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[摘要]近代中國被動開放銀行業(yè)，政府無力盡監(jiān)管之責，外資銀行一旦經(jīng)營失敗給國家和人民帶來巨大損失。而現(xiàn)在銀行業(yè)全面開放是我國的自主選擇，在借鑒歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對外資銀行的監(jiān)管要有全面和清醒的認識。全面開放并不是放任，監(jiān)管也不意味著制約，要在開放中不斷完善對外資銀行的監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]銀行業(yè)開放；外資銀行；監(jiān)管；近代中國

一、銀行業(yè)全面對外開放挑戰(zhàn)我國銀45-監(jiān)管

隨著經(jīng)濟金融全球化的發(fā)展，銀行業(yè)對外開放的趨勢越來越顯著，各國銀行紛紛開辟第二母國市場，尋求新的業(yè)務(wù)增長機會，實現(xiàn)業(yè)務(wù)多元化發(fā)展。這種趨勢不僅表現(xiàn)在西方發(fā)達國家，也同時表現(xiàn)在新興市場國家和地區(qū)。而且有越來越多的跨國銀行將其經(jīng)營目標定位為爭取在新興市場做根植銀行(Embeddedbank)，即從一個外來銀行調(diào)整為做當?shù)刈畲蟮耐赓Y銀行、做和當?shù)劂y行一樣的大銀行。隨著外資銀行的大量進入，許多新興市場國家和地區(qū)的銀行資產(chǎn)總額中外資銀行所占比重迅速上升，截至2004年底，多數(shù)中東歐國家的這項比例已經(jīng)超過了80％；拉美地區(qū)多數(shù)國家接近和超過50％；亞洲地區(qū)總體上比例較低，但香港和新加坡都超過了70％。

自改革開放以來，我國銀行業(yè)對外開放已經(jīng)走過了26個年頭，尤其是人世后，對外開放的深度和廣度均發(fā)生了質(zhì)的變化，大量外資銀行進入我國，把我國作為新的利潤來源地。截至2006年9月末，營業(yè)性的外資銀行機構(gòu)數(shù)量達到269家，比人世之初增加了98家；非營業(yè)性外資銀行機構(gòu)即代表處也增至242家，這些代表處在未來很可能升格為營業(yè)性機構(gòu)。人世五年里，外資銀行在華總資產(chǎn)幾乎翻了一倍。在市場份額方面，從全國范圍看外資銀行的地位變化不大，但在上海，這個比例已經(jīng)超過10％。在全國外匯貸款和貿(mào)易融資市場，外資銀行的份額已經(jīng)分別達到20％和25％。

2006年底，人世過渡期結(jié)束，我國銀行業(yè)進入全面對外開放階段，這將會給金融部門的發(fā)展以及經(jīng)濟的增長帶來多方面的影響，免不了使人產(chǎn)生各種顧慮，擔心國內(nèi)金融部門被外資控制，由此更進一步擔心開放給銀行體系甚至是整個金融體系和國民經(jīng)濟增長帶來不穩(wěn)定性，威脅國家金融安全。事實上，隨著銀行業(yè)全面對外開放，外資銀行大量進入，東道國的銀行監(jiān)管難度往往明顯增大，給銀行監(jiān)管帶來了更大的挑戰(zhàn)。但面對挑戰(zhàn)，我們應(yīng)該做的不是不開放或與市場化方向背道而馳，而是要在堅持開放和市場化的前提下，采取有效應(yīng)對措施。銀行業(yè)開放是否會加劇金融不穩(wěn)定性，在很大程度上取決于一國(地區(qū))是否具備完善的銀行監(jiān)管框架。全面而有效的銀行監(jiān)管，可以使金融動蕩發(fā)生的可能性降到最低。

二、近代中國的經(jīng)驗和啟示

銀行監(jiān)管是否全面有效在很大程度上決定了銀行業(yè)對外開放對一國的影響是正向的還是負面的。在這方面近代中國歷史上的經(jīng)驗教訓(xùn)值得吸取。事實上，我國對于外資銀行的大量涌入并不陌生。一個多世紀以前，當中國還沒有一家中資銀行的時候，麥加利、匯豐等外資銀行就已經(jīng)在中國的金融市場上確立了根深蒂固的基礎(chǔ)。歷史往往有驚人的相似之處，一百年后的今天。外資銀行再度進入中國，其中多數(shù)與中國市場淵源很深，在中國已有上百年的歷史。百年前的中國，國力孱弱。金融業(yè)完全控制在外資銀行手中，銀行業(yè)被動地對外開放，根本談不上對外資銀行的監(jiān)管。外資銀行憑借其在華的種種特權(quán)在中國發(fā)行紙幣、開展存放匯等銀行業(yè)務(wù)，壟斷了中國的金融，而一旦經(jīng)營失敗，給國家和人民帶來巨大損失。北洋政府時期成立最早倒閉也是最早的中法實業(yè)銀行就是一個例證。

中法實業(yè)銀行成立于1913年，名義上是中外合辦銀行，但實際上占其資本三分之一的中國的股份是由法方出借抵充的，權(quán)力由法方總攬。該行取得經(jīng)營中外各國商務(wù)、貿(mào)易、匯兌并各項借款的特權(quán)，其發(fā)行的紙幣流通各地，為數(shù)頗巨。1921年7月，巴黎總行因投機失敗而停業(yè)，累虧達五百兆法郎之巨。在華的各分行同時清理，紙幣停止兌現(xiàn)。北洋政府迫于輿論壓力，責成北京銀行公會協(xié)助收兌，由財政部應(yīng)付該行欠款中扣還。其后一個月內(nèi)，北京、天津、上海、漢口的銀行公會共兌入紙幣2099162元，尚未兌取的仍有227065元。當時國人對于外資銀行“素來想象其穩(wěn)實可靠，因而信賴之，是以外國銀行以及中外合辦之銀行，其營業(yè)均甚發(fā)達；在外人心目中，亦自以為優(yōu)于我國之金融機關(guān)?！敝蟹▽崢I(yè)銀行的倒閉，給迷信外資銀行的國人一個深刻的教訓(xùn)。

但是國人并沒有從此不再相信外資銀行的“穩(wěn)固無比”的光環(huán)，就在中法實業(yè)銀行的倒閉仍使人記憶猶新。其受損者猶有余痛之時，華俄道勝銀行又宣告停業(yè)清理。

其時，有識之士已經(jīng)清醒地認識到外國在華銀行不遵守我國法律的種種弊端，并呼吁“過于信賴外國銀行”的國人要有清醒的認識，不要迷信外資銀行，因為正是“上至國家公帑。下至庶民零款，泰半為彼所吸收，乃其結(jié)果仍以之轉(zhuǎn)貸于我國商人，是以我國之財供彼投資、供彼獲利，而猶以為外國銀行之資產(chǎn)豐厚、信用穩(wěn)固，抑何不察之甚耶”；還呼吁政府采取措施，除弊興利，認為對外資銀行應(yīng)當實行如下規(guī)定：一是“禁發(fā)鈔票”；二是凡欲在我國境內(nèi)設(shè)立分支行者應(yīng)“呈請注冊”；三是將外資銀行于營業(yè)范圍之外兼營他業(yè)者“取締營業(yè)”；四是外資銀行除例行報告的報表外，我國政府應(yīng)能“隨時稽查”，以免其突然歇業(yè)給我國債權(quán)帶來損失；五是雖然外資銀行總行設(shè)于國外，但若遇其關(guān)閉歇業(yè)，其分支機構(gòu)應(yīng)依照我國法律“依法清理”。而不得借口其本國法律。但是現(xiàn)實中被動開放銀行業(yè)的政府無力盡其監(jiān)管之責。華俄道勝銀行停業(yè)令之前，作為股東之一的中國政府并未收到任何通知，破產(chǎn)之事也未經(jīng)過股東總會，政府預(yù)先并沒有任何的心理準備和對策，國民更是無法規(guī)避風險，致使與中法實業(yè)銀行如出一轍的銀行倒閉再次上演。

一個多世紀過去了，如今面對眾多外資銀行的不再是積貧積弱的舊中國，而是國強民富的新中國。銀行業(yè)對外開放，尤其是人世過渡期之后的全面對外開放是我國的主動選擇。而百年后重返中國的外資銀行，在實力和技術(shù)上都大大超過其前輩，且相比中資銀行在某些方面仍占有優(yōu)勢地位，這給我國的銀行監(jiān)管提出了更大的挑戰(zhàn)，對此我們要有清醒的認識。

三、銀行業(yè)全面開放下對外資銀行監(jiān)管的正確認識

1對外資銀行的監(jiān)管不可缺位，全面對外開放并不意味著放任。

銀行業(yè)的對外開放在對中國金融體系產(chǎn)生積極影響的同時，也將不可避免地帶來一些風險。如今人世后五年過渡期已經(jīng)結(jié)束，我國開始履行全面對外開放銀行業(yè)的承諾。截至2006年8月末，在華外資銀行不良資產(chǎn)率僅為0.79％，貸款損失準備金計提充足，多年來保持連續(xù)盈利；但同時，少數(shù)違反法律法規(guī)和不審慎經(jīng)營的外資銀行也凸顯出來。為此監(jiān)管當局加大了風險防范和查處力度，針對近年來查出的大額虛假交易、超范圍經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)、關(guān)聯(lián)授信嚴重超標等問題，先后取消了9名高級管理人員任職資格，罰款金額超過2億元人民幣。其中，銀監(jiān)會成立后的首張罰單就開給了號稱美國第五大銀行的美聯(lián)銀行。

2003年8月。美聯(lián)銀行北京、上海代表處因其違規(guī)開展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，主要是支票托付和信用證項下的索匯業(yè)務(wù)，接到銀監(jiān)會開出的罰單，非法所得被沒收，并被課以同等數(shù)額罰款共計44萬美元；同時，銀監(jiān)會還取消了美聯(lián)銀行上海代表處首席代表一年任職資格，上海代表處升格為分行的申請也遭駁回。事實上，2002年人民銀行頒布的《外資金融機構(gòu)駐華代表機構(gòu)管理辦法》明確規(guī)定，“代表機構(gòu)及其工作人員，不得與任何單位或自然人簽訂可能給代表機構(gòu)或其代表的外資金融機構(gòu)帶來收入的協(xié)議或契約，不得從事任何形式的經(jīng)營性活動”。美聯(lián)銀行不能也不應(yīng)該不熟悉中國金融監(jiān)管法律法規(guī)，明知故犯，示范效應(yīng)十分惡劣。

在人們的印象中，外資銀行規(guī)模大、資金實力雄厚、管理先進，而且進入中國的外資銀行大多是國際知名的大銀行，具有良好的聲譽和行業(yè)地位，應(yīng)該不會違規(guī)。實際情況并非如此，外資銀行也有良莠之分。規(guī)模較大、具有國際知名度的外資銀行一般比較注重業(yè)務(wù)的合規(guī)性，在法律法規(guī)范圍內(nèi)尋求合理收益。但諸如少存多貸、將其在境內(nèi)吸收的外匯資金調(diào)往境外套匯套利、轉(zhuǎn)移利潤逃避我國稅收、少繳存款準備金、利用非價格手段進行不公平競爭等違規(guī)現(xiàn)象也并不少見。甚至有業(yè)內(nèi)人士認為，在外資銀行內(nèi)部都或多或少地存在不同程度的違規(guī)行為，打法規(guī)的擦邊球也成了外資銀行內(nèi)部公開的秘密。

美聯(lián)銀行事件提示我們，在對外資銀行開放市場的同時必須實施全面有效的監(jiān)管。進入中國市場，就必須遵守中國的法規(guī)和制度。全面對外開放不意味著放任。嚴格監(jiān)管不能缺位。

2對外資銀行的監(jiān)管要不斷完善，并非一蹴而就。

我國銀行業(yè)對外開放經(jīng)歷了26個年頭，對外資銀行的監(jiān)管也經(jīng)歷了一個不斷完善的過程。從監(jiān)管的法律法規(guī)上看，1985年頒布了《中華人民共和國經(jīng)濟特區(qū)外資銀行、中外合資銀行管理條例》；在此基礎(chǔ)上，1994年頒布了全面規(guī)范外資銀行的第一部法規(guī)《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》，該條例規(guī)定了外資銀行在華經(jīng)營的市場準入條件和監(jiān)管標準，使外資銀行在華經(jīng)營逐步進入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道；1996年頒布了《上海浦東外資金融機構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)始點暫行管理辦法》，進一步向外資銀行開放了對外資企業(yè)及境外居民的人民幣業(yè)務(wù)。亞洲金融危機之后，針對外資銀行在華業(yè)務(wù)拓展放緩的情況。監(jiān)管當局采取了一系列措施，促進外資銀行在華發(fā)展，如允許外資銀行加入全國銀行間同業(yè)拆借市場、放寬外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)地域限制等，解決了外資銀行人民幣資金來源問題，促進其人民幣業(yè)務(wù)的發(fā)展。

人世之后對外資銀行的監(jiān)管主要依據(jù)《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》、《外資金融機構(gòu)管理條例細則》以及《外國金融機構(gòu)駐華代表機構(gòu)管理辦法》和其它一些法規(guī)，并在2001年底針對世貿(mào)組織的要求進行過修改，銀監(jiān)會在2004年對《細則》進行過修改。如今，為了適應(yīng)全面開放的新形勢，實現(xiàn)國民待遇原則，使外資銀行能夠在規(guī)范的條件下享有與中資銀行同等的待遇，監(jiān)管當局對舊法規(guī)進行了修訂，2006年12月11日《外資銀行管理條例》開始生效。對外資銀行監(jiān)管的法律體系將在開放中不斷完善，監(jiān)管的專業(yè)化程度不斷提高，增強監(jiān)管的審慎性和有效性，采取多種風險防范措施，維護我國銀行體系安全。

國外的經(jīng)驗告訴我們，即使是在美國這樣的發(fā)達國家對外資銀行的監(jiān)管也并非一蹴而就。從1978年的《國際銀行法》到1991年的《加強外資銀行監(jiān)管法》和1991年的《聯(lián)邦存款保險銀行改進法》，再到1997年的《K條例》以及最近對外資銀行法律方面的一些修改，美國的外資銀行監(jiān)管也經(jīng)歷了一個漸進的過程。隨著銀行業(yè)對外開放的進一步深化，我國外資銀行監(jiān)管也需要不斷深入、不斷完善。

3對外資銀行的監(jiān)管并不意味著制約，與國民待遇并不矛盾。

監(jiān)管并不是制約，嚴格監(jiān)管是為了更好地開放。人世五年過渡期結(jié)束，我國要履行承諾，全面對外開放銀行業(yè)，即給予外資銀行國民待遇。對此要有正確的認識：首先，外資銀行需要在滿足我國人世承諾中保留的資格條件的基礎(chǔ)上享有國民待遇。因為，根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》(GATS)的定義，金融服務(wù)領(lǐng)域的國民待遇不是一種普遍義務(wù)，而是成員經(jīng)過談判、按照其承諾的金融服務(wù)范圍及明確列出的適用條件，給予其它成員的待遇。我國在承諾中保留的資格條件主要是：外資銀行在華設(shè)立金融機構(gòu)的總資產(chǎn)要求、從事本幣業(yè)務(wù)的資格要求等。對此，我國可自主決定中資銀行是否也需適用，以及何時或是否對外資銀行降低相關(guān)要求。其次，給予外資銀行國民待遇要遵循審慎監(jiān)管的原則。世貿(mào)組織成員已達成共識，糾正市場失靈和金融業(yè)外部效應(yīng)需要規(guī)章政策，金融自由化所能帶來的利益必須以國內(nèi)存在合適的監(jiān)管和規(guī)章機制為基礎(chǔ)和條件。因此，世貿(mào)規(guī)則在推動各成員取消金融服務(wù)貿(mào)易壁壘和逐步實現(xiàn)金融自由化的同時，也強調(diào)成員可以出于審慎原因，為保護投資人、存款人和投保人等的利益，或為保證金融體系完整和穩(wěn)定而采取相應(yīng)措施?？梢姡蓡T采取審慎監(jiān)管措施是不受《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》自由化條款約束的。在銀行部門，以下措施被公認為是審慎要求：對資本充足率的要求、對風險集中的限制和對風險管理系統(tǒng)的要求、流動性要求、禁止內(nèi)幕交易和導(dǎo)致利益沖突的交易、不良資產(chǎn)分級和撥備的規(guī)定、對董事會成員和經(jīng)理的“勝任和合格”測試、透明度和披露要求等。

只有正確理解外資銀行享受國民待遇的具體含義，才能正確認識全面對外開放下監(jiān)管不能缺位，監(jiān)管也并不意味著制約，監(jiān)管當局對外資銀行所采取的監(jiān)管措施也并不是對中資銀行的保護，而是為保護存款人、投資人等的利益、維護我國金融體系完整和穩(wěn)定所采取的審慎監(jiān)管措施。

4對外資銀行的監(jiān)管實行“法人導(dǎo)向政策”，最大限度維護金融安全。

銀行業(yè)對外開放促進了我國銀行業(yè)監(jiān)管水平的提高。在對外開放進程中，監(jiān)管當局高度重視風險防范和審慎監(jiān)管，參照國際慣例，逐步創(chuàng)造公平、統(tǒng)一、透明的監(jiān)管環(huán)境。不斷提高外資銀行監(jiān)管水平。為此，針對人世過渡期之后的新形勢，2006年底頒布了修訂后的《外資銀行管理條例》，其主要內(nèi)容就是實施法人導(dǎo)向政策，即鼓勵外資銀行設(shè)立或轉(zhuǎn)為當?shù)刈缘姆ㄈ算y行。

按照巴塞爾委員會《有效銀行監(jiān)管核心原則》的要求，在我國境內(nèi)注冊的法人銀行是中國法人，由注冊國即東道國的監(jiān)管機構(gòu)承擔主要的監(jiān)管責任；而外國銀行分行是境外注冊銀行的分支機構(gòu)。主要由其母國監(jiān)管當局承擔主要的監(jiān)管責任，東道國監(jiān)管當局無法對其法人的資本充足率、損失撥備充足率、大額授信集中度、資金跨境流動以及存款支付能力等進行實時、有效監(jiān)管，無法阻止和監(jiān)控外國銀行總行將分行的大額資金跨境轉(zhuǎn)出。因此，借鑒國際通行的做法，從維護我國金融體系安全、保護我國存款人利益，以及加強對外資銀行監(jiān)管的主動性和有效性考慮，新《條例》以及中國銀監(jiān)會所頒布的新實施細則對法人銀行和外國銀行分行做出了區(qū)別對待。這也是在世貿(mào)組織規(guī)則所允許的審慎監(jiān)管原則下做出的：規(guī)定。

綜上所述，銀行業(yè)的全面對外開放確實加大了銀行監(jiān)管的難度，對我國的銀行監(jiān)管提出了更大的挑戰(zhàn)。但面對風險所應(yīng)做的不是關(guān)上開放的大門，也不是與市場化背道而馳，而是要在開放中完善銀行監(jiān)管框架，提高銀行監(jiān)管水平。歷史和現(xiàn)實情況都告訴我們，全面對外開放并非放任，對外資銀行的監(jiān)管不能缺位；對外資銀行的監(jiān)管也不是制約，而是為保護存款人利益、維護我國金融體系完整和穩(wěn)定所采取的審慎監(jiān)管措施?？傊?，正視全面對外開放給我國銀行監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)，正確理解我國全面開放銀行業(yè)所需兌現(xiàn)的承諾，有助于正確認識這樣一個事實：對外開放促進了我國銀行業(yè)監(jiān)管水平的提高，銀行監(jiān)管也必將在對外開放中不斷完善。