1城市化進程中的土地規(guī)劃

傳統(tǒng)城市土地規(guī)劃的一個重要特點是以構筑在經濟—技術體系基礎上的官僚制度為依托，這個制度的核心原則是功能理性，調節(jié)方式是效益，即以最少的成本換回最大的收益。在這個制度的指引下，城市土地規(guī)劃是按照產出效益原則建立起來的，權威的指令通過等級秩序以最有效的方式傳達到實踐規(guī)劃層面，社會公眾參與的作用幾乎可以忽略不計。這種方式在城市化初期能夠以迅速有效的指令“繪制”出城市土地利用的藍圖，但是，隨著城市規(guī)模的增大和土地利用力度的加大，這種傳統(tǒng)的土地規(guī)劃方式已難以適應高度復雜的城市建設。

特別是在我國，傳統(tǒng)的城市土地規(guī)劃已經嚴重滯后于城市的變遷速度，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。這種現(xiàn)象產生的一個重要原因就是缺乏公眾參與，土地規(guī)劃成為有關部門閉門造車的產物，由于土地規(guī)劃缺乏透明度，往往成為腐敗行為滋生的土壤。事實上，城市化的過程一定意義上就是城市面積擴張的過程，是土地向非農業(yè)大規(guī)模轉移的過程，也是一個財富產生、轉移、流動和分配的過程。由于中國工業(yè)化和城市化態(tài)勢的飛速前進，由土地產生的巨額財富是史無前例的。而這種財富的產生和分配過程是否合理、公平，很大程度上取決于土地的科學、合理規(guī)劃。正是土地規(guī)劃涉及龐大的社會財富的公平分配，涉及社會公眾的切身利益，因此土地規(guī)劃的科學、合理、公平離不開公眾的高度參與，只有讓土地規(guī)劃更多地透進陽光，才可能堵住滋生暴利和腐敗的黑洞。

在西方，人們認為城市土地規(guī)劃反映的是公共、私人及各個團體的利益，通過相互協(xié)調對話的產物，公眾參與應成為城市土地規(guī)劃制定過程中的重要步驟和組成部分。早在1947年，英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》就規(guī)定允許公眾對城市土地規(guī)劃發(fā)表意見和看法。20世紀60年代中期后，公眾參與在西方社會中成為城市土地規(guī)劃中的重要組成部分。在1968年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》的修訂中，為了適應新時期的特點，英國制定了與傳統(tǒng)的公眾參與不同的方法、途徑和形式，這就是著名的“斯凱夫頓報告”(theSkeffingtonReport)，它被認為是公眾參與城市土地規(guī)劃發(fā)展的里程碑。與此同時，美國也開始了對公眾參與理論的探討和研究。PaulDavidoff在20世紀60年代提出了“倡導規(guī)劃”(AdvocacyPlanning)，他認為城市土地規(guī)劃應由代表不同利益群體的規(guī)劃人員共同商討，決定對策，以求得多元化市場經濟體制下社會利益的協(xié)調分配。SherryArnstein則從實踐角度提出了公眾參與城市土地規(guī)劃程度的階段模型理論和“市民參與階梯”理論，為衡量規(guī)劃過程中公眾參與成功與否提供了基準。上世紀90年代，Sager和Innes提出的“聯(lián)絡性規(guī)劃”又是一個重要的理論，側重研究土地規(guī)劃者如何使公眾積極參與到城市土地規(guī)劃當中的問題[1]。

與此不同的是，城市土地規(guī)劃中公眾參與的重要作用在我國長期被忽視，盡管在上世紀90年代后，我國部分城市已經開始摸索公眾參與城市土地規(guī)劃的道路，也取得了一定的成效，但總體來說，仍存在許多的不足。這主要表現(xiàn)在：（1）在土地規(guī)劃的編制階段和審批階段有一定程度的公眾參與，但主要局限于學術機構和研究機構“精英”層次的參與，并沒有完全代表廣大人民的意志和愿望；（2）由于政府部門片面把土地規(guī)劃當作是向上級交代、負責的體現(xiàn)，在相關的制度設計中對公眾參與缺乏重視，使得公眾參與土地規(guī)劃缺乏主動性和積極性；（3）公眾參與土地規(guī)劃還處在形式化的階段，尚未向實質性邁進。雖然部分城市已經把土地規(guī)劃的總體目標、期限、范圍、地塊用途、批準機關和批準日期公示于眾，但是多數(shù)地方并沒有機制保證公眾意見的反饋，而且規(guī)劃公告內容缺乏直觀性和形象性，限制了公眾的理解和接受程度。

2城市土地規(guī)劃中公眾參與的理論分析

1地籍管理內容

地籍管理的主要內容包括：土地調查、土地統(tǒng)計、土地分等定級、地籍檔案管理和土地登記等。但是地籍管理也會隨著社會和經濟的發(fā)展而不斷得到完善和充實，在地籍管理工作中一般遵循以下原則。一是按照國家統(tǒng)一規(guī)定制度進行；二是確保地籍資料的系統(tǒng)性以及連貫性；三是確保地籍管理資料的正確性、精確性和可靠性；四是確保地籍管理資料的完整性和概括性。

2科學技術在地籍管理中的應用

2.1地理信息系統(tǒng)的應用

地理信息系統(tǒng)（Geographic-informationSystem，GIS）是指，由電子計算機網絡系統(tǒng)所支撐的對地理環(huán)境信息進行采集、存儲、檢索、分析和顯示的綜合性技術系統(tǒng)。GIS技術的應用突破了傳統(tǒng)的地籍測繪、地籍管理和以計算機輔助制圖為手段的管理方式，為地籍管理提供了空間信息等全方位的分析。GIS技術可以將圖形數(shù)據和相應的屬性數(shù)據連接起來，實現(xiàn)了圖形和數(shù)據的相互查詢。地理信息系統(tǒng)在地籍管理中的應用。可以有效對土地動態(tài)進行監(jiān)測，能夠及時、有效并且準確地掌握土地利用現(xiàn)狀，這就為土地管理部門做出正確的土地規(guī)劃和利用提供了更加科學的依據。地理信息系統(tǒng)在土地規(guī)劃中的應用。土地規(guī)劃是指一國或一定地區(qū)范圍內，按照經濟發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用所做出的長期安排。旨在保證土地的利用能滿足國民經濟各部門按比例發(fā)展的要求。正因如此GIS技術的應用顯得更加重要。GIS和其他現(xiàn)代化技術在建立相應的規(guī)劃管理上具有科學性、規(guī)范化和標準化。GIS的應用在全國不斷擴展，為土地利用規(guī)劃提高了理論依據。

2.2遙感技術在地籍管理中的應用

為鞏固機關效能年和創(chuàng)業(yè)服務年活動成果，加快推進街道科學發(fā)展、進位趕超、綠色崛起，根據省、市和我市有關文件及會議精神，年在全街道開展發(fā)展提升年活動。現(xiàn)結合街道實際，制定如下實施方案：

一、指導思想和工作目標

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，全面貫徹落實黨的十七大、十七屆三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議和省、市和我市有關會議精神，圍繞促進科學發(fā)展、加快轉變經濟發(fā)展方式、策應鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)建設，認真查找并切實解決機關效能和服務中存在的薄弱環(huán)節(jié)，進一步提升機關辦事效能和服務水平，不斷創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境，全面提升發(fā)展質量，為我街道科學發(fā)展、進位趕超、綠色崛起奠定堅實基礎。

二、活動主體

街道各單位及全體干部、職工。

三、活動內容和工作重點

1、按照要求完成省廳下達的“全省國有土地使用權出讓情況專項清理工作實施方案”的工作部署，對轄區(qū)內20*年1月1日至20*年12月31日期間代應的所有建設用地按五次要求逐案清理，完成專項清理實施步驟的四個階段，重點做好內業(yè)臺賬和制定表格。

2、做好經營性用地地塊掛牌上市的前期準備及掛牌地案的組織報批工作和工業(yè)用地招、拍、掛、報呈批工作（包括600畝經營性用地的招、拍、掛，其中200畝為中低檔商品房，400畝為商住用地）。

3、做好建設用地跟蹤管理數(shù)據錄入、地案巡查工作、完善省廳備案系統(tǒng)的相關程序，按照蘇國土資發(fā)[20*]300號“關于建立四級聯(lián)動機制加強建設用地全程跟蹤管理工作的通知”的相關要求，完成地案信息填報工作。

4、搞好土地供應管理工作，全面建立建設用地復核驗收制度，加強對新增建設用地的監(jiān)察管理，提高基礎設施建設用地和開發(fā)區(qū)用地供地率。

5、認真做好土地一、二級市場的日常工作。

耕地保護

土地利用

1、按照要求完成省廳下達的“全省國有土地使用權出讓情況專項清理工作實施方案”的工作部署，對轄區(qū)內20*年1月1日至20*年12月31日期間代應的所有建設用地按五次要求逐案清理，完成專項清理實施步驟的四個階段，重點做好內業(yè)臺賬和制定表格。

2、做好經營性用地地塊掛牌上市的前期預備及掛牌地案的組織報批工作和工業(yè)用地招、拍、掛、報呈批工作（包括600畝經營性用地的招、拍、掛，其中200畝為中低檔商品房，400畝為商住用地）。

3、做好建設用地跟蹤治理數(shù)據錄入、地案巡查工作、完善省廳備案系統(tǒng)的相關程序，按照蘇國土資發(fā)[20*]300號“關于建立四級聯(lián)動機制加強建設用地全程跟蹤治理工作的通知”的相關要求，完成地案信息填報工作。

4、搞好土地供給治理工作，全面建立建設用地復核驗收制度，加強對新增建設用地的監(jiān)察治理，提高基礎設施建設用地和開發(fā)區(qū)用地供地率。

5、認真做好土地一、二級市場的日常工作。