隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)、政治和文化的迅猛發(fā)展，如何實(shí)施社區(qū)組織管理體制模式的革故鼎新，以強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)和民主自治建設(shè)，成為一項(xiàng)亟待研究的重要課題。

一、我國(guó)城市社區(qū)組織管理體制的舊有模式及其缺陷眾所周知，我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市社區(qū)組織管理體制是一種行政一體化的外制型模式。它的集中性便于統(tǒng)一分散的力量，它的超強(qiáng)行政性克服了特定社會(huì)發(fā)展階段的無(wú)序狀態(tài)，對(duì)于鞏固和加強(qiáng)國(guó)家對(duì)城市基層行政區(qū)的建設(shè)和管理，穩(wěn)定社會(huì)秩序，滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，起到了積極作用。但也必須指出，這一模式本身存在諸多缺陷：1.社區(qū)組織結(jié)構(gòu)不合理舊經(jīng)濟(jì)體制下，城市基層社區(qū)的組織構(gòu)架由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級(jí)組織構(gòu)成。這種組織結(jié)構(gòu)具有明顯的不合理性。一是街、居組織機(jī)構(gòu)過(guò)多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。二是社會(huì)團(tuán)體和中介性社會(huì)組織發(fā)育不足，缺乏獨(dú)立性。2.社區(qū)組織管理職能不明確這主要表現(xiàn)為街道辦事處在社區(qū)管理中的職能不明確。街道辦事處原本只履行一部分行政職能，但在社區(qū)管理中，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各項(xiàng)任務(wù)都下放到街道辦事處，使它從一級(jí)基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€(gè)集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機(jī)構(gòu)。市、區(qū)的各專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)也存在職能相互混淆的情況。3.社區(qū)組織管理目標(biāo)的設(shè)定不科學(xué)社區(qū)組織管理的工作目標(biāo)是社區(qū)發(fā)展、人的發(fā)展以及城市化、文化與教育水準(zhǔn)的提高等，而過(guò)去我國(guó)城市社區(qū)工作卻把社區(qū)發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)規(guī)劃，過(guò)分注重社區(qū)物質(zhì)與設(shè)施的建設(shè)，特別是街道經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。許多組織的社區(qū)服務(wù)工作，都帶有扶助經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，而忽略了社區(qū)的精神文明建設(shè)，忽略了人的建設(shè)，使社區(qū)內(nèi)組織干部的素質(zhì)提高不夠，社區(qū)內(nèi)人力資源的開(kāi)發(fā)不夠，社區(qū)居民的自助、互助和自治不夠，社區(qū)的凝聚力不夠。4.社區(qū)組織管理制度不健全一是街道辦事處作為政府行政機(jī)構(gòu)，對(duì)自身行政服務(wù)和管理的范圍沒(méi)有制定明確的制度規(guī)范，造成無(wú)權(quán)管理或越權(quán)管理。二是社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，分別受各自條條的領(lǐng)導(dǎo)，按條條的指令行事，與街道辦事處之間的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，往往造成社區(qū)事務(wù)相互推托或相互扯皮。三是社區(qū)內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體組織等沒(méi)有形成有效的行為規(guī)范，讓社區(qū)成員能共同遵守。對(duì)于社區(qū)行為越軌者，社區(qū)組織也缺乏行政上或法律上適當(dāng)而有效的懲罰。

二、我國(guó)城市社區(qū)組織管理體制改革進(jìn)程中的三種模式及其比較為了推進(jìn)城市管理體制改革，摸索和總結(jié)城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，國(guó)家民政部于1999年在北京、上海、沈陽(yáng)等10個(gè)城市確定了11個(gè)城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，一些社區(qū)形成了具有自身特色的社區(qū)組織管理模式。筆者選取哈爾濱、上海和沈陽(yáng)三個(gè)城市社區(qū)的改革為案例，對(duì)其不同的組織管理模式進(jìn)行比較分析。1.行政主導(dǎo)型模式：以哈爾濱市南崗區(qū)為例哈爾濱市南崗區(qū)在改革中所建立的社區(qū)組織是以加強(qiáng)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為核心，以強(qiáng)化民政部門(mén)的主管職能為重點(diǎn)，以增強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào)和社會(huì)各界的參與為基礎(chǔ)的行政主導(dǎo)型模式。南崗區(qū)社區(qū)組織管理體制從縱向分為區(qū)、街道、居委會(huì)三級(jí)。其改革重點(diǎn)放在區(qū)一級(jí)。在區(qū)一級(jí)，成立了南崗區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)，區(qū)委書(shū)記任委員會(huì)主任。委員會(huì)是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)南崗區(qū)社區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署、綜合協(xié)調(diào)和督促檢查。委員會(huì)下設(shè)“社區(qū)建設(shè)辦公室”和“社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)中心”，前者為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)中心的工作和其他相關(guān)工作；后者為日常工作機(jī)構(gòu)，由民政局長(zhǎng)兼任中心領(lǐng)導(dǎo)。在指導(dǎo)中心內(nèi)部，根據(jù)社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，由相關(guān)的委、辦、局組成7個(gè)工作指導(dǎo)部，它們均為實(shí)質(zhì)性工作機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)工作、人員編制和工作經(jīng)費(fèi)分別由相關(guān)的政府部門(mén)負(fù)責(zé)，同時(shí)這一管理工作系統(tǒng)自上而下延伸到居委會(huì)一級(jí)，以實(shí)現(xiàn)民政部門(mén)對(duì)社區(qū)工作強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和管理。2.半行政半自治型模式：以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例五里橋街道從社區(qū)不同的行政事務(wù)和目標(biāo)出發(fā)，建立了三個(gè)層面的組織管理系統(tǒng)：(1)行政組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：街道辦事處及城區(qū)管理委員會(huì)。街道辦事處作為社區(qū)最基本的單元在社區(qū)行政管理中處于主導(dǎo)地位，行使領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職責(zé)。城區(qū)管理委員會(huì)由街道辦事處、派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位組成，其主要職能是商量、協(xié)調(diào)、督察城區(qū)管理的各項(xiàng)事務(wù)。(2)行政組織執(zhí)行系統(tǒng)：四個(gè)工作委員會(huì)，即市政管理委員會(huì)、社區(qū)發(fā)展委員會(huì)、社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。市政管理委員會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)市政市容工作實(shí)行綜合管理；社區(qū)發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)的精神文明建設(shè)和社區(qū)福利、勞動(dòng)就業(yè)等；社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)主要協(xié)助街道黨工委、辦事處領(lǐng)導(dǎo)治安工作；財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)街道企業(yè)負(fù)責(zé)，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(3)社會(huì)組織支持系統(tǒng)：中介組織。這一組織系統(tǒng)由社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。通過(guò)社區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)咨詢(xún)委員會(huì)及各種居委會(huì)組織，對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行商議、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和咨詢(xún)，以對(duì)社區(qū)行政提供支持，并促進(jìn)社區(qū)行政管理的社會(huì)化。

摘要:新中國(guó)成立后,我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下推行了以“政府—單位”制為主的社會(huì)管理體制,這種體制盡管有利于社會(huì)控制和社會(huì)動(dòng)員,但窒息了社會(huì)發(fā)展的活力。在市場(chǎng)化改革過(guò)程中,我國(guó)逐漸形成了以“政府—社區(qū)”制為主的社會(huì)管理體制,這種體制在一定程度上克服了“政府—單位”制的弊端,但由于行政化傾向嚴(yán)重,因此難以改變公民原子化狀態(tài),實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理。黨的十六屆四中全會(huì)提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局,明確了黨委、政府、社會(huì)、公眾在社會(huì)管理中的角色。這是我國(guó)社會(huì)管理體制的新發(fā)展,必將有利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞:社會(huì)管理;社會(huì)管理體制;政府—單位制;政府—社區(qū)制

黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度,提出了“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理,推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。黨的十六屆六中全會(huì)和十七大重申和強(qiáng)調(diào)了要建立這一社會(huì)管理格局。這是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)建設(shè)和管理實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)和完善,為推進(jìn)我國(guó)社會(huì)管理體制創(chuàng)新指明了前進(jìn)方向和奮斗目標(biāo)。本文試圖從歷史沿革的角度,梳理新中國(guó)城市社會(huì)管理體制發(fā)展演進(jìn)過(guò)程,從而深化對(duì)我黨提出的這一社會(huì)管理格局的理解。

一、“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔的社會(huì)管理體制

新中國(guó)成立后,在特定的歷史背景下,我國(guó)效法蘇聯(lián)建立起了一套高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府實(shí)行高度集權(quán)、計(jì)劃管理的方式,政府包攬一切經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。企業(yè)只是作為政府的附屬物而存在。政府對(duì)企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)負(fù)盈虧、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、統(tǒng)收統(tǒng)支,一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以政府的計(jì)劃為中心。社會(huì)組織則基本上沒(méi)有獲得獨(dú)立發(fā)展的空間。

對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家的社會(huì)管理問(wèn)題,馬克思主義經(jīng)典作家曾經(jīng)有一些相同的設(shè)想。列寧認(rèn)為,在社會(huì)主義國(guó)家,“全體公民都成了一個(gè)全民的、國(guó)家的‘辛迪加’的職員和工人”,“整個(gè)社會(huì)將成為一個(gè)管理處,成為一個(gè)勞動(dòng)平等、報(bào)酬平等的工廠”［1］。也提出:“我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來(lái)。我們應(yīng)當(dāng)將全中國(guó)絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里,克服舊中國(guó)散漫無(wú)組織的狀態(tài)。”［2］

摘要:新中國(guó)成立后,我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下推行了以“政府—單位”制為主的社會(huì)管理體制,這種體制盡管有利于社會(huì)控制和社會(huì)動(dòng)員,但窒息了社會(huì)發(fā)展的活力。在市場(chǎng)化改革過(guò)程中,我國(guó)逐漸形成了以“政府—社區(qū)”制為主的社會(huì)管理體制,這種體制在一定程度上克服了“政府—單位”制的弊端,但由于行政化傾向嚴(yán)重,因此難以改變公民原子化狀態(tài),實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理。黨的十六屆四中全會(huì)提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局,明確了黨委、政府、社會(huì)、公眾在社會(huì)管理中的角色。這是我國(guó)社會(huì)管理體制的新發(fā)展,必將有利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞:社會(huì)管理;社會(huì)管理體制;政府—單位制;政府—社區(qū)制

黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度,提出了“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理,推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。黨的十六屆六中全會(huì)和十七大重申和強(qiáng)調(diào)了要建立這一社會(huì)管理格局。這是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)建設(shè)和管理實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)和完善,為推進(jìn)我國(guó)社會(huì)管理體制創(chuàng)新指明了前進(jìn)方向和奮斗目標(biāo)。本文試圖從歷史沿革的角度,梳理新中國(guó)城市社會(huì)管理體制發(fā)展演進(jìn)過(guò)程,從而深化對(duì)我黨提出的這一社會(huì)管理格局的理解。

一、“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔的社會(huì)管理體制

新中國(guó)成立后,在特定的歷史背景下,我國(guó)效法蘇聯(lián)建立起了一套高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府實(shí)行高度集權(quán)、計(jì)劃管理的方式,政府包攬一切經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。企業(yè)只是作為政府的附屬物而存在。政府對(duì)企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)負(fù)盈虧、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、統(tǒng)收統(tǒng)支,一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以政府的計(jì)劃為中心。社會(huì)組織則基本上沒(méi)有獲得獨(dú)立發(fā)展的空間。

對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家的社會(huì)管理問(wèn)題,馬克思主義經(jīng)典作家曾經(jīng)有一些相同的設(shè)想。列寧認(rèn)為,在社會(huì)主義國(guó)家,“全體公民都成了一個(gè)全民的、國(guó)家的‘辛迪加’的職員和工人”,“整個(gè)社會(huì)將成為一個(gè)管理處,成為一個(gè)勞動(dòng)平等、報(bào)酬平等的工廠”［1］。也提出:“我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來(lái)。我們應(yīng)當(dāng)將全中國(guó)絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里,克服舊中國(guó)散漫無(wú)組織的狀態(tài)?！保?］

一、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的基本條件

社區(qū)管理體制創(chuàng)新是一個(gè)較為復(fù)雜的過(guò)程，但從和社區(qū)發(fā)展密切相關(guān)的主體進(jìn)行分析的研究角度出發(fā)，社區(qū)管理體制創(chuàng)新需要滿(mǎn)足以下三個(gè)基本條件。

（一）政府權(quán)力邊界厘定

2007年黨的十七大要求政府強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在人治向法治治理過(guò)渡時(shí)期，在發(fā)展是硬道理向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展完善時(shí)期，政府職能如何轉(zhuǎn)變角色和適應(yīng)形勢(shì)意義重大。一句話(huà)，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)盡快告別“全能”的職能定位，積極主動(dòng)地向“有限”政府過(guò)渡，雖然這中間存在諸多利益羈絆和體制障礙，但趨勢(shì)是十分明確的，當(dāng)務(wù)之急是厘定權(quán)力邊界，為有限政府權(quán)力的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造先決條件。權(quán)力邊界劃分的核心原則是堅(jiān)持“以人為本”，基本思路是給權(quán)力與權(quán)利排序。依據(jù)《行政許可法》第13條的核心精神，權(quán)力與權(quán)利排序的基本思路是先老百姓，后市場(chǎng)，再到行業(yè)或中介，再后是政府事后監(jiān)管，最后是政府的事前干預(yù)。以上排序是社區(qū)管理體制創(chuàng)新的首要條件，如果沒(méi)有這個(gè)排序或者在實(shí)踐中不能完全貫徹這個(gè)排序，那么社區(qū)管理體制創(chuàng)新就將是一句空話(huà)。因?yàn)檫@反映著政府能否積極轉(zhuǎn)變職能，社區(qū)體制創(chuàng)新能否獲得政府支持，政府與社區(qū)之間能否進(jìn)行有序銜接和互動(dòng)等問(wèn)題。

（二）社區(qū)職能定位明晰

我國(guó)《憲法》第111條規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議。當(dāng)前的社區(qū)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)積極且盡快地回歸憲法精神，即一方面要明確社區(qū)的“基層群眾性自治組織”的憲法性質(zhì)定位，杜絕行政化傾向；另一方面要嚴(yán)格遵循居民選舉、機(jī)構(gòu)設(shè)置、依法處理及上情下達(dá)等原則，避免孤立化趨勢(shì)。

同志們：

今天，我們市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)分管計(jì)生工作的負(fù)責(zé)同志和計(jì)生戰(zhàn)線(xiàn)上的負(fù)責(zé)同志相聚在固始，共同探討城區(qū)和城鎮(zhèn)計(jì)劃生育管理體制改革工作。今天這次會(huì)議既是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)推廣會(huì)，也是一個(gè)鼓勁加壓會(huì)，目的是為了推動(dòng)全市城區(qū)和城鎮(zhèn)計(jì)劃生育管理體制改革工作進(jìn)一步深入，提高城區(qū)和城鎮(zhèn)計(jì)劃生育管理服務(wù)水平。下面，我講三點(diǎn)意見(jiàn)。

一、審時(shí)度勢(shì)，搶抓時(shí)間

多年來(lái)，我市城區(qū)和城鎮(zhèn)人口和計(jì)劃生育管理工作，為控制人口增長(zhǎng)、提高人口素質(zhì)、穩(wěn)定低生育水平做出了重要貢獻(xiàn)。但與農(nóng)村人口和計(jì)劃生育工作相比，城區(qū)和城鎮(zhèn)的計(jì)劃生育工作還有待于進(jìn)一步完善和提高。。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,大量流動(dòng)人口涌入城市,許多“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，政府和企事業(yè)單位的部分社會(huì)職能逐漸向社區(qū)轉(zhuǎn)移，城市區(qū)和城鎮(zhèn)人口和計(jì)劃生育工作出現(xiàn)了許多新的情況和問(wèn)題，比如新增大量非公有制企業(yè)計(jì)劃生育管理問(wèn)題，城市育齡人群對(duì)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)需求不斷升高問(wèn)題，無(wú)業(yè)人員、失業(yè)人員、流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理問(wèn)題等等，使城市區(qū)和城鎮(zhèn)人口和計(jì)劃生育工作難度加大、任務(wù)加重，給城市區(qū)和城鎮(zhèn)人口和計(jì)劃生育工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。大家要緊緊抓住下半年時(shí)間，本著缺啥補(bǔ)啥的原則，做好各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

二、深化改革，構(gòu)建工作新機(jī)制

按照全省的工作安排，借鑒外地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市的工作實(shí)際，真正落實(shí)“屬地管理、單位負(fù)責(zé)、居民自治、社區(qū)服務(wù)”的管理機(jī)制，務(wù)必做到四個(gè)堅(jiān)持：