內(nèi)容摘要：迄今為止，我國(guó)依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過(guò)政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策一、引言迄今為止，我國(guó)依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過(guò)政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場(chǎng)配置資源的程度，但是政府同大型國(guó)有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴(lài)以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣(mài)地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長(zhǎng)方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來(lái)。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門(mén)在中央，而土地閘門(mén)的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴(lài)土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門(mén)把手?jǐn)Q開(kāi)甚至放閘的沖動(dòng)，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路（一）以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī)，開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計(jì)劃，有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿(mǎn)足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個(gè)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中，各自為政，相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長(zhǎng)指標(biāo)為主導(dǎo)，決定一個(gè)地方在一個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)面貌，也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，因此，往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個(gè)地方的城市化程度相對(duì)應(yīng)，而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個(gè)地方城市政府的財(cái)政能力，加上我國(guó)目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對(duì)一個(gè)地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過(guò)預(yù)期，另一方面，由于我國(guó)改革后的第一個(gè)土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過(guò)低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來(lái)越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國(guó)土開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補(bǔ)的國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī)，把國(guó)土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對(duì)國(guó)土進(jìn)行全面規(guī)劃，實(shí)行科學(xué)的國(guó)土開(kāi)發(fā)和保護(hù)，對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局，以《國(guó)土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學(xué)性，減少行政干預(yù)，減少下位法之間的沖突和矛盾。（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展改革二十多年來(lái)，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國(guó)有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國(guó)遍地開(kāi)花，在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的政策鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問(wèn)題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當(dāng)時(shí)廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門(mén)檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長(zhǎng)江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí)，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長(zhǎng)三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。隨著珠三角和長(zhǎng)三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢(shì)在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實(shí)施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨(dú)家控制土地、低價(jià)供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗(yàn)，避免建設(shè)用地完全通過(guò)征用的傾向，給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)辟一個(gè)通道，將對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主，土地政策的制定和實(shí)施則應(yīng)以強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制的完善為主，通過(guò)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個(gè)區(qū)域與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）建立和健全補(bǔ)償機(jī)制，縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)很重要的原因是，一個(gè)地方不抓經(jīng)濟(jì)，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會(huì)不斷拉大，地方政府收入也上不來(lái)。地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來(lái)政府獲得的土地收入的差距。一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購(gòu)買(mǎi)力越強(qiáng)，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場(chǎng)也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購(gòu)買(mǎi)力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場(chǎng)也無(wú)法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實(shí)寫(xiě)照。盡管我們力圖通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距，一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來(lái)，光靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無(wú)法帶來(lái)地方富裕和地方政府財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)。解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對(duì)于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松，支持優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程；對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財(cái)政上專(zhuān)辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金，給予補(bǔ)償；除了中央財(cái)政渠道外，還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償機(jī)制，即由優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易，建立政策性移民專(zhuān)區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然可持續(xù)發(fā)展。（四）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用我國(guó)上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府通過(guò)壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，這種增長(zhǎng)模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來(lái)政府經(jīng)營(yíng)土地和金融的高風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民權(quán)益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長(zhǎng)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的機(jī)制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對(duì)土地的行政配置和獨(dú)家壟斷，發(fā)揮市場(chǎng)在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)價(jià)格機(jī)制反映土地資源的稀缺性，引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價(jià)值利用；將財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來(lái)的土地價(jià)值增值的成果，促進(jìn)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。具體而言，在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，土地政策的重點(diǎn)是，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府逐步退出對(duì)土地征用和供應(yīng)的壟斷，誘導(dǎo)目前過(guò)量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)膫€(gè)案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)行合法保護(hù)。在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場(chǎng)在配置土地資源中的作用，既通過(guò)價(jià)格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過(guò)健全市場(chǎng)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低企業(yè)創(chuàng)辦門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對(duì)土地級(jí)差收益的分享，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計(jì)（一）優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的土地政策1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過(guò)高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過(guò)低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動(dòng)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)從過(guò)于依賴(lài)工業(yè)增長(zhǎng)向依賴(lài)城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場(chǎng)供應(yīng)量，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過(guò)市場(chǎng)方式供應(yīng)于經(jīng)營(yíng)性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過(guò)市場(chǎng)方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營(yíng)性用地。2.強(qiáng)化市場(chǎng)在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。（1）嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過(guò)于寬泛，占地過(guò)多，既浪費(fèi)土地，又易滋生腐敗。建議對(duì)建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，清理一些以公共利益名義實(shí)際是營(yíng)利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場(chǎng)價(jià)賠償?shù)脑圏c(diǎn)。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場(chǎng)、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅(jiān)持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對(duì)土地實(shí)行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實(shí)行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，建議出臺(tái)政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類(lèi)用地不得通過(guò)征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來(lái)國(guó)土部門(mén)監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲(chǔ)備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍，明確土地儲(chǔ)備中心主要通過(guò)對(duì)存量建設(shè)用地的收購(gòu)和收回以獲取土地。3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，把盤(pán)活存量作為土地政策的著力點(diǎn)。（1）出臺(tái)政策統(tǒng)一處理歷史遺留問(wèn)題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價(jià)格上漲的有利時(shí)機(jī)，以盤(pán)活閑置土地為目的，由國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)關(guān)于處置國(guó)有閑置建設(shè)用地歷史遺留問(wèn)題的規(guī)定，對(duì)閑置用地的界限、類(lèi)型、范圍、期限，金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費(fèi)、土地收回和相關(guān)稅費(fèi)等作出明確政策規(guī)定。同時(shí)，加強(qiáng)土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點(diǎn)，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機(jī)。（2）對(duì)存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類(lèi)處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對(duì)“無(wú)證用地”、“歷史用地”要視情給予專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)支持和減免稅費(fèi)，由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報(bào)建手續(xù)后方可進(jìn)行。對(duì)違法用地的舊廠房拆遷，應(yīng)視情給予補(bǔ)償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國(guó)土部門(mén)在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點(diǎn)。（3）尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和物業(yè)的稅收中受益，土地價(jià)值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對(duì)于需要政府和社會(huì)資本介入的大型物業(yè)改造項(xiàng)目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長(zhǎng)期享有物業(yè)出租的收入。4.實(shí)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過(guò)程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例，土地嚴(yán)管前，浙江省已有各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動(dòng)開(kāi)發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計(jì)劃指標(biāo)控制與管理，再過(guò)5到10年，浙江的一些城市將面臨無(wú)地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬(wàn)畝，最高年份達(dá)70萬(wàn)畝。土地嚴(yán)管后，2005年國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬(wàn)畝，加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬(wàn)畝，大量已批項(xiàng)目等地開(kāi)工。建議對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝唬瑢?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（3）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過(guò)縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡，這種做法一直沒(méi)有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種做法將越來(lái)越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。6.進(jìn)行土地財(cái)產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來(lái)源。根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，土地財(cái)產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來(lái)源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實(shí)施。建議將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門(mén)征收，改為只由稅務(wù)部門(mén)征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)合并征收，體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的；土地保有稅是對(duì)持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)公布一個(gè)地區(qū)一定時(shí)期的土地價(jià)格，稅務(wù)部門(mén)根據(jù)地價(jià)上漲的情形對(duì)土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對(duì)建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價(jià)值的使用。（2）在土地財(cái)產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺(tái)土地出讓金納入地方預(yù)算管理實(shí)施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點(diǎn)：一是，預(yù)算資金管理是年初進(jìn)行預(yù)算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場(chǎng)行為，當(dāng)年計(jì)劃出讓多少土地可以由有關(guān)機(jī)構(gòu)控制，但出讓金多少則受市場(chǎng)左右，土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實(shí)施細(xì)則。二是，中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中，應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門(mén)在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機(jī)。7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。建議政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)，這樣，一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級(jí)差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場(chǎng)價(jià)格配置到更有價(jià)值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來(lái)源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。（二）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地政策1.逐步加大市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營(yíng)土地風(fēng)險(xiǎn)。（1）改變建設(shè)用地指標(biāo)過(guò)于集中于大城市的局面。在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份，2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會(huì)城市和少數(shù)幾個(gè)中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該予以改變。（2）在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的做法，實(shí)行政府土地儲(chǔ)備和獨(dú)家經(jīng)營(yíng)土地，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營(yíng)土地并非一本萬(wàn)利，應(yīng)減少政府獨(dú)家供應(yīng)土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲(chǔ)備。（3）在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過(guò)高，帶來(lái)供地結(jié)構(gòu)的不合理，也影響土地收益，應(yīng)當(dāng)予以改變。2.嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，維持我國(guó)制造業(yè)的全球優(yōu)勢(shì)。審慎評(píng)估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對(duì)我國(guó)工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺(tái)，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價(jià)招商引資行為，但也會(huì)提高重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國(guó)現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴(lài)工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長(zhǎng)速度。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長(zhǎng)期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費(fèi)。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域落戶(hù)，促進(jìn)制造業(yè)向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國(guó)制造業(yè)在全球的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。3.維持工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體和國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。（1）城市化進(jìn)程中的土地國(guó)有化趨勢(shì)應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個(gè)龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長(zhǎng)期并存。我國(guó)憲法確立的土地國(guó)有制和集體土地所有制的并存，有利于維護(hù)我們這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時(shí)土地就必須國(guó)有化的現(xiàn)實(shí)格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來(lái)劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來(lái)源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應(yīng)與國(guó)有土地一樣，可以出租，出讓?zhuān)D(zhuǎn)讓?zhuān)盅?；可以獲得與國(guó)有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計(jì)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進(jìn)行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書(shū)。（3）要對(duì)所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查，制定出補(bǔ)辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場(chǎng)原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，這一過(guò)程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場(chǎng)公平交易的原則，與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進(jìn)行等價(jià)交換。土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)該是市場(chǎng)價(jià)格。(4)加強(qiáng)集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上，嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系，要加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會(huì)保障，以保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。5.進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過(guò)程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝唬瑢?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（2）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過(guò)縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡。（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跨省耕地動(dòng)態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。（三）限制開(kāi)發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政和地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。（1）國(guó)家財(cái)政專(zhuān)門(mén)設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補(bǔ)償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。（3）國(guó)家出臺(tái)政策，建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的環(huán)境補(bǔ)償辦法。2.加大林權(quán)、草場(chǎng)權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長(zhǎng)期化；（3）解決草場(chǎng)的“公地悲劇”問(wèn)題，解決草場(chǎng)界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。3.對(duì)于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開(kāi)發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進(jìn)程，帶來(lái)當(dāng)?shù)厝丝谥赂?，?yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上，改變完全集中于大中城市的格局，對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。（四）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。由于本區(qū)域主要是國(guó)家森林公園或自然保護(hù)區(qū)，資源的保護(hù)具有國(guó)家公共品的特性，因此，必須建立限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的土地和資源保護(hù)的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財(cái)政專(zhuān)門(mén)設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償政策。前些年實(shí)施的退耕還林還草政策，對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財(cái)政支持相當(dāng)關(guān)鍵，因此，這一政策對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此，在實(shí)施主體功能區(qū)以后，由于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護(hù)設(shè)立專(zhuān)門(mén)資金。3.加大政策性移民力度，讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負(fù)是環(huán)境惡化的主要原因。國(guó)家應(yīng)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域及重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域協(xié)同，做好政策性移民工作，讓限制性區(qū)域的人口分享工業(yè)化和城市化的好處，尤其是分享土地級(jí)差收益帶來(lái)的好處。（1）由禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域政府與優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域政府聯(lián)手，建立政策性移民專(zhuān)區(qū)，輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)政府聯(lián)合組織管理區(qū)，在土地、就業(yè)、教育、社會(huì)政策等方面形成特殊政策，利于移民長(zhǎng)期安置；（2）輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)建立建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，輸入?yún)^(qū)給予輸出區(qū)土地收益補(bǔ)償。4.加大林權(quán)、草場(chǎng)權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域不僅要進(jìn)行生態(tài)的修復(fù)，還要增加生態(tài)保護(hù)的效益，關(guān)鍵是改變?cè)诹?、草方面只重保護(hù)、忽視效益的思路，應(yīng)建立從保護(hù)中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長(zhǎng)期化；（3）解決草場(chǎng)的公地悲劇問(wèn)題，解決草場(chǎng)界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

編者按：本論文主要從農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性；強(qiáng)制征地與補(bǔ)償措施的不公平；農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢(shì)等進(jìn)行講述，包括了對(duì)農(nóng)村土地使用者的不公正對(duì)待、城市以無(wú)效的方式增長(zhǎng)、地方政府對(duì)通過(guò)土地征用獲得收益以及以其補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過(guò)度依賴(lài)等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

中國(guó)政府日益認(rèn)識(shí)到土地政策問(wèn)題在實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)果中的重要性。事實(shí)上，中國(guó)近些年來(lái)的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應(yīng)的。迄今為止的改革值得稱(chēng)道，但還不夠全面，在土地政策和實(shí)踐方面仍存在一些遺留問(wèn)題亟待解決。

一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國(guó)家對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟(jì)的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長(zhǎng)

在一個(gè)城市以史無(wú)前例的速度增長(zhǎng)以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越來(lái)越整合的年代，中國(guó)土地政策的一個(gè)最重要特征卻是對(duì)待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類(lèi)土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機(jī)構(gòu)和法規(guī)所管理。

作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜?，它擁有從農(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府當(dāng)局進(jìn)行強(qiáng)制征用，然后通過(guò)幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過(guò)程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進(jìn)行直接交易。無(wú)論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。

這一特征以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看是非常獨(dú)特的——在世界上沒(méi)有一個(gè)主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)像中國(guó)這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場(chǎng)上的絕對(duì)分割。而且全球趨勢(shì)與這一特征正好相反。這些國(guó)家日益認(rèn)識(shí)到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益整合、城市的快速增長(zhǎng)、人口與資本的流動(dòng)，對(duì)土地的區(qū)別對(duì)待將是不合時(shí)宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類(lèi)型的土地確實(shí)需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟(jì)干預(yù)，但越來(lái)越清楚的一點(diǎn)是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類(lèi)制度體系并不是最好的方式。

關(guān)鍵詞：土地承包制度、社會(huì)保障、土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)制度，其基本含義，“是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，由集體分配給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)藝家庭使用，并長(zhǎng)期穩(wěn)定、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等地行使承包土地的權(quán)利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包”[1]。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。

中國(guó)農(nóng)村土地承包制度的演變

中國(guó)農(nóng)村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個(gè)過(guò)程，有助于理解土地承包中各種問(wèn)題的來(lái)龍去脈。

中華人民共和國(guó)前，中國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，即到農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，體制到現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1950年進(jìn)行了，做到了耕者有其田，相對(duì)平均了地權(quán)。后開(kāi)始了合作運(yùn)動(dòng)，到1956年全面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，土地等生產(chǎn)資料由農(nóng)民私有改變?yōu)榧w所有。1958年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組為。徹底消滅了農(nóng)村土地的私有制，實(shí)行了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地所有制。中共十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村政策開(kāi)始發(fā)生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的基于問(wèn)題的通知》后，全國(guó)農(nóng)村由此普遍推行了包干到戶(hù)。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實(shí)行了包干到戶(hù)，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地面積占耕地總面積的97%左右，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。為穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策，1984年土地承包期一般應(yīng)在15年以上。1993年又規(guī)定在原定的耕地承包期到期的，再延長(zhǎng)30年不變[2]。

最近特別是2001年起，全國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的勢(shì)頭。截止到2001年底，全國(guó)農(nóng)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)和集中的在5-6%左右。而在20世紀(jì)90年代初中期，這一比例只有1%。這次流轉(zhuǎn)勢(shì)頭迅猛，形式多樣，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了活力，也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。

二十多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地承包政策雖幾經(jīng)變遷，但政策目標(biāo)始終在于維持集體所有，均地承包、家庭經(jīng)營(yíng)和允許在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的大格局。后期的政策的制定以糾正前期政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差為起因，是這一時(shí)期政策的最大特點(diǎn)。政策的重點(diǎn)，在于延長(zhǎng)土地承包期，穩(wěn)定土地承包格局，限制發(fā)包方隨意調(diào)整土地承包關(guān)系。

摘要：農(nóng)村土地政策是我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的核心內(nèi)容，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素之一。通過(guò)考察建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地政策的演化，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村土地政策存在產(chǎn)權(quán)主體不明確、農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障、土地管理、征用體制不完善等問(wèn)題。在堅(jiān)持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理職能、明確農(nóng)民的主體地位的前提下，應(yīng)當(dāng)從進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)、切實(shí)保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益、完善農(nóng)村土地征用制度等方面不斷完善我國(guó)的農(nóng)村土地政策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地政策；農(nóng)民；產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村土地政策是國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的所有、使用、租賃、轉(zhuǎn)讓等事宜所做的法律制度的總稱(chēng)。土地是農(nóng)村集體最主要的資產(chǎn)，也是廣大農(nóng)民最主要的收入來(lái)源。因此，農(nóng)村土地政策是否代表農(nóng)民利益、是否符合農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)，對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)、農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展都關(guān)系極大，影響深遠(yuǎn)。

一、建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地政策的歷史沿革

新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村土地總體上是堅(jiān)持實(shí)行集體所有制。然而，在不同的歷史時(shí)期，依據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，農(nóng)村土地政策的具體內(nèi)容又不盡相同。具體地說(shuō)，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地政策的演變可分為以下兩個(gè)階段：

（一）改革開(kāi)放前農(nóng)村土地政策的演變

根據(jù)省、市強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作的統(tǒng)一部署和要求，我縣縣委、縣政府高度重視，專(zhuān)門(mén)就此項(xiàng)工作進(jìn)行了周密組織和嚴(yán)格安排，扎實(shí)有效地開(kāi)展了農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作，取得了一定成效?，F(xiàn)將有關(guān)情況小結(jié)如下：

一、基本情況

1、目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包政策落實(shí)自查工作已全部結(jié)束。針對(duì)自查、督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，情況較為簡(jiǎn)單或者純業(yè)務(wù)性的，已落實(shí)整改措施糾正到位；情況較為復(fù)雜的，正研究制訂落實(shí)整改方案處在糾正之中；情況非常復(fù)雜甚至有可能因處理不慎激發(fā)更大范圍土地承包糾紛的，有待進(jìn)一步系統(tǒng)探討解決。

2、從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的自查自糾登記表所反映的情況看，到目前為止，我縣權(quán)證到戶(hù)率為93.6％，其中：權(quán)證到戶(hù)率達(dá)100％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)（*鄉(xiāng)、*鎮(zhèn)、*鎮(zhèn)），權(quán)證到戶(hù)率在95％以上但不足100％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)（*鄉(xiāng)、*鎮(zhèn)、*鄉(xiāng)），權(quán)證到戶(hù)率在90％以上但不足95％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)（*鄉(xiāng)、*鄉(xiāng)、*鎮(zhèn)），權(quán)證到戶(hù)率只有60％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)（*鎮(zhèn)）。合同到戶(hù)率基本與權(quán)證到戶(hù)率持平，個(gè)別鄉(xiāng)村合同到戶(hù)率要稍低于權(quán)證到戶(hù)率。

二、采取的主要工作措施

1、健全機(jī)構(gòu)，組織領(lǐng)導(dǎo)到位。市強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作動(dòng)員大會(huì)一結(jié)束，我縣縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)非常重視，立即成立了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣領(lǐng)導(dǎo)小組），下設(shè)辦公室于縣監(jiān)察局。縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)綜合協(xié)調(diào)組于縣糾風(fēng)辦，設(shè)農(nóng)村土地政策督查協(xié)調(diào)組于縣農(nóng)業(yè)局，設(shè)涉農(nóng)資金督查協(xié)調(diào)組于縣財(cái)政局?？h農(nóng)業(yè)局在農(nóng)村土地政策督查協(xié)調(diào)組的基礎(chǔ)上，另行成立農(nóng)業(yè)局強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室于局人秘股，設(shè)土地政策落實(shí)情況指導(dǎo)組于局農(nóng)經(jīng)站，設(shè)惠農(nóng)資金落實(shí)情況自查組于局計(jì)財(cái)股。