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摘要：局部性行政權(quán)力擁有者在改革大潮中的逐利行動(dòng)，使得我國(guó)大量局部性公有產(chǎn)權(quán)被非正當(dāng)私有化，而絕大多數(shù)普通勞動(dòng)者排斥在有效監(jiān)督和受益范圍之外，雖然這種情況得到我國(guó)黨和國(guó)家政府以及社會(huì)有識(shí)之士強(qiáng)烈關(guān)注并有所行動(dòng)，卻未改變問(wèn)題產(chǎn)生的根源：對(duì)這些官員行政權(quán)力邊界界定不清與約束不力；唯有切實(shí)賦予一定主體對(duì)局部性行政權(quán)力有效規(guī)制的權(quán)力，才能徹底改變現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：非正當(dāng)私有化行政權(quán)力權(quán)力規(guī)制

“局部性”公有產(chǎn)權(quán)，特指除中央級(jí)國(guó)企外各地方性國(guó)有或集體企業(yè)公有產(chǎn)權(quán)，以及國(guó)家各行業(yè)主管部門或各地方政府等事業(yè)單位公有產(chǎn)權(quán)。中國(guó)局部性公有產(chǎn)權(quán)私有化，是指將這些產(chǎn)權(quán)私有化或私用?，F(xiàn)在國(guó)內(nèi)一些學(xué)者主要將注意力集中于中央級(jí)國(guó)企，似乎只要后者沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模私有化，社會(huì)主義性質(zhì)就不會(huì)發(fā)生根本改變。然而，這卻是一個(gè)錯(cuò)覺(jué)——倘若局部性公有產(chǎn)權(quán)被非正當(dāng)私有化既成事實(shí)未能得到有溯及力的制度化追究，就極易形成一種“鼓勵(lì)更廣泛的行政權(quán)力擁有者進(jìn)一步將中央級(jí)國(guó)企、大量國(guó)有土地等巨量剩余公有產(chǎn)權(quán)私有化行動(dòng)”的惡性示范。本文意在打破這種幻覺(jué)，對(duì)非正當(dāng)私有化現(xiàn)象和不良后果以及原因進(jìn)行討探，然后提出相應(yīng)的治理對(duì)策。

一、局部性行政權(quán)力擁有者對(duì)公有

產(chǎn)權(quán)的非正當(dāng)私有化

（一）我國(guó)地方性公有企業(yè)公有產(chǎn)權(quán)私有化實(shí)踐。近20多年來(lái)我國(guó)地方性公有企業(yè)承包、租賃、出售、股份制和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)等改革，都圍繞著產(chǎn)權(quán)變革重心，只是不同時(shí)期各有側(cè)重而已。從根本上說(shuō)，這種變革實(shí)屬無(wú)奈之舉，大一統(tǒng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期全盤公有化格局早已積重難返：企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重、政企不分、上級(jí)主管部門及官員干預(yù)多而不當(dāng)、企業(yè)干群激勵(lì)不足缺乏工作動(dòng)力，公有企業(yè)效率低下，特別是在民營(yíng)企業(yè)、外企競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈背景下，就更是如此。改革目標(biāo)是：轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善企業(yè)制度、提高效率、最終有利于地方經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和人民生活水平不斷提高等等。然而1990年代以來(lái)，這些改革卻逐漸偏離上述目標(biāo)，總體上沿著地方性公有企業(yè)官員或經(jīng)理人群體私有化及利益最大化方向發(fā)展。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)公有產(chǎn)權(quán)私有化實(shí)踐。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，同時(shí)卻有相當(dāng)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)效益下滑、虧損和倒閉等情況。90年代以來(lái)，普遍出現(xiàn)了不管企業(yè)好壞都被承包，或干脆由原經(jīng)營(yíng)者或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)人入主企業(yè)的現(xiàn)象，全國(guó)大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步變?yōu)橛蛇@些私人所有或由其直接控制。

2．地方性國(guó)企公有產(chǎn)權(quán)私有化實(shí)踐。在上世紀(jì)90年代“抓大放小”政策出臺(tái)后，我國(guó)很多地方性國(guó)企出現(xiàn)以股份制、出售、破產(chǎn)等方式被其經(jīng)營(yíng)者或有少量資金和膽識(shí)者直接或間接私有化現(xiàn)象。比如2005年深物業(yè)公有股權(quán)轉(zhuǎn)讓與重組風(fēng)波及次年被叫停就是一例①。1997年后“國(guó)企改革攻堅(jiān)戰(zhàn)”中，許多地方出現(xiàn)比國(guó)企出售更離奇的辦法：長(zhǎng)沙在1999～2000年間對(duì)一批盈利大型國(guó)企實(shí)行“靚女先嫁”的“界定式私有化”，用政權(quán)把國(guó)資劃撥給“內(nèi)部人”并一步到位實(shí)現(xiàn)管理層控股；2002年青島市多家大型國(guó)企實(shí)現(xiàn)MBO。國(guó)資委成立后，其合法性被默認(rèn)。全國(guó)類似情況較多，地方政府往往給予較多優(yōu)惠。當(dāng)?shù)貒?guó)企普通職工或公民對(duì)這些優(yōu)惠政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程，往往很少直接參與，于是暗箱操作頻頻發(fā)生。與深物業(yè)類似的股權(quán)轉(zhuǎn)讓遲早還會(huì)發(fā)生，不過(guò)方式會(huì)更為隱蔽。

（二）我國(guó)局部性事業(yè)單位公有與集體所有產(chǎn)權(quán)私有化。這涉及到國(guó)家各行業(yè)主管部門、地方政府部門所轄的土地、礦藏、設(shè)備、公物、無(wú)形資產(chǎn)、金融性資產(chǎn)等各類非盈利性公有資源。在上世紀(jì)90年代初深化改革背景下，不少非盈利性事業(yè)單位所控制的各類公有產(chǎn)權(quán)，開始越來(lái)越普遍為少數(shù)官員私有化。一些官員或基層干部利用職權(quán)，以貪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地補(bǔ)償款，救災(zāi)救濟(jì)、扶貧優(yōu)撫款物及糧食直補(bǔ)、移民、退耕還林、宅基地等款項(xiàng)；以低價(jià)私自出租、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包集體所有耕地、林地、礦山、灘涂、荒地等，貪污土地補(bǔ)償款、工程款及廠房承包款等。甚至發(fā)生長(zhǎng)征火箭公司領(lǐng)導(dǎo)厲建中貪污挪用公款1.6億元案②。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行領(lǐng)導(dǎo)挪用8.1億元入股市，收益去向不明案③，以及上海陳良宇違規(guī)拆借社保32億元基金給張榮坤收購(gòu)高速公路案，國(guó)家藥監(jiān)系統(tǒng)權(quán)錢交易案等④。可見(jiàn)我國(guó)局部性事業(yè)單位一些官員越來(lái)越普遍地或用政企官員雙重身份、或單獨(dú)或與商人共謀，將大量局部性公有產(chǎn)權(quán)直接私有化，或是通過(guò)權(quán)錢交換牟取私利。而最近又出現(xiàn)“權(quán)力期權(quán)化”等更隱諱的手法。

二、局部性公有產(chǎn)權(quán)非正當(dāng)私有化

后果及原因

通過(guò)眾多案例可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方性公有企事業(yè)單位或行業(yè)主管部門官員非正當(dāng)?shù)厮接谢挟a(chǎn)權(quán)已然成風(fēng)。其后果是十分嚴(yán)重的：第一，它加劇了效率和公平之間的矛盾，導(dǎo)致社會(huì)分配更加不公?！肮降谝?，效率第二”發(fā)展模式，迅速建立起相對(duì)完善的工業(yè)體系。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，“效率優(yōu)先，兼顧公平”發(fā)展模式，則成為跨越生產(chǎn)力“卡夫丁峽谷”的必然選擇。上世紀(jì)70年代末國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府及公有企業(yè)放權(quán)讓利，試圖通過(guò)對(duì)中微觀層面各主體提供激勵(lì)，推動(dòng)效率提高。90年代初之前，大家都是改革受益者，效率與公平間相安無(wú)事。然而，這種放權(quán)讓利過(guò)程，是地方政府和公有企業(yè)以消極對(duì)抗和因此而帶來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體效率低下的方式，倒逼中央放寬政策的過(guò)程，是一種自下而上的誘致性制度變遷。主導(dǎo)這場(chǎng)變革的主要是地方政府官員、國(guó)家行業(yè)主管官員和公有企業(yè)干部。90年代后的局部性公有產(chǎn)權(quán)改革，局部性官員主導(dǎo)模式得到加強(qiáng)，效率優(yōu)先普遍蛻變?yōu)樵撊后w效率優(yōu)先。改革前個(gè)體利益受到嚴(yán)重限制的農(nóng)民、城市普通職工，其分配公平日益成為問(wèn)題。第二，它使得改革成果日益遭侵蝕，局部性政權(quán)合法性遭質(zhì)疑。韋伯的社會(huì)行動(dòng)類型理論指出，價(jià)值理性式行動(dòng)，始終注重與信仰保持一致，因而在價(jià)值上是合理的；而目的理性式行動(dòng)，則是一種徹底工具性理性行動(dòng)，它有賴于市場(chǎng)和相關(guān)貨幣制度及市場(chǎng)管理所需的法律和政治制度之誕生，近代資本主義本質(zhì)上屬于這類行動(dòng)。而在筆者看來(lái)，近代資本主義價(jià)值非理性，表現(xiàn)為企業(yè)原始積累及正常運(yùn)作中剩余價(jià)值的無(wú)償剝奪性。近期以來(lái)我國(guó)局部性公有產(chǎn)權(quán)非正當(dāng)私有化，似乎部分沾染上了這種非合理性成分。而無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)無(wú)資源的百姓，多半被迫采取其它各種消極行動(dòng)。倘若地方政府或行業(yè)主管部門官員日趨假公濟(jì)私，其政權(quán)合法性群眾基礎(chǔ)必然會(huì)大為削弱。

那么，我國(guó)地方政府或行業(yè)主管部門官員“為人民服務(wù)”的理想政府制度與部分官員極端自利式行動(dòng)之間，為何出現(xiàn)巨大反差？原因有三：

第一，“放權(quán)讓利”后分權(quán)式政治體制改革始終沒(méi)有正式確立，局部性公有產(chǎn)權(quán)代表定位依然模糊?？v觀我國(guó)第一階段漸進(jìn)式改革，基本上僅靠體制增量部分推動(dòng)。而90年代初期以來(lái)地方性公有企業(yè)改制，導(dǎo)向?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，但相應(yīng)的政府合理分權(quán)并有良好權(quán)力制衡的政法制度，卻始終沒(méi)能確立，地方政府對(duì)地方公有企業(yè)管制范圍越來(lái)越大。“放權(quán)讓利”過(guò)程中地方政府對(duì)該下放給企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、決策權(quán)等每每加以截留；同時(shí)，地方政府從中央接過(guò)屬地化國(guó)資管理職能，在重組中權(quán)力不斷擴(kuò)大。而分權(quán)式政體改革之所以拖延，與我國(guó)政治制度中對(duì)官員人格預(yù)設(shè)總體上依然存在的虛構(gòu)有關(guān)。官員人格被假設(shè)為“利他、利公主義者”，對(duì)其權(quán)力行使范圍界定和約束制度必然軟化。而改制中局部性部門官員普遍呈“經(jīng)濟(jì)理性人”，利他和利己兼顧成為主流。當(dāng)中央將部分國(guó)資劃歸地方管理，后者成為產(chǎn)權(quán)人。但是，其轄下“地方居民”全體才是國(guó)資所有者。地方政府絕不能成為國(guó)資代表，否則極易監(jiān)守自盜。遺憾的是，我國(guó)人大和司法部門對(duì)地方政府行政權(quán)力之屈從，加之居民個(gè)人“搭便車”心理，導(dǎo)致地方性國(guó)資所有者主體及代表“缺位”和政府“越位”。

第二，局部性行政權(quán)力運(yùn)作潛規(guī)則盛行，正式性制度與非正式制度權(quán)利保護(hù)失衡與庇護(hù)主義關(guān)系盛行。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中大量存在正式性制度執(zhí)行難或被符號(hào)化現(xiàn)象，甚至打擦邊球、變通、打左燈向右轉(zhuǎn)等，成為推進(jìn)改革的重要方式（孫立平，2005），許多問(wèn)題往往出在我國(guó)社會(huì)行動(dòng)領(lǐng)域另有一套規(guī)則（李金，2001），兩套制度對(duì)局部性權(quán)力擁有者皆有利用價(jià)值。90年代開始我國(guó)社會(huì)資源重新集聚，一個(gè)擁有社會(huì)中大部分資源的強(qiáng)勢(shì)群體已然成形并結(jié)盟。而占我國(guó)人口絕大多數(shù)的弱勢(shì)群體，以及介于兩者之間的相對(duì)弱勢(shì)群體，則成為兩極社會(huì)的另一頭。正式性制度對(duì)社會(huì)群體權(quán)利維護(hù)的低水平均衡與非正式性制度上權(quán)利維護(hù)失衡狀況并存下，庇護(hù)主義成為全社會(huì)個(gè)體利益的重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制。其中，非正式性制度上的權(quán)利失衡意指不同群體在表達(dá)和追求利益能力的失衡：弱勢(shì)或相對(duì)弱勢(shì)群體在國(guó)家政法架構(gòu)、本單位或集體中缺少利益代表，缺少國(guó)際上通行的利益表達(dá)方式，日趨碎片化。強(qiáng)勢(shì)群體則表現(xiàn)出巨大能量，對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生重要影響。（相對(duì)）弱勢(shì)群體為尋求利益保護(hù)或超保護(hù)，被迫與權(quán)勢(shì)者建立庇護(hù)主義非正式性權(quán)利保護(hù)模式。圍繞權(quán)勢(shì)者形成了具有強(qiáng)大輻射力和影響力的工具性特殊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，助長(zhǎng)著行政權(quán)力的肆意。第三，地方性人大制衡地方政府權(quán)力缺乏具體制度保障①，表現(xiàn)為：（1）各地方人大代表結(jié)構(gòu)不合理：代表中“官員”偏多，議政時(shí)容易官官相衛(wèi)；代表中專業(yè)人才偏少，農(nóng)民代表比例偏小。（2）人大代表參政議政能力或意愿參差不齊，缺乏代表人民行使權(quán)力制衡行政權(quán)和司法權(quán)、防止權(quán)力濫用的清醒意識(shí)。（3）間接選舉程序不科學(xué)、不民主：我國(guó)省級(jí)以上人大代表通過(guò)間接選舉產(chǎn)生，選舉者只通過(guò)介紹材料來(lái)判斷候選人素質(zhì)和參政能力，絕大多數(shù)代表在“相信組織”樸素意識(shí)下投票。（4）人大某些具體議事規(guī)則和方式不合理：代表在會(huì)議期間較尖銳的批評(píng)往往上不了會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)；在議事日程上，各級(jí)人大在大會(huì)期間不設(shè)置大會(huì)自由發(fā)言時(shí)間；人大選舉本行政區(qū)一府兩院正職干部的選舉辦法中幾乎都規(guī)定，只有棄權(quán)或反對(duì)的才需在選票上作記號(hào)；人大表決中普遍采用舉手方式；代表在閉會(huì)期間活動(dòng)及如何行使權(quán)力缺乏明確要求和必要制度保障。地方人大制衡權(quán)力的憲法性權(quán)力無(wú)法落實(shí)，成為我國(guó)公有產(chǎn)權(quán)非正當(dāng)私有化的最大癥結(jié)。

三、局部性公有產(chǎn)權(quán)非正當(dāng)

私有化問(wèn)題的治理

我國(guó)局部性部門行政權(quán)力，屬于一種合法化的權(quán)力，使用權(quán)力是其必要的權(quán)利，但必須以公共利益為目標(biāo)，并受法律法規(guī)約束，官員權(quán)利義務(wù)必須匹配，法無(wú)規(guī)定的權(quán)力行使必須禁止。然而我國(guó)現(xiàn)行政法制度之執(zhí)行，與理想要求相去甚遠(yuǎn)，人大、司法、社會(huì)監(jiān)督與參政渠道等有效供給嚴(yán)重不足，地方人大立法與司法權(quán)為局部性行政權(quán)力所控制或主導(dǎo)，必然導(dǎo)致行政部門及官員權(quán)力的肆意擴(kuò)張和濫用，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”②。那么，如何能給行政權(quán)力加上一道有效的“界限”呢？眾所周知，社會(huì)群體權(quán)利的具體類型和分配依賴于社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)狀況，是人類在一定社會(huì)物質(zhì)生活條件下權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，現(xiàn)存權(quán)力關(guān)系與結(jié)構(gòu)——社會(huì)價(jià)值觀與社會(huì)規(guī)范——權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，共同決定著我國(guó)局部性行政權(quán)力能否受到有效約制。圍繞著我國(guó)局部性權(quán)力擁有者形成的強(qiáng)勢(shì)群體聯(lián)盟，不會(huì)輕易放棄權(quán)力之壟斷，這給我國(guó)非正當(dāng)私有化問(wèn)題治理帶來(lái)相當(dāng)大的麻煩。本文提出的治理方案是，通過(guò)國(guó)家和社會(huì)間的第三領(lǐng)域的主動(dòng)培育和建構(gòu)，促進(jìn)我國(guó)相對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、并通過(guò)組織化方式爭(zhēng)取憲法賦予公民個(gè)人及共同體的權(quán)利得到有效維護(hù)。具體措施如下：

一要由黨中央在建構(gòu)分權(quán)與有效民主政法制度上采取實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，并給人民以充分的自治渠道與權(quán)利。這也是與國(guó)務(wù)院向地方經(jīng)濟(jì)“放權(quán)讓利”相配套的制度提供之義務(wù)，并且目前只有黨中央才有足夠權(quán)威保障其效果。因?yàn)樵谌鄙俜饨ㄉ鐣?huì)分疆封土之后相對(duì)民主化實(shí)踐充分洗禮的中國(guó)，強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)格局還將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)期，總體比較廉潔并具有超然地位的黨中央成為最為關(guān)鍵的動(dòng)員主體：第一，要全面實(shí)行人大直選制，并給予不同地區(qū)、城鄉(xiāng)以相同的代表人口比例——民主政治更多的是實(shí)踐過(guò)程，人大代表的政治素質(zhì)與官銜、知識(shí)存量非必然成正比。第二，在憲政制度上真正賦予各級(jí)人民代表大會(huì)以有效的監(jiān)督權(quán)力、選舉權(quán)力和罷免權(quán)力，同時(shí)賦予各級(jí)人大而不是各級(jí)政府以國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理職能，并在人大下設(shè)專業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)具體國(guó)資管理事務(wù)，如此方能有效制衡行政權(quán)力的恣意。第三，賦予公民、媒體以足夠的監(jiān)督、揭露公有產(chǎn)權(quán)非正當(dāng)化運(yùn)作問(wèn)題之權(quán)利。第四，鼓勵(lì)（相對(duì)）弱勢(shì)群體的自組織與正當(dāng)?shù)挠涡惺就蛄T工自由，并且給予其在我國(guó)政治結(jié)構(gòu)中自主選擇利益代言人的權(quán)利。第五，賦予司法機(jī)關(guān)相對(duì)超然的獨(dú)立地位，以便起到足夠的事后監(jiān)督與懲戒效果。

二要由黨中央在制度設(shè)計(jì)上促進(jìn)我國(guó)政企分開，讓真正經(jīng)過(guò)市場(chǎng)錘煉的、能力較強(qiáng)并有責(zé)任心的企業(yè)家來(lái)接管我國(guó)經(jīng)營(yíng)不善的部分局部性公有企業(yè)，而非由官員行政性內(nèi)定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)及其所持股份多寡。既要?jiǎng)?chuàng)建經(jīng)理市場(chǎng)，又要適度約束其流動(dòng)。既要提高其合法收入、限制其各種非法收入，又要將其與企業(yè)及員工利益直接掛鉤。同時(shí)還要鼓勵(lì)員工通過(guò)民主管理、提合理化建議、培訓(xùn)晉升和從中選聘管理人員等方式，來(lái)制約經(jīng)理人可能的非正當(dāng)私有化行徑。

這些改革措施，在我國(guó)當(dāng)前已到了非下狠心和力氣進(jìn)行不可的危急關(guān)頭。而單獨(dú)依靠來(lái)自中央的非制度性反腐行動(dòng)，已不足以改變局部性部門官員非正當(dāng)私有化公有產(chǎn)權(quán)的行動(dòng)邏輯：一方面，它屬于又一種人治行動(dòng)，雖然短期內(nèi)具有較大震懾作用，但卻帶有較大的不確定性（如對(duì)很多高官的重罪輕罰）；另一方面，腐敗根源已不再是官員本身的問(wèn)題，而是對(duì)局部性部門官員行政權(quán)力缺乏有效的制衡制度問(wèn)題，反腐雖有一定效果，但卻是治標(biāo)不治本，并且會(huì)延緩政法制度改革的最佳時(shí)機(jī)。建立一個(gè)善的有效制度可以讓具有不良習(xí)氣的官員嚴(yán)格按章辦事，而惡的制度卻會(huì)讓具有良好素質(zhì)的官員被壞風(fēng)氣所腐蝕。

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