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1新公共管理思想的產(chǎn)生過程及其內(nèi)涵

在西方的公共行政學(xué)傳統(tǒng)中,管理主義和憲政主義是西方公共行政研究與實(shí)踐的兩個(gè)基本取向。公共行政學(xué)的主流思想隨著環(huán)境的變化一直在這兩者之間擺動(dòng)。新公共管理思想從屬于管理主義。管理主義的主要內(nèi)涵包括:公共行政的主要價(jià)值取向是經(jīng)濟(jì)、效率、科學(xué)和理性;主張政治與行政二分;核心內(nèi)容是公共行政對(duì)社會(huì)的管理應(yīng)當(dāng)仿效私人部門的管理方法、模式和思想。主張公共部門與私人部門具有互相融通的管理機(jī)制、管理思想、管理方法和手段。管理主義包括兩個(gè)主要時(shí)期。首先是19世紀(jì)末20世紀(jì)初的傳統(tǒng)公共行政時(shí)期。這一時(shí)期,管理主義的理論基礎(chǔ)首先來自威爾遜的政治-行政二分法。威爾遜認(rèn)為“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域,它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)[1]”。

行政學(xué)研究的目的在于“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用和能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鱗1]”。另一個(gè)理論基礎(chǔ)來自韋伯的官僚制,韋伯提出了官僚制的特點(diǎn):層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系、明確合理的職能分工、明確可行的規(guī)章制度、非人格化的組織管理等。這些特點(diǎn)賦予了官僚制比其他組織更高的效率。第三個(gè)來源是20世紀(jì)的科學(xué)管理思想。這種思想認(rèn)為認(rèn)為企業(yè)管理的本質(zhì)是追求效率(而非公平)。泰羅(FredrickW.Tailor)指出,“在科學(xué)管理上,勞資雙方的思想要發(fā)生大的革命,這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上,不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要把注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上,使盈余增加到如何分配盈余的爭(zhēng)論變的不必要。通過共同努力就能創(chuàng)造比過去大得多的盈余[2]”。這種以效率為核心科學(xué)管理的精神和意圖也滲透到公共行政中來,構(gòu)成傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)之一。

從20世紀(jì)70年代開始,曾經(jīng)長(zhǎng)期主導(dǎo)西方公共行政,并被譽(yù)為是主流的傳統(tǒng)公共行政思想,遭到新的社會(huì)環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。構(gòu)成公共行政的理論基礎(chǔ),包括威爾遜的政治—行政二分法和韋伯科層管理理,論均無法解決當(dāng)時(shí)政府所面臨的日益嚴(yán)重的問題和困難:政府財(cái)政危機(jī)、社會(huì)福利難以為繼、機(jī)構(gòu)日益臃腫、政府行動(dòng)效率低下等,一時(shí)間“政府失敗”論開始出現(xiàn)。新公共管理作為管理主義的第二個(gè)時(shí)期在這種情況下產(chǎn)生,如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分法和韋伯的科層管理理論為基礎(chǔ),新公共管理是以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理理論為自己的理論基礎(chǔ)。兩者以不同的方式追求同樣的目的(經(jīng)濟(jì)和效率),都可以被納入管理主義范疇。新公共管理并不是一個(gè)嚴(yán)格界定的概念或統(tǒng)一明確的模式,它可以被認(rèn)為是對(duì)80年代以來西方國(guó)家公共行政改革的新信條和新舉措的一種概括。在寬泛的意義上,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的政府治理理論,又指一種不同于傳統(tǒng)官僚制的新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域進(jìn)行的政府改革運(yùn)動(dòng)[3]。具體來說,新公共管理思想具有如下內(nèi)涵。①以市場(chǎng)為導(dǎo)向,將私人部門的管理方式引入公共部門?；诠讲块T管理共通性的假設(shè),在公共部門廣泛采用私人部門的管理方式。②重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。③由注重工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。④通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。⑤將政策職能與管理職能分開,實(shí)現(xiàn)職業(yè)化管理。⑥放松規(guī)制,強(qiáng)化政府的使命感。⑦利用信息技術(shù)改善政府的組織和管理,建立電子化政府。⑧政治中立原則受到挑戰(zhàn)。

2新公共管理對(duì)我國(guó)行政管理改革的影響

由于新公共管理在西方國(guó)家長(zhǎng)期盛行,并且新公共管理對(duì)解決西方國(guó)家行政困難起了很大的作用,一些學(xué)者把新公共管理視為解決我國(guó)行政問題的靈丹妙藥,把其視為行政改革的方向。但對(duì)于新公共管理在我國(guó)的應(yīng)用性,我們要從兩個(gè)方面辯證地認(rèn)識(shí)。

2.1新公共管理對(duì)我國(guó)的行政改革的借鑒意義

2.1.1在政府職責(zé)方面,重塑政府與社會(huì)、市場(chǎng)間的關(guān)系在我國(guó)傳統(tǒng)的政治生活中,在政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間政府一直居于主導(dǎo)地位,政府代替社會(huì)和市場(chǎng)履行了職能。新中國(guó)成立之初,政府以政治職能為重心,用政治手段履行經(jīng)濟(jì)、文化職能。另外政府對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)文化乃至公民的私人生活進(jìn)行全面管制。行政體系嚴(yán)格控制著社會(huì)、企業(yè),造成我國(guó)企業(yè)缺乏自主權(quán),市場(chǎng)發(fā)育很不規(guī)范。社會(huì)組織發(fā)展也很落后。這種體系長(zhǎng)期延續(xù),一方面造成我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育的遲滯,另一方面造成政府職能擴(kuò)張,進(jìn)而政府機(jī)構(gòu)膨脹。新公共管理的一個(gè)重要內(nèi)容就是要重塑政府和企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系。政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)有責(zé)任的“管理人員”。政府部門的職能定位是“掌舵而不是劃槳”。即政府制定各項(xiàng)政策而不是親自參與到向社會(huì)提供服務(wù)中來。鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè),提供競(jìng)爭(zhēng),打破壟斷,提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,同時(shí)也可以很大程度上緩解政府財(cái)政困難。另外,通過廣泛采用分權(quán)和授權(quán)的方式,重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。把有利于社會(huì)發(fā)揮的職能交給社會(huì)組織去完成,不僅可以對(duì)迅速變化的社會(huì)迅速做出反應(yīng),也有利于解決政府部門因?yàn)槁毮苓^多不斷膨脹的問題。

2.1.2引入新的管理方式與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法、手段(如成本—效益分析、目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理等)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性。新公共管理認(rèn)為,政府是公共服務(wù)的主要提供者,但這并不意味公共服務(wù)要全部由政府提供。政府應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì),采用多樣的供給方式。①憲法規(guī)定由政府承擔(dān)的職能,同時(shí)沒有競(jìng)爭(zhēng)者,應(yīng)由政府承擔(dān),如國(guó)防、規(guī)則制定等;②憲法規(guī)定的政府職能,但有許多競(jìng)爭(zhēng)者。政府可以采用招標(biāo)、合同出租、政府購買等方式,將其交給其他公營(yíng)部門或私營(yíng)機(jī)構(gòu)來經(jīng)營(yíng),以提高效率、減低成本。但政府要加強(qiáng)多方面監(jiān)管;③憲法沒有規(guī)定是政府職責(zé),同時(shí)又有許多競(jìng)爭(zhēng)者,此類活動(dòng)完全交給市場(chǎng)去承擔(dān);④憲法沒有規(guī)定是政府職責(zé),同時(shí)沒有競(jìng)爭(zhēng)者,這種情況下,政府積極培育市場(chǎng)。

2.1.3從注重投入轉(zhuǎn)為注重產(chǎn)出傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入,不計(jì)產(chǎn)出,在某些情況下,效果越差,得到的投入反而越多。例如,當(dāng)治安工作不利,犯罪率上升時(shí),通常會(huì)得到更多的撥款。與傳統(tǒng)公共行政不同,新公共管理不僅僅重視投入,更注重管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,應(yīng)更關(guān)心公共部門直接提供的服務(wù)和質(zhì)量[4]。應(yīng)能夠主動(dòng)對(duì)外界情況的變化做出有效地反映。對(duì)公共服務(wù)的提供可以在保證質(zhì)量的條件下有效地節(jié)約財(cái)政預(yù)算。

2.2新公共管理與我國(guó)國(guó)情不適應(yīng)之處

2.2.1“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的簡(jiǎn)單化

新公共管理以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理理論為自己的理論基礎(chǔ),以經(jīng)濟(jì)和效率為問題的核心,分析的起點(diǎn)是“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè):包括公共行政人員在內(nèi)的各類人員基本行為動(dòng)機(jī)是個(gè)人利益最大化。這種“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)建立在完全自利的基礎(chǔ)上,否認(rèn)公共倫理,不符合我國(guó)的實(shí)際情況。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各項(xiàng)行政改革,是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的具體實(shí)踐。都要體現(xiàn)出“全心全意為人民服務(wù)”這一中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的唯一出發(fā)點(diǎn)。早在民主革命時(shí)期,就指出,共產(chǎn)黨人要“全心全意為人民服務(wù),一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā),而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)”[6]。到了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期,鄧小平指出制定路線、方針、政策首先要看人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)、高興不高興[6]。指出,“必須堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民、始終保持黨和人民的血肉聯(lián)系。人民群眾的擁護(hù)和支持是我們黨的力量源泉和勝利之本?！蔽覈?guó)的絕大部分行政官員都具備以公共價(jià)值觀為核心的公共組織文化,其行為的出發(fā)點(diǎn)是強(qiáng)制性和志愿性的利他,而不是新公共管理所謂的志愿性利己。

2.2.2忽視了公平、正義等基本價(jià)值

新公共管理受管理主義傳統(tǒng)的影響,將經(jīng)濟(jì)、效率和效能作為價(jià)值基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性,這在很大程度上忽視了政府公平、正義的基本價(jià)值。過分強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率的追求,使公共行政變?yōu)閳?zhí)行與管理的工具,日益忽略對(duì)目的本身的關(guān)切。在工具理性下的種種行動(dòng),使公共行政越來越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn),很可能會(huì)只是計(jì)較于行政成本的減少。針對(duì)新公共管理在效率追求上的片面性,英格拉姆指出:“對(duì)許多公共組織來說,效率不是追求的唯一目的,還存在其他目標(biāo)[7]?！睂?duì)我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家來說,政府追求經(jīng)濟(jì)和效率是必須的,但政府不能把經(jīng)濟(jì)和效率作為唯一追求目標(biāo),不能忽視政府本身應(yīng)該追求的公平、正義的社會(huì)價(jià)值。在我國(guó),從2000年開始,基尼系數(shù)已越過0.4的警戒線,并以每年0.1%速度遞增。在2006年就已達(dá)到0.49[8],跨入收入差距懸殊的國(guó)家行列。在當(dāng)前我國(guó)收入差距不斷擴(kuò)大的情況下,更要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公平和正義的追求。否則,政府合法性就會(huì)受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

2.2.3新公共管理中“顧客”隱喻的不當(dāng)

新公共管理把公共服務(wù)接受者的公民看成顧客,主張為顧客提供及時(shí)的服務(wù)。出發(fā)點(diǎn)是好的,但把公民比喻為顧客存在諸多方面的問題。首先,顧客和企業(yè)是基于市場(chǎng)交換的平等關(guān)系,而公民與政府是主人與仆人的關(guān)系。把公民視為顧客就降低了公民的憲政權(quán)力和法律地位。其次,政府不僅是服務(wù)的提供者也是規(guī)制者,在許多情況下,政府必須限制公民的某些需求以保證公共利益的存在,而不是一味的提供服務(wù)。再次,對(duì)于政府來說,公眾具有彼此沖突的雙重角色,他們既要求政府提供更多服務(wù),同時(shí)又抱怨納稅太多。

2.2.4忽視市場(chǎng)失靈

新公共管理以經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)理論為自己的理論基礎(chǔ),對(duì)市場(chǎng)有過多的崇拜。有意無意地忽視了市場(chǎng)失靈,而夸大了政府失靈。我國(guó)作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家,在追趕發(fā)達(dá)國(guó)家的道路上,不能忽視政府的強(qiáng)大作用。20世紀(jì)80年代以來東亞經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展在很大程度上是因?yàn)橛幸环N有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的秩序和有效的制度。東亞國(guó)家和地區(qū)政府正是這種秩序和制度的提供者?？梢哉f,東亞模式其本質(zhì)內(nèi)涵就是東亞國(guó)家、地區(qū)形成了致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“強(qiáng)政府”。而這種“強(qiáng)政府”很大程度上克服市場(chǎng)體系的不發(fā)育和市場(chǎng)體系的不健全,有效地實(shí)施了“政府替代”。我國(guó)目前政府除了補(bǔ)充市場(chǎng)失靈外,還應(yīng)該替代一部分尚未發(fā)育的、殘缺的市場(chǎng)機(jī)制。在此期間,培育市場(chǎng)行為主體和社會(huì)中介組織,市場(chǎng)行為主體的發(fā)育水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平足夠高時(shí),政府逐漸從“強(qiáng)化替代”到“弱化替代”,使市場(chǎng)進(jìn)入正常的運(yùn)作。

總之,新公共管理是一種新的管理理論,在西方社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。在我國(guó)的行政改革中,要充分借鑒其優(yōu)點(diǎn),摒棄其不適合我國(guó)國(guó)情之處,使之對(duì)我國(guó)的行政改革發(fā)揮應(yīng)有的作用。