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摘要：20世紀(jì)80年代是東西方冷戰(zhàn)的重大轉(zhuǎn)折期，在這10年中美蘇由激烈對抗走向緩和，直至蘇東發(fā)生劇變，冷戰(zhàn)基本結(jié)束。在此期間，執(zhí)政8年的里根被認(rèn)為是“美國歷史上反共最堅決的總統(tǒng)”。他上臺后奉行對蘇強(qiáng)硬政策，在公開威懾遏制蘇聯(lián)的同時，制定了一系列隱蔽行動政策，力圖削弱蘇聯(lián)的力量和影響，瓦解蘇聯(lián)集團(tuán)，贏得冷戰(zhàn)勝利。這些隱蔽行動政策文件彰顯了隱蔽行動戰(zhàn)略在里根政府對外戰(zhàn)略中的地位，它們的實施對蘇聯(lián)力量的收縮、冷戰(zhàn)格局的變化乃至蘇東劇變發(fā)揮了不可低估的作用。

關(guān)鍵詞：冷戰(zhàn)；里根政府；隱蔽行動；政策文件

Abstract:The1980''''swasasignificantturnofColdWarbetweenEastandWest.ColdWardidn''''tcometoanenduntilviolentchangeshappenedinSovietUnionandEasternEuropeafterthewholedecadeinwhichfierceconfrontationturnedtoalleviationbetweenAmericaandSoviet.Duringthisperiodoftime,Reagan,whohostedtheWhiteHousefor8years,wasregardedasthe“firmestCommunist-opposingAmericanpresidentinhistory”.Sincetakingoffice,ReagancarriedoutaseriesofuncompromisingpoliciestoSovietUnion.InadditiontopublicthreattocheckSovietUnion,heworkedoutaseriesofconcealedactionpolicieswithintenttoweakenSovietpowerandinfluenceandcrumbletheSovietCampsoastowinColdWar.ThesepoliciesshowedtheplaceofconcealedactioninReaganAdministration''''sforeignstrategiesandplayedanever-underestimatedpartintheendofColdWar.

KeyWords:ColdWar;ReaganAdministration;concealedaction;politicdocument

20世紀(jì)80年代是東西方冷戰(zhàn)的重大轉(zhuǎn)折期。在這10年中，冷戰(zhàn)的兩個主角美蘇兩國始而結(jié)束了前一階段的“緩和”，展開了新一輪的激烈對抗?fàn)帄Z，即被許多西方學(xué)者稱之為的“新冷戰(zhàn)”或“第二次冷戰(zhàn)”；繼而又都調(diào)整了對外政策，展開對話與談判，走上了緩和關(guān)系結(jié)束對抗之路，直至80年代末蘇東發(fā)生劇變，冷戰(zhàn)基本結(jié)束。在這10年中，美國有8年時間是由羅納德·里根總統(tǒng)執(zhí)政，也即是說，里根政府的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略對這一系列重大轉(zhuǎn)變起著至關(guān)重要的作用。隱蔽行動政策或曰隱蔽行動戰(zhàn)略是里根政府冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的重要組成部分，是實現(xiàn)其遏制大戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段(注:關(guān)于隱蔽行動戰(zhàn)略與遏制戰(zhàn)略的關(guān)系，詳見拙文《大戰(zhàn)略、遏制戰(zhàn)略與隱蔽行動等諸戰(zhàn)略——美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略析論》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2005年第6期，或《新華文摘》2006年第4期。)，因此考察和探討里根政府的隱蔽行動政策，對其隱蔽行動政策文件進(jìn)行剖析，對于理解這一時期冷戰(zhàn)格局的變化、揭示蘇東劇變冷戰(zhàn)結(jié)束的某些原因具有重要意義。目前我國學(xué)術(shù)界尚乏有關(guān)研究成果，本文將就里根政府的隱蔽行動政策文件做一考察解析，以期加深對這一時期美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略及國際冷戰(zhàn)格局的變化、蘇東劇變原因的認(rèn)識。

一1981年上臺執(zhí)政的羅納德·里根被稱為是“美國歷史上反對共產(chǎn)主義最堅決的總統(tǒng)”［1］。他上臺之時，正是經(jīng)過20世紀(jì)70年代的“緩和”時期，蘇聯(lián)的勢力在亞非拉地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)張，以美國為首的西方勢力則處于被動防守的地位。與此同時，蘇聯(lián)由于激烈的軍備競賽、國外負(fù)擔(dān)過重及國內(nèi)體制的弊端等多重原因，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的困難日漸暴露并日益嚴(yán)重。在這種情況下，里根上臺后迅速調(diào)整了對外政策，在大力擴(kuò)充軍備、加強(qiáng)對蘇聯(lián)公開威懾遏制的同時，充分運(yùn)用隱蔽行動這一服務(wù)于遏制大戰(zhàn)略的戰(zhàn)略武器，制定了許多關(guān)于隱蔽行動的政策文件并加以實施，矢志要“把共產(chǎn)主義扔進(jìn)歷史的垃圾堆”，隱蔽行動成為其“進(jìn)攻性外交政策的一個基本組成部分”。［2］他在任職的8年中不僅接過了前7位冷戰(zhàn)總統(tǒng)傳遞下來的隱蔽行動戰(zhàn)略的接力棒，而且把它運(yùn)用到極致。

里根政府是制訂有關(guān)隱蔽行動政策文件最多的美國政府之一，其中既有對隱蔽行動的總體謀劃，也有對蘇聯(lián)東歐、中美洲、阿富汗、安哥拉等國家和地區(qū)實施隱蔽行動的具體指令。里根上臺之初，仍然保留了卡特政府的國家安全委員會結(jié)構(gòu)，包括對隱蔽行動的審查、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。1981年12月4日，里根簽署了第12333號行政命令（ED12333）《美國情報活動》，這是里根政府制定的有關(guān)隱蔽行動的第一份重要政策文件。文件規(guī)定國家安全委員會為對隱蔽行動進(jìn)行審議、指導(dǎo)的最高行政機(jī)構(gòu)，再次確認(rèn)美國情報機(jī)構(gòu)的任務(wù)之一是從事“特別活動”(注:根據(jù)里根政府國家安全決定指令第159號文件（NSDD159），情報“特別活動”即為“隱蔽行動”。)，并明確授權(quán)中情局長“確保特別活動的實施”。文件也對“特別活動”的內(nèi)涵進(jìn)行了與福特的11905號行政命令、卡特的12036號行政命令雷同的解釋，即：“特別活動是指在國外實施的支持國家對外政策目標(biāo)的活動，以及為支持這些活動所采取的行動。這些活動的計劃和實施要使美國政府的作用不被暴露或公開承認(rèn)”。［3］這一解釋和冷戰(zhàn)爆發(fā)后杜魯門政府制訂的第一份關(guān)于對蘇聯(lián)集團(tuán)展開全面隱蔽行動的政策文件NSC10/2中對隱蔽行動內(nèi)涵的說明也極為相似。［4］不久，里根成立了自己的審議隱蔽行動的專門機(jī)構(gòu)“國家安全規(guī)劃組”（theNationalSecurityPlanningGroup）以取代卡特政府時期的特別協(xié)調(diào)委員會，其成員包括副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、中情局長，以及總統(tǒng)的三個顧問——白宮總管、副總管和總統(tǒng)私人顧問。總統(tǒng)本人則是當(dāng)然成員，經(jīng)常出席并主持會議。［5］這是一個級別極高的機(jī)構(gòu)，實際上是一個擴(kuò)大了的國家安全委員會，其成員大多是國家安全委員會成員，許多決定在會上當(dāng)場拍板，而不需再召開正式的國家安全委員會會議研究決定。有時里根總統(tǒng)則繞開國家安全委員會和國家安全規(guī)劃組，僅和中情局長凱西或其密友克拉克私下協(xié)商后便做出一些隱蔽行動決定，如秘密支持波蘭團(tuán)結(jié)工會和阿富汗抵抗運(yùn)動。［1］

1985年1月18日，即在里根總統(tǒng)第一任期即將結(jié)束、第二任期開始的前夕，他簽署了一份專門的關(guān)于隱蔽行動的絕密政策文件——國家安全決定指令第159號《隱蔽行動政策批準(zhǔn)與協(xié)調(diào)程序》（NSDD159），這是迄今為止在已解密的里根政府文件中關(guān)于隱蔽行動的最詳細(xì)具體的政策文件。文件詳細(xì)規(guī)定了隱蔽行動的批準(zhǔn)、審議協(xié)調(diào)、監(jiān)督、保密等程序及相關(guān)責(zé)任人和機(jī)構(gòu)。文件首先概述了美國實施隱蔽行動的目的和原則，指出“美國面臨著對其國家利益及促進(jìn)這些利益良機(jī)的種種威脅”，“特別是蘇聯(lián)集團(tuán)和恐怖主義組織繼續(xù)干涉民主國家和非民主國家的內(nèi)部事務(wù)，并采取他們認(rèn)為有效的任何手段以實現(xiàn)其目的。這些手段包括支持其盟友、損害其對手的隱蔽的政治行動、宣傳、準(zhǔn)軍事行動以及情報支持計劃，如破壞民主選舉、組織和支持政變、恐怖主義、叛亂以及散布旨在詆毀美國及其盟友的假情報等活動”。為此，“美國需要各種國家安全工具以保護(hù)和促進(jìn)其利益……這些工具包括公開和秘密的外交信息管道、政治行動以及包括準(zhǔn)軍事行動和情報支持計劃在內(nèi)的隱蔽行動”。文件規(guī)定“隱蔽行動必須符合和支持國家安全政策，必須妥當(dāng)?shù)刂糜趪野踩叩目蚣苤畠?nèi)。隱蔽行動永遠(yuǎn)不能代替政策，(注:從上下文來看，這里的政策是指國家安全政策。)國家安全委員會必須協(xié)調(diào)所有國家安全工具，總統(tǒng)必須決定隱蔽行動可以最好地實現(xiàn)哪些目的”。

緊接著，文件依次闡述、規(guī)定了制訂本文件的意圖目標(biāo)、情報（隱蔽行動）批準(zhǔn)程序、國家安全規(guī)劃組和計劃與協(xié)調(diào)組的構(gòu)成與職責(zé)、程序的協(xié)調(diào)、國會通報程序以及保密程序。關(guān)于隱蔽行動的批準(zhǔn)實施程序，文件規(guī)定，所有隱蔽行動須由總統(tǒng)通過簽署“總統(tǒng)決定”（PresidentialFindings）予以批準(zhǔn)實施；除了總統(tǒng)專門指定其他政府部門外，隱蔽行動由中央情報局實施。文件確認(rèn)了里根上臺后不久設(shè)立的國家安全規(guī)劃組（NSPG），指出它“作為國家安全委員會的一個分委員會，將就每一項擬議中的隱蔽行動或打算對一個正在進(jìn)行的隱蔽行動進(jìn)行調(diào)整向總統(tǒng)提出意見”。文件規(guī)定NSPG由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、總統(tǒng)私人顧問、中情局長、白宮總管、白宮副總管、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、參謀長聯(lián)席會議主席組成，司法部長、預(yù)算與管理局長及其他合適人選將參加審議隱蔽行動的會議。文件規(guī)定了NSPG的具體職責(zé)，即審議、評估、指導(dǎo)和指示隱蔽行動的實施，確保與其他美國國家安全政策工具協(xié)調(diào)隱蔽行動，并將提議的總統(tǒng)“決定”和“通報備忘錄”文件連同NSPG的意見，包括其他任何成員的不同意見，經(jīng)由總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理報告總統(tǒng)；定期審議實施隱蔽行動的政策，評估隱蔽行動計劃和活動的妥適性與功效，對資源分配提出建議；對所有正在實施的隱蔽行動計劃進(jìn)行年度審議，就每項計劃繼續(xù)實施獲請總統(tǒng)批準(zhǔn)。

為了保證隱蔽行動政策的實施和功效，NSDD159號文件又設(shè)立了一個“計劃與協(xié)調(diào)組”（PlanningandCoordinationGroup）作為NSPG的輔助機(jī)構(gòu)。PCG由副總統(tǒng)辦公室代表、負(fù)責(zé)政治事務(wù)的副國務(wù)卿、負(fù)責(zé)政策的國防部副部長、負(fù)責(zé)行動的中情局副局長、參謀長聯(lián)席會議主席助理、總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理組成，后者任主席，其他部門的代表可受邀參加有關(guān)會議。從人員構(gòu)成看，其級別顯然比NSPG低了一級。文件也詳細(xì)規(guī)定了PCG的職責(zé)，共7條：確保隱蔽行動計劃與相關(guān)的美國政府國家安全行動協(xié)調(diào)一致，以便相互支持；審議每一項準(zhǔn)備做出的隱蔽行動決定，或一項正在實施的隱蔽行動的修改建議，確保這些活動支持美國的政策，并對每項擬議的隱蔽行動向NSPG提出意見，包括其成員中的反對意見；對正在實施的隱蔽行動經(jīng)常進(jìn)行審議，確保它們符合政策目標(biāo)，并為提交給NSPG進(jìn)行年度審查做好準(zhǔn)備；審議每項提出實施的隱蔽行動所要解決的威脅和機(jī)會，包括美國的利益、目標(biāo)和計劃（政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等），可行的資源、合法性、國會和立法的需要、公眾與媒體因素以及安全需求；判明應(yīng)采取隱蔽行動支持抗擊對美國國家安全威脅的政策，或促進(jìn)美國利益機(jī)會的形勢和地區(qū)；為隱蔽行動計劃制定和協(xié)調(diào)對國會簡報、有關(guān)立法以及公眾事務(wù)的戰(zhàn)略；建議和協(xié)調(diào)可增強(qiáng)隱蔽行動成功實施可能性的運(yùn)作安全和遮掩戰(zhàn)略。［6］

此外，文件也就協(xié)調(diào)程序、國會通報程序以及安全保密程序做了明確具體而又詳細(xì)的規(guī)定?？梢娺@是一份內(nèi)容非常全面周詳?shù)碾[蔽行動政策文件，它集中體現(xiàn)了里根政府對隱蔽行動政策的重視以及隱蔽行動政策在里根政府對外戰(zhàn)略中的地位。

1987年10月15日，鑒于之前發(fā)生的“伊朗門”丑聞暴露出的問題，里根總統(tǒng)又簽發(fā)了國家安全決定指令第286號文件《特別活動的批準(zhǔn)與審查》（NSDD286），對NSDD159號文件中的有關(guān)內(nèi)容作了一定修改。NSDD286號文件特別強(qiáng)調(diào)除非總統(tǒng)通過一個決定授權(quán)，認(rèn)為這項活動事關(guān)美國的國家安全，不能采取隱蔽行動；中情局在國外的所有隱蔽行動都必須在總統(tǒng)簽署決定后才能實施；萬一事情緊迫，總統(tǒng)來不及簽發(fā)決定，也需要有總統(tǒng)口諭，并當(dāng)即將其記錄在案，書面決定則必須最遲在兩天之內(nèi)提交總統(tǒng)簽署；任何“總統(tǒng)決定”不能事后授權(quán)或批準(zhǔn)一個隱蔽行動。［7］該文件迄今為止尚未全部解密，從已解密的內(nèi)容看該文件主要是加強(qiáng)了對隱蔽行動的管理。但這并不意味著要放棄隱蔽行動，而是要將其置于更嚴(yán)格的框架之內(nèi)，以便排除外界干擾，更充分地發(fā)揮其效力。

上述3份文件分別制訂于里根8年執(zhí)政的前期、中期和后期。其中后兩份是關(guān)于隱蔽行動的專門的政策文件；前一份雖然是關(guān)于情報活動的，但根據(jù)美國官方和學(xué)術(shù)界的界定，情報活動包括間諜活動、反間諜活動和隱蔽行動，隱蔽行動自然也是該文件的一個主要內(nèi)容。這就表明，隱蔽行動絕非里根政府一時興起偶然使用的權(quán)宜之計，而是其自始至終一直實施的一項重要政策。這也可以從其制訂和實施的一系列含有隱蔽行動內(nèi)容的具體的對外政策文件中看出。

二上述關(guān)于隱蔽行動的專門的政策文件，只是表明隱蔽行動是里根政府一以貫之執(zhí)行的政策，它規(guī)定了隱蔽行動的規(guī)劃、批準(zhǔn)、實施、監(jiān)管等程序，其具體實施則應(yīng)體現(xiàn)在那些具體的政策文件中。里根政府執(zhí)政8年中制訂了許多對世界各國及地區(qū)的政策，其中不少文件也都涉及隱蔽行動問題，如NSDD17《古巴與中美洲》、NSDD37《古巴與中美洲》、NSDD54《美國對東歐的政策》、NSDD66《東西方關(guān)系及與波蘭相關(guān)的制裁》、NSDD75《美國與蘇聯(lián)的關(guān)系》等。

蘇聯(lián)、東歐是里根政府隱蔽行動政策實施的重點地區(qū)。自從1956年匈牙利事件后，美國弱化了直接針對蘇聯(lián)、東歐的隱蔽行動，更多地采取了通過加強(qiáng)雙方的交流等可能促使其和平演變的戰(zhàn)略。里根政府則重新加強(qiáng)了直接針對蘇聯(lián)、東歐的隱蔽行動，企圖利用蘇聯(lián)、東歐國家的困境一舉搞垮蘇聯(lián)集團(tuán)。1982年5月20日，里根簽署了國家安全決定指令第32號文件《美國國家安全戰(zhàn)略》（NSDD32），授權(quán)采取廣泛的政治行動和隱蔽宣傳活動打破蘇聯(lián)對東歐的控制，并授權(quán)采取隱蔽行動和其他手段支持該地區(qū)的反蘇組織，如秘密資助游行示威、集會、各種會議、出版印刷宣傳品、制作電視節(jié)目、展覽以及諸如此類吸引人們注意蘇聯(lián)非法行為的活動。［2］4個月后，即9月2日，里根又簽署了國家安全決定指令第54號文件《美國對東歐的政策》（NSDD54），文件明確指出：“美國對東歐的預(yù)期目標(biāo)是……促使其最終融入歐洲國家共同體”。(注:省略號為筆者所加，表示這句話被涂黑，即未解密。根據(jù)ExecutiveSecrets一書，被涂黑的一句是：“削弱蘇聯(lián)對該地區(qū)的控制”。見該書第198頁。)為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，美國要對東歐國家采取和蘇聯(lián)不同的政策，要鼓勵該地區(qū)更自由的趨勢，促進(jìn)東歐國家的人權(quán)和公民權(quán)，加強(qiáng)其人民的親西方傾向，減少他們在經(jīng)濟(jì)和政治上對蘇聯(lián)的依賴，促進(jìn)他們與西歐自由國家的聯(lián)合，鼓勵其經(jīng)濟(jì)發(fā)展私有市場傾向和自由工會的活動。文件強(qiáng)調(diào)美國政府將運(yùn)用商業(yè)、財政、交流、情報和外交等各種工具以執(zhí)行其對東歐的政策，并具體規(guī)定了9個方面的政策，其中關(guān)于“文化和教育交流以及情報計劃”規(guī)定，“這些計劃將被用于加強(qiáng)東歐人民的親西方傾向，給那里的聽眾傳遞美國的觀念”。［8］這份文件只是部分解密，約有1/3被涂黑，被涂黑的部分顯然是一些最隱秘的、尚不能見人的內(nèi)容。盡管如此，我們也能從上述已解密的內(nèi)容中看到隱蔽行動的蹤影，“文化和教育交流及情報計劃”便暗藏了隱蔽的心理戰(zhàn)的玄機(jī)。

1982年11月29日，里根總統(tǒng)簽發(fā)了國家安全決定指令第66號文件《東西方經(jīng)濟(jì)關(guān)系及與波蘭相關(guān)的制裁》（NSDD66）(注:ExecutiveSecrets一書將該文件的時間寫成11月12日，題目寫成“對蘇聯(lián)持久的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”（ProtractedEconomicWarfareAgainsttheUSSR,p.199）有誤，根據(jù)筆者在美國國家檔案館復(fù)印的原件，該文件的時間和標(biāo)題均如本文所述。)，要求美國及其西方盟國不再購買蘇聯(lián)的天然氣，禁止向蘇聯(lián)出口先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，在巴黎統(tǒng)籌委員會的禁運(yùn)清單上增加一些重要的技術(shù)設(shè)備項目，提高給蘇聯(lián)的貸款利率，限制給蘇聯(lián)的信貸。［9］該文件實際上是要加強(qiáng)對蘇聯(lián)公開和隱蔽的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)。

之后不到2個月，1983年1月17日，里根政府又通過了國家安全決定指令第75號文件《美國與蘇聯(lián)的關(guān)系》（NSDD75）。文件開宗明義地指出：“美國對蘇聯(lián)的政策由3個方面組成：從外部抵抗蘇聯(lián)的帝國主義；從內(nèi)部對蘇聯(lián)施壓以削弱蘇聯(lián)的帝國主義資源；通過談判，在嚴(yán)格互惠的基礎(chǔ)上，消除雙方的突出分歧?！钡谝粋€方面既包括公開的軍事對抗，也包括隱蔽的對抗?fàn)帄Z；第二個方面主要是隱蔽行動；第三個方面則屬于公開外交的范疇?？梢?，文件一開始就確定了要對蘇聯(lián)實施隱蔽行動。文件全面闡述、具體規(guī)定了美國對蘇聯(lián)總的和各個方面的政策任務(wù)和戰(zhàn)略措施。文件提出，美國要促進(jìn)蘇聯(lián)向更多元的政治經(jīng)濟(jì)制度變化的進(jìn)程。關(guān)于美國對蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)政策，文件指出，首先要確保東西方經(jīng)濟(jì)關(guān)系不能有助于蘇聯(lián)增強(qiáng)軍事實力，這就要阻止給蘇聯(lián)轉(zhuǎn)讓可能直接或間接增強(qiáng)其軍事實力的技術(shù)和設(shè)備；要避免補(bǔ)貼蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)，或不當(dāng)?shù)販p輕蘇聯(lián)資源分配決定的負(fù)擔(dān)，從而不至于稀釋使蘇聯(lián)制度產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性改變的壓力。關(guān)于政治行動，文件指出，要極大地加強(qiáng)美國政治行動的工具，包括里根總統(tǒng)在倫敦發(fā)出支持民主力量的倡議，美國政府揭露蘇聯(lián)侵犯人權(quán)的活動，美國的無線電廣播政策。要在所有可行的場合揭露蘇聯(lián)在對待自己的領(lǐng)域和外部世界（“資本主義”）的困難（如勞工的待遇、對少數(shù)民族的政策、使用化學(xué)武器等）時的雙重標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于蘇聯(lián)帝國，文件認(rèn)為蘇聯(lián)帝國有許多美國可利用的嚴(yán)重的弱點和易受打擊的部位，美國的政策是在可能的任何地方尋求鼓勵蘇聯(lián)盟國在外交政策上遠(yuǎn)離莫斯科，在國內(nèi)走向民主化。具體地說，對東歐，美國的主要目標(biāo)是削弱蘇聯(lián)對該地區(qū)的控制，促進(jìn)東歐各國的人權(quán)事業(yè)。對阿富汗，美國的目標(biāo)是保持給莫斯科最大的壓力使其從阿富汗撤軍，確保蘇聯(lián)在繼續(xù)占領(lǐng)期間付出嚴(yán)重的政治、軍事和其他損失。對古巴，美國必須采取強(qiáng)硬的反制措施消除由蘇聯(lián)給古巴運(yùn)送武器帶來的政治、軍事影響；美國也必須給被古巴的顛覆活動所威脅的中美洲和加勒比盆地國家提供經(jīng)濟(jì)和軍事援助；最后，美國將謀求減少古巴在南部非洲的存在和影響，通過積極領(lǐng)導(dǎo)外交活動使古巴撤出安哥拉，如果外交努力失敗，則增加古巴在南部非洲的損失。對第三世界國家，美國必須重建第三世界國家對它的信任，相信它決心抵抗蘇聯(lián)對美國及其盟國和朋友利益侵犯，有效地支持愿意抵抗蘇聯(lián)的壓力或反對蘇聯(lián)的反美行動、或成為蘇聯(lián)政策特別目標(biāo)的第三世界國家。美國在第三世界的活動必須包括在安全援助和出售軍事設(shè)備方面發(fā)揮重要作用，并準(zhǔn)備在需要保護(hù)至關(guān)重要的利益及支持身處險境的盟國和朋友時使用軍事力量。［10］這些政策和戰(zhàn)略措施雖然沒有明確使用“隱蔽行動”或“特別活動”一詞，但由于采取除戰(zhàn)爭之外的一切手段實現(xiàn)國家對外政策目標(biāo)是冷戰(zhàn)期間美國歷屆政府的共識，是美國的基本戰(zhàn)略，里根政府既然要“促進(jìn)蘇聯(lián)向多元化的政治經(jīng)濟(jì)制度變化的進(jìn)程”，要削弱蘇聯(lián)對東歐的控制，要蘇聯(lián)在阿富汗付出沉重的代價等，就不可能不采用包括隱蔽行動在內(nèi)的各種戰(zhàn)略工具，更何況隱蔽行動還是一件屢試不爽、多有斬獲的戰(zhàn)略武器。因此，我們還是能從該文件中嗅出隱蔽行動的火藥味、血腥味來的。

中美洲和加勒比海地區(qū)也是里根政府實施隱蔽行動的一個重點地區(qū)，在其執(zhí)政8年發(fā)出的325份國家安全決定指令中，至少有9份是指令加強(qiáng)在古巴和中美洲實施隱蔽行動的。1982年1月4日，里根簽署國家安全決定指令第17號文件《古巴和中美洲》（NSDD17），這份絕密文件概述美國的政策是援助薩爾瓦多擊敗叛軍，反對古巴、尼加拉瓜等國從外部地區(qū)向中美洲輸入重型武器、軍隊，派遣受過訓(xùn)練的顛覆分子，或給叛亂者供應(yīng)武器和軍事裝備。文件具體做出11條決定，其中有4條被涂黑，其余包括對一些中美洲和加勒比國家提供經(jīng)濟(jì)援助（1982財政年度約2.5億—3億美元）；給薩爾瓦多和洪都拉斯增加軍事援助；給當(dāng)?shù)氐能娛陆M織和領(lǐng)導(dǎo)人在其國內(nèi)外提供軍事訓(xùn)練；鼓勵通過多方合作和逐步努力擊敗外國支持的叛亂；支持尼加拉瓜的民主力量。［11］4個多月后，即同年5月28日，國家安全委員會又通過秘密文件《關(guān)于古巴和中美洲國家安全決定指令》（NSDD37），要求完全徹底地、始終如一地貫徹執(zhí)行NSDD17號文件中的決定，并就如何獲得國會批準(zhǔn)1982財年對這一地區(qū)追加援助等事項作了具體規(guī)定。［12］同一天，國家安全委員會又發(fā)出了一份NSDD37的補(bǔ)充文件《關(guān)于古巴和中美洲的國家安全決定指令》，該文件的正文全部被涂黑，具體決定仍處于保密狀態(tài)。［12］同年10月5日，里根總統(tǒng)又簽署了國家安全決定指令第59號絕密文件《古巴與中美洲》（NSDD59），再次確認(rèn)NSDD17、21和37等幾份文件中決定的政策，同時指出，“鑒于需要一個持續(xù)和充分的資助活動，需要考慮該地區(qū)沖突加劇的可能性，特做如下決定”，但決定的具體內(nèi)容全都被涂黑，只是在文件末尾講到1983財年對中美洲的安全和經(jīng)濟(jì)援助經(jīng)費(fèi)維持在1982財年的水平。這份文件約2頁長，由于絕大部分內(nèi)容仍在保密，只露出了頭尾，許多新的決定尚不得而知，但涉及隱蔽行動是毋庸置疑的。［13］

1986年10月22日，里根總統(tǒng)簽署了國家安全決定指令第248號文件《中美洲》（NSDD248），這份文件對尼加拉瓜反政府力量給予了特別的關(guān)注，決定為了給與尼加拉瓜民主抵抗力量相關(guān)的活動提供政策指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，在國家安全委員會下面設(shè)立一個“尼加拉瓜部際小組”（InteragencyGrouponNicaragua,縮寫為IG/N），該小組由負(fù)責(zé)美洲事務(wù)的助理國務(wù)卿主持，其成員包括國防部、中情局、參謀長聯(lián)席會議主席和國家安全委員會的代表，其他部門的代表將根據(jù)負(fù)責(zé)的具體事務(wù)由主席邀請參加會議。小組定期在白宮開會，其主要職責(zé)是確保美國政府計劃的支持尼加拉瓜民主抵抗力量的活動完全符合美國關(guān)于尼加拉瓜和中美洲的外交、經(jīng)濟(jì)和安全政策目標(biāo)；審查和批準(zhǔn)提出的支持尼加拉瓜民主抵抗力量的計劃以及援助經(jīng)費(fèi)；監(jiān)督和評估被批準(zhǔn)的政策和決定的執(zhí)行情況及其效果。文件中關(guān)于執(zhí)行援助尼加拉瓜民主力量的具體規(guī)定則被涂抹掉了，其秘密只能任人猜測。［14］

與此同時，為了保證高級政策官員能充分地了解情況，并有機(jī)會審查政策選擇和目標(biāo)，該文件也決定成立“尼加拉瓜高級部際小組”（SeniorInteragencyGrouponNicaragua,縮寫為SIG/N），由負(fù)責(zé)政治事務(wù)的副國務(wù)卿召集和主持定期會議，其成員由參加IG/N的各個部門的代表組成，但代表級別須在部長助理之上，總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理將代表國家安全委員會參加SIG/N。該小組的職責(zé)之一是審查IG/N的主席沒有解決和要求立即做出決定的問題，或其他要求由高級政策官員審查的問題。

1987年2月27日，里根又簽署了一份關(guān)于中美洲的政策文件，即國家安全決定指令第264號文件（NSDD264），明確表示美國政府的政策是促進(jìn)整個西半球的民主，并表示他決心看到民主在中美洲獲勝。鑒于中美洲5個國家中已有4個變成“民主國家”，只有尼加拉瓜還是所謂“專制國家”，里根要求總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理主持的計劃審查小組（PlanningReviewGroup）在3月10日前開會審議美國對尼加拉瓜的目標(biāo)，并將討論結(jié)果報告總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理；要求PRG利用一切政治和外交措施，提出一個與尼加拉瓜民主抵抗力量一起努力在尼加拉瓜實現(xiàn)民主的政治戰(zhàn)略；要求財政部長提出一個擴(kuò)大和加緊對尼加拉瓜經(jīng)濟(jì)禁運(yùn)的計劃；要求在總統(tǒng)立法事務(wù)助理的指導(dǎo)下，提出一個獲得使國會對尼加拉瓜民主抵抗力量不斷支持的一個綜合性行動計劃。［15］此時尼加拉瓜已成為美國在拉丁美洲除古巴之外的心腹大患，必欲除之而后快，采取隱蔽行動自然是題中應(yīng)有之意了。

阿富汗是里根政府隱蔽行動戰(zhàn)略實施的重點之一。里根上臺后，繼承了卡特政府對阿富汗的隱蔽行動政策，繼續(xù)給阿富汗穆斯林游擊隊以秘密支持，打擊蘇聯(lián)駐阿部隊。1985年3月27日，即在其第二任期開始不久，里根總統(tǒng)簽署了國家安全決定指令第166號絕密文件《美國在阿富汗的政策、計劃和戰(zhàn)略》（NSDD166）。該文件迄今尚未解密，詳細(xì)內(nèi)容不得而知，但根據(jù)時任美國國家情報委員會主席羅伯特·M·蓋茨等人的透露，該文件提出了在阿富汗的新的戰(zhàn)略目標(biāo)，即不是簡單地從卡特政府沿襲下來的只是“騷擾”（harass）打擊蘇聯(lián)駐阿富汗部隊，而是“要采取一切可行的手段”把蘇聯(lián)趕出阿富汗，贏得這場戰(zhàn)爭的勝利。(注:RobertM.Gates,FromtheShadows:TheUltimateInsider''''sStoryofFivePresidentsandHowTheyWontheColdWar,NewYork:Simon&Schuster,1996,p.349;RaymondL.Garthoff,TheGreatTransition:American-SovietRelationsandtheEndoftheColdWar.Washington,D.C.:TheBrookingsInstitution,1994,p.712;MiltBeardenandJamesRisen,TheMainEnemy:TheInsideStoryoftheCIA′sFinalShowdownwiththeKGB,NewYork:RandomHouse,2003：210.)這份文件不僅是美國對阿富汗政策的轉(zhuǎn)折點，也是阿富汗戰(zhàn)爭的一個轉(zhuǎn)折點。此后，里根政府極大地增加了對阿富汗游擊隊的援助，援助經(jīng)費(fèi)從1981年的1億美元、1983年的1.2億美元、1984年的2.5億美元猛增到7億美元左右［2］，援助的武器包括肩扛式反直升機(jī)導(dǎo)彈——毒刺導(dǎo)彈等高技術(shù)武器，給蘇聯(lián)駐軍造成致命打擊。有學(xué)者認(rèn)為“支持阿富汗抵抗力量成為美國采取的最大的隱蔽行動”。［16］

三在非洲，里根政府也沒有忽視采取隱蔽行動同蘇聯(lián)進(jìn)行勢力范圍的爭奪。自從1976年國會通過《克拉克修正案》禁止對安哥拉反政府武裝提供軍事援助之后，美國在安哥拉的隱蔽行動一度處于沉寂。里根上臺后經(jīng)過幾年的斗爭，終于說服國會于1985年8月撤消了這一限制，并授權(quán)每年給安哥拉反政府武裝“爭取安哥拉完全獨(dú)立全國聯(lián)盟”（UNITA，以下簡稱安盟）5000萬美元的援助。之后里根政府便恢復(fù)了對安盟的軍事援助，包括提供毒刺式導(dǎo)彈。里根政府對安盟的軍事援助既是隱蔽的，又是公開的。之所以是隱蔽的，是因為援助是秘密進(jìn)行的；之所以又說是公開的，是因為里根政府多次公開表示支持安盟，甚至在白宮接見其領(lǐng)導(dǎo)人，這就使它那些秘密軍事援助也變成了掩耳盜鈴式的把戲。(注:WilliamJ.Daugherty,ExecutiveSecrets,p.210;WilliamBlum,KillingNope:USMilitaryandCIAInterventionsSinceWorldWarⅡ,London:ZedBooksLtd,2003,p.256.)

里根政府對安哥拉的隱蔽行動戰(zhàn)略在其國家安全決定指令中也有所體現(xiàn)。1986年2月10日，國家安全委員會通過NSDD212號秘密文件《美國對安哥拉的政策》該文件指出，美國及其盟國在南部非洲有重要的政治、商業(yè)和戰(zhàn)略利益，這些利益正在受到“安哥拉解放人民運(yùn)動”（MPLA，簡稱“安人運(yùn)”）政府的強(qiáng)硬政策和蘇聯(lián)集團(tuán)對該政府增加的軍事援助的威脅。文件規(guī)定美國的政策目標(biāo)之一是削弱并盡可能消除蘇聯(lián)及其人在安哥拉和南部非洲的影響和機(jī)會。為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，美國將繼續(xù)積極卷入南部非洲事務(wù)，就安哥拉而言，將執(zhí)行一個雙軌戰(zhàn)略，即繼續(xù)與“安人運(yùn)”和南非就古巴軍隊撤離、納米比亞獨(dú)立問題進(jìn)行談判；對“安人運(yùn)”施加壓力，使其嚴(yán)肅對待談判并接受談判協(xié)議。文件具體列舉了該戰(zhàn)略所包括的10個方面的內(nèi)容，或要做的10個方面的工作，其中包括擴(kuò)大與安盟的聯(lián)系，在政治上支持其提高國際地位的努力；繼續(xù)美國在南部非洲與其國家價值和目標(biāo)相一致的發(fā)展與安全援助及人道主義的食品救濟(jì)計劃；美國新聞署（USIA）應(yīng)加強(qiáng)國際媒體的注意，增加安盟的政治目標(biāo)和軍事成就的國際影響力，并向古巴人民解釋安哥拉戰(zhàn)爭對古巴的真實的代價；國務(wù)院應(yīng)制訂一個單獨(dú)或通過友好政府在聯(lián)合國和非洲統(tǒng)一組織支持安盟的政治戰(zhàn)略；通知進(jìn)出口銀行（EXIMBank），它在安哥拉既不應(yīng)尋求、也不應(yīng)接受從廣義上說可能增強(qiáng)“安人運(yùn)”的戰(zhàn)爭能力，或獲得維持其戰(zhàn)爭的軍事經(jīng)濟(jì)資源的新業(yè)務(wù)。文件最后總結(jié)說，為了實現(xiàn)美國的目標(biāo)，美國將采取的政策是：對安哥拉政權(quán)施加壓力，使其在當(dāng)前的安哥拉—納米比亞和談中予以合作，并通過采用每一項可行的經(jīng)濟(jì)措施和一切可行的手段，限制其對安盟進(jìn)行戰(zhàn)爭的能力。［17］

這份文件也沒有明確使用“隱蔽行動”一詞，但我們只要稍一剖析，同樣可以發(fā)現(xiàn)隱蔽行動的影子。文件要求美國新聞署增強(qiáng)國際媒體對安盟政治目標(biāo)和軍事成就的注意，向古巴人民揭露古巴在安哥拉的損失，這實際上是要求開展一場宣傳戰(zhàn)，運(yùn)用這種宣傳機(jī)器，進(jìn)行公開與隱蔽的宣傳。文件要美國國務(wù)院制訂一項在聯(lián)合國和非洲統(tǒng)一組織由美國單方面行動和通過友好政府扶持安盟的政治戰(zhàn)略，這種“通過友好政府”的做法實際上也是一種隱蔽行動——讓別人出頭露面，說自己想說的話，做自己想做的事，而自己的真實面目和幕后活動則被掩蓋了。要求進(jìn)出口銀行不要給安哥拉貸款同樣具有隱蔽行動的性質(zhì)：表面上拒絕貸款的是進(jìn)出口銀行，幕后操縱者則是美國政府。

1987年5月7日，國家安全委員會通過了一份新的對安哥拉的政策文件NSDD274《美國對安哥拉的政策》，文件回顧了自從NSDD212號文件批準(zhǔn)實施以來的形勢發(fā)展，認(rèn)為安哥拉的軍事沖突已穩(wěn)定下來，無論“安人運(yùn)”還是安盟都未能取得軍事勝利；安盟在發(fā)展更廣泛的國際聯(lián)系方面已取得了一些進(jìn)展，但“安人運(yùn)”始終不愿意與安盟公開分享權(quán)力以取得民族和解；雖然蘇聯(lián)、古巴的損失加重了，他們?nèi)匀灰獟冻至_安達(dá)政權(quán)，保持其在安哥拉的存在和影響?；诖?，文件決定要繼續(xù)堅持NSDD212中所確定的政策目標(biāo)和戰(zhàn)略。至于NSDD212確定的為獲得政策目標(biāo)所實施的雙軌戰(zhàn)略，文件認(rèn)為仍然基本有效，但做了若干補(bǔ)充。其中關(guān)于對“安人運(yùn)”施壓，文件指出美國將積極尋求和采取有效手段增加對“安人運(yùn)”的壓力，使其同意談判解決；國務(wù)院要和其他相關(guān)部門一起，探索通過更有效的情報計劃提升安盟在安哥拉和國際地位的手段；美國的情報活動也將尋求破壞古巴在安哥拉部署軍隊的能力，特別是通過馬蒂電臺對古巴無線電廣播計劃和通過針對古巴駐安哥拉軍隊的西班牙語廣播計劃；美國應(yīng)盡可能在最大程度上尋求加劇“安人運(yùn)”與其蘇聯(lián)集團(tuán)支持者的分歧，破壞蘇聯(lián)-古巴將他們描繪成正在支持一個合法的被迫卷入戰(zhàn)爭的非洲政府的努力。［18］

從上述內(nèi)容可知，與NSDD212相比，這份文件中要求實施隱蔽行動的色彩更加濃厚。文件規(guī)定要在最大程度上加劇“安人運(yùn)”和蘇聯(lián)、古巴的分歧，破壞蘇聯(lián)、古巴支持“安人運(yùn)”的努力，最行之有效的辦法當(dāng)然是在繼續(xù)加強(qiáng)對安盟公開外交支持、暗中軍事援助的基礎(chǔ)上，采取挑撥離間、造謠惑眾等隱蔽的政治戰(zhàn)、宣傳戰(zhàn)了。

NSDD274號文件要求加強(qiáng)對安哥拉的隱蔽行動，與美蘇爭奪的態(tài)勢及冷戰(zhàn)格局的變化有關(guān)。里根政府經(jīng)過第一任期和第二任期上半期與蘇聯(lián)的強(qiáng)硬對抗，蘇聯(lián)已力不能支，漸漸敗下陣來，這就更堅定了里根要在其任期內(nèi)取得冷戰(zhàn)決定性勝利的決心，從而加大了對蘇聯(lián)集團(tuán)的打擊力度，非洲戰(zhàn)場自然也不例外。

以上我們考察剖析了里根政府制訂的有關(guān)隱蔽行動政策的部分文件，由于條件限制，我們不可能揭示其隱蔽行動政策的全貌，但由此也可以看出，里根政府對隱蔽行動戰(zhàn)略的實施是何等的重視。作為冷戰(zhàn)期間美國遏制大戰(zhàn)略中的一個重要子戰(zhàn)略，隱蔽行動戰(zhàn)略在里根政府時期得到更加充分的發(fā)揮運(yùn)用。里根作為一名演員是二流的，作為一名政治家卻是一流的。他上臺后可謂“知己知彼”，清楚地認(rèn)識到當(dāng)時的國際冷戰(zhàn)格局、美國的潛在優(yōu)勢與蘇聯(lián)的弊端，決心運(yùn)用包括隱蔽行動在內(nèi)的“所有國家安全工具”，“削弱蘇聯(lián)的力量和影響”，“使蘇聯(lián)制度產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性改變”，贏得冷戰(zhàn)的勝利。在這些“國家安全工具”中，他特別倚重隱蔽行動戰(zhàn)略，這是因為軍事手段的過度使用容易導(dǎo)致和蘇聯(lián)直接的軍事沖突，其后果不堪設(shè)想，特別是蘇聯(lián)早已和美國實現(xiàn)了核武器的“恐怖平衡”；公開的外交手段又往往難以征服對方，達(dá)到目的。隱蔽行動作為“第三種選擇”，能起到二者不可替代的作用，以很小的代價獲得最大的效益。因此他在執(zhí)政的8年中制訂了一系列涉及隱蔽行動的政策文件，從蘇聯(lián)、東歐到拉丁美洲，從亞洲到非洲，實施了大量的秘密活動、隱蔽行動，給蘇聯(lián)造成了極大的困難，嚴(yán)重削弱了蘇聯(lián)的力量和影響。到1989年1月里根離開白宮時，其著力打擊的老對手蘇聯(lián)已全線潰退，對外政策發(fā)生了根本性變化：放松了對東歐的控制，停止了對尼加拉瓜政府的援助，結(jié)束了在安哥拉的對抗，從阿富汗的撤軍即將完成，與美國的關(guān)系也走向了緩和。國際冷戰(zhàn)格局發(fā)生了新的變化，冷戰(zhàn)的結(jié)束為期不遠(yuǎn)。與此同時，蘇聯(lián)、東歐內(nèi)部劇變的火山即將噴發(fā)。這一切的變化自然是多重因素綜合作用的結(jié)果，其中里根政府堅持實施的隱蔽行動政策也“功不可沒”。

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