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摘要:農(nóng)村行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革不能僅僅從行政體制本身考慮如何深化，而應(yīng)跳出行政體制的局限，調(diào)整一切束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系及其上層建筑，建立和完善與社會(huì)主義體制相適應(yīng)的農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理新體制，推進(jìn)農(nóng)村和諧社會(huì)的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制問(wèn)題，己日益受到學(xué)術(shù)界的重視。在不同的觀點(diǎn)中，有一點(diǎn)是共同的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)不能僅僅從行政體制本身來(lái)考慮如何深化，必須跳出行政體制的局限，從更高的層面，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)換等問(wèn)題上進(jìn)行思考，力求徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的諸多難題。深化農(nóng)村行政管理體制改革，歸根到底，就是調(diào)整一切束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系及其上層建筑，建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理新體制，實(shí)現(xiàn)改革應(yīng)有的成效，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。具體可從以下五個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新:

1、克服四種傾向，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提高行政效率

(1)克服農(nóng)村基層黨組織長(zhǎng)期存在的行政化傾向。發(fā)端于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代、建立在體制下的農(nóng)村基層黨組織，長(zhǎng)期習(xí)慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農(nóng)村行政性事務(wù)，由此造成黨、政、群、企不分，產(chǎn)生了行政化傾向。這不僅不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使管理農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)工作的行政職能，而且還限制了市場(chǎng)中介組織自由發(fā)展壯大，從而使廣大農(nóng)民缺乏對(duì)市場(chǎng)信息變化的獨(dú)立判斷和自主選擇。要合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，正確處理黨、政、群、企之間的關(guān)系。

(2)克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的弱化傾向。長(zhǎng)期以來(lái)，黨組織對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)和執(zhí)法機(jī)關(guān)干預(yù)過(guò)多，而“條塊”分割又肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的職能，形成責(zé)任大、權(quán)力小、部門(mén)工作難協(xié)調(diào)的被動(dòng)局面。要實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等，這樣，有利于強(qiáng)化行政責(zé)任意識(shí)，充分行使行政職能。

(3)克服其他社會(huì)組織的準(zhǔn)行政化傾向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”習(xí)慣以準(zhǔn)行政組織的身份出現(xiàn)，經(jīng)常干擾農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng);而村民自治組織又受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群團(tuán)組織和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織等“外部性”因素制約，實(shí)際上也無(wú)法開(kāi)展經(jīng)常性的群眾工作。要真正實(shí)現(xiàn)村民自治，必須克服這些干擾，進(jìn)一步深化農(nóng)村行政管理體制改革。

(4)克服農(nóng)村群眾性組織的松散化傾向。新時(shí)期農(nóng)村出現(xiàn)的民間公益性組織和群體性自治組織(也包括一些非法宗教組織和黑社會(huì)組織等)，一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài)，甚至呈現(xiàn)出迅速蔓延的趨勢(shì)。這對(duì)于長(zhǎng)久地保持農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定構(gòu)成威脅。因此，今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)?！包h管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng)，也是一個(gè)重大原則?！鞭r(nóng)村基層黨組織和廣大的農(nóng)民黨員以及黨的群眾組織及其成員，都必須嚴(yán)格按照各自制定的組織章程開(kāi)展活動(dòng)，通過(guò)增強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力，來(lái)發(fā)揮其對(duì)農(nóng)村其他民間組織的影響力、滲透力和推動(dòng)力，真正起到帶領(lǐng)和引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕道路的核心作用。同時(shí)要注意處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群各種組織之間的工作關(guān)系，尤其是要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之間的工作關(guān)系。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系的現(xiàn)狀，大體上分為4種類(lèi)型:第一種情況是黨政機(jī)構(gòu)分設(shè)，人員分離，職責(zé)明確，關(guān)系比較協(xié)調(diào)。第二種情況是黨政機(jī)構(gòu)雖已分設(shè)，職能劃分也比較明確，但在實(shí)際工作中黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。第三種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包攬一切事務(wù)，事無(wú)巨細(xì)都由黨委書(shū)記一攬子安排布置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能獨(dú)立履行其職能。第四種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之間工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，存在問(wèn)題較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還很普遍。問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因在于，我國(guó)縣級(jí)以上的黨政關(guān)系還沒(méi)有理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織職能劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理和運(yùn)行機(jī)制又缺乏制度性規(guī)范。因此要繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員，建立健全行政監(jiān)督機(jī)制，提高行政效率和服務(wù)水平。此外還要著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門(mén)黨組織逐漸脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。近年來(lái)，在部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)機(jī)構(gòu)黨組織被上劃到上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)黨委垂直領(lǐng)導(dǎo)而陸續(xù)脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這些二級(jí)機(jī)構(gòu)中的黨員歸口上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)黨委管理后，常年很少開(kāi)展黨組織活動(dòng)。隨著這些職能部門(mén)人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)、事權(quán)被上劃管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)“七所八站”的管理出現(xiàn)了“斷檔現(xiàn)象”，造成各職能部門(mén)之間工作難協(xié)調(diào)，相互推委扯皮，政令不暢，效率低下。改革方向和具體措施是，下放“七所八站”的垂直領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，實(shí)行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)方方面面工作的完整性和一致性。

2.逐步完善村民自治制度，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)

農(nóng)村改革以來(lái)，農(nóng)戶成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，農(nóng)民以極大的政治熱情去關(guān)注自己的切身利益，強(qiáng)烈要求行使民主權(quán)力來(lái)保障經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益。因此要從《憲法》和法律上確立村民自治組織的合法地位，讓億萬(wàn)農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，讓他們自己來(lái)當(dāng)家作主。實(shí)行村民自治既要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)又要善于改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法。十五屆三中全會(huì)提出:“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！倍r(nóng)村基層黨組織對(duì)村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)是政治思想上的領(lǐng)導(dǎo)和在重大問(wèn)題、重要環(huán)節(jié)上的領(lǐng)導(dǎo)，決不能超越《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》去搞包辦代替，更不能低估了農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神去搞行政干預(yù)。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)、村兩級(jí)基層民主政治建設(shè)。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)包括兩個(gè)層次:一個(gè)層次是村級(jí)，主要任務(wù)是推行村民自治，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;另一個(gè)層次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)前的主要任務(wù)是堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的代表直接選舉制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)要認(rèn)真履行法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，嚴(yán)格依法行事。正確處理村黨支部與村民委員會(huì)之間的工作關(guān)系，妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群組織和各種市場(chǎng)中介組織以及其他各類(lèi)組織之間的關(guān)系，進(jìn)一步界定職能，以便充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性和創(chuàng)造力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。打破村際間的地域界限和戶籍管制，以一定人口規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體和各種社會(huì)中介組織為單位，組建新型的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體或村民自治組織，以增強(qiáng)農(nóng)民的群眾性自治組織內(nèi)部的親和力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集約化經(jīng)營(yíng)。

3.完善農(nóng)村財(cái)政制度，創(chuàng)新農(nóng)村財(cái)務(wù)管理

(1)改革農(nóng)村金融體制，壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、財(cái)政增收的根本出路。目前農(nóng)民貸款難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款難、農(nóng)村資金外流現(xiàn)象比較突出，解決問(wèn)題的重要途徑在于充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，進(jìn)一步深化加快農(nóng)村金融改革。農(nóng)村金融改革要著眼于兩個(gè)目標(biāo):加強(qiáng)和改善金融服務(wù);防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。這要求我們?cè)谌齻€(gè)方面推進(jìn)農(nóng)村金融改革:構(gòu)建符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、能支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村金融體系，形成商業(yè)金融、政策金融和合作金融共同發(fā)揮作用的農(nóng)村金融體系;加快農(nóng)村信用社改革，重點(diǎn)明確:產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理責(zé)任，完善法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)部管理和自我約束機(jī)制;完善農(nóng)村金融財(cái)務(wù)政策，通過(guò)貼息、減稅等形式，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村貸款，增加對(duì)農(nóng)村的資金供給。

(2)深化地方政府機(jī)構(gòu)改革，緩解財(cái)政供給壓力。機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政供養(yǎng)過(guò)度，是目前農(nóng)村財(cái)政困難形成的重要原因?，F(xiàn)在有少數(shù)地方存在“食之者眾，生之者寡”，“養(yǎng)民之道，貴在省官為先”。在當(dāng)代200多個(gè)國(guó)家中，大多數(shù)國(guó)家設(shè)置是三級(jí)政府，而我國(guó)機(jī)構(gòu)層次多，又都是疊床架屋分工細(xì)，人浮于事。就拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，除(黨委、政府、紀(jì)檢、人大、政協(xié)、武裝部)“全套班子”外，還有“七所八站”機(jī)構(gòu)設(shè)置一應(yīng)俱全。另一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多。為節(jié)約行政成本，要大力推進(jìn)“三項(xiàng)”改革，“省”去許多不必要的官;深化村級(jí)管理改革，并村并組，削減領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

(3)健全民主理財(cái)制度，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督。在財(cái)政體制欠完善的情況下，農(nóng)村有限的財(cái)政資金如果不能統(tǒng)籌安排在刀刃上，就會(huì)導(dǎo)致財(cái)力資源浪費(fèi)。因此，很有必要健全村民民主理財(cái)制，讓村民直接或間接管理財(cái)務(wù);把財(cái)政工作納人領(lǐng)導(dǎo)干部任期考核責(zé)任目標(biāo)，使其對(duì)“上”負(fù)責(zé)，對(duì)“下”也負(fù)責(zé)，給老百姓一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白，強(qiáng)化民眾對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)督和管理，對(duì)經(jīng)費(fèi)的收人與支出，都要有預(yù)算和論證，以防盲目投資，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行體制的良性循環(huán)，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

4深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

堅(jiān)持“小政府、大社會(huì)”的改革方向，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理;堅(jiān)持“小政府、大服務(wù)”的改革方向，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”由當(dāng)?shù)攸h委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和具體管理的新體制，縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，而不直接管理下屬單位的人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)、物權(quán)等;讓從事經(jīng)營(yíng)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所完全脫離行政管理體系和財(cái)政供養(yǎng)方式，使其按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則獨(dú)立地運(yùn)行;按照職能分設(shè)、機(jī)構(gòu)獨(dú)立、因崗定員、精簡(jiǎn)高效的原則，徹底改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”舊的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，決不能再留下尾巴;積極地培育農(nóng)村社區(qū)性市場(chǎng)中介服務(wù)組織，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展;改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度從根本上說(shuō)，是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制“最后一筆遺產(chǎn)”，成為阻礙城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的制度性障礙，必須進(jìn)行徹底的改革?？梢越梃b世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定出我國(guó)對(duì)特大城市人口總量規(guī)?？刂婆c人口結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的新的戶籍管理法律制度。放開(kāi)省會(huì)城市(特大都市除外)人為的戶籍管制，城鄉(xiāng)人口按居住地統(tǒng)一管理。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

5.科學(xué)規(guī)劃中心建制鎮(zhèn)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程

目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有黨、政、人大組織、群團(tuán)組織、司法組織、市場(chǎng)監(jiān)管組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等各種大大小小的組織機(jī)構(gòu)和組織體系，形成了一個(gè)龐大的擴(kuò)張性組織網(wǎng)絡(luò)。這既增加地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又造成農(nóng)村社區(qū)管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制轄區(qū)，按照經(jīng)濟(jì)節(jié)約、布局合理、資源集中配置的原則，科學(xué)規(guī)劃中心小城鎮(zhèn)，堅(jiān)決撤消不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置。

農(nóng)村解體后，原來(lái)的公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)雖然改變了名稱，但其行政轄區(qū)的管理制度基本上仍維持原狀。多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)仍習(xí)慣于向村民委員會(huì)和村民組發(fā)號(hào)施令，硬性分配指標(biāo)，并責(zé)令村、組干部限按期完成任務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)盡快取消村、組兩級(jí)“準(zhǔn)行政”的建制。今后村民組一級(jí)不再單獨(dú)擁有集體土地所有權(quán)，原有的債權(quán)、債務(wù)由現(xiàn)有人口占有、使用、繼承、處置。

調(diào)整合并農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置教育資源，節(jié)約使用極其有限的農(nóng)村辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。要結(jié)合農(nóng)村人口居住分散的特點(diǎn)，打破縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村行政區(qū)劃界限，實(shí)行規(guī)模辦學(xué)與邊遠(yuǎn)山區(qū)辦教學(xué)點(diǎn)授課相結(jié)合的新管理模式。農(nóng)村中小學(xué)調(diào)整合并后，師資力量由縣教育主管部門(mén)統(tǒng)一調(diào)配，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)納人縣級(jí)財(cái)政年度預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一的集中管理。對(duì)于不再保留的農(nóng)村中小學(xué)原有集體資產(chǎn)，由縣級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)統(tǒng)一評(píng)估拍賣(mài)，回收資金繳人縣級(jí)財(cái)政金庫(kù)，專項(xiàng)用于改善農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)設(shè)施;被保留下來(lái)的農(nóng)村中小學(xué)原有的全部資產(chǎn)，一律由縣級(jí)教育主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管。