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內(nèi)容提要：建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度是解決區(qū)域性生態(tài)服務(wù)有效供給的重要途徑，它通過財(cái)政資源在特定區(qū)域內(nèi)由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移，使生態(tài)受益者和提供者在成本和收益的分擔(dān)與享受上趨于合理，從而激勵(lì)貧困地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，形成生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)關(guān)系。作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分，這項(xiàng)制度的推行對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展無疑是大有裨益的。

關(guān)鍵詞：生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度；生態(tài)補(bǔ)償；橫向轉(zhuǎn)移支付

良好的生態(tài)環(huán)境是居住在不同地區(qū)的人們共同的生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)，如何使地區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展過程中必須要解決的重大課題。作為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，因此在一國范圍內(nèi)，它既有全國性的屬性，也具有鮮明的地域?qū)傩?。全國性的生態(tài)服務(wù)理所當(dāng)然應(yīng)由中央政府財(cái)政支出來解決，而具有地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)應(yīng)該由區(qū)域內(nèi)所有受益者共同承擔(dān)，這是沒有疑問的，但在具體的財(cái)政實(shí)踐中，區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的各受益地區(qū)往往隸屬于不同的行政區(qū)劃，分屬于不同級(jí)次的財(cái)政，而且不同區(qū)域的政府財(cái)力又存在巨大差異，因此，協(xié)調(diào)處理好區(qū)域內(nèi)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系實(shí)際上要復(fù)雜得多。筆者認(rèn)為，破解這道難題的一條重要途徑是建立行之有效的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。本文所謂的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，確切說是基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付，即按照“誰受益誰付費(fèi)”的原則，由生態(tài)服務(wù)的受益區(qū)政府向該服務(wù)的提供區(qū)政府支付一定的資金，使后者提供的生態(tài)服務(wù)成本與效益基本對(duì)等，從而激勵(lì)其提高生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給水平。對(duì)中國來說，目前的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度主要是指經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的生態(tài)受益區(qū)向欠發(fā)達(dá)或貧困生態(tài)提供區(qū)轉(zhuǎn)移一定的資金，以促進(jìn)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)財(cái)政制度。

一、建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及理論依據(jù)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，公共需求發(fā)生了很大的改變。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式下的地方產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，引發(fā)了環(huán)境污染、自然資源濫用等外部負(fù)效應(yīng)，如何有效消除這類負(fù)外部性的不良影響，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中新的公共需求。消費(fèi)領(lǐng)域，中國正處于人均GDP超過1000美元的階段，居民生活由溫飽型向小康型乃至富裕型轉(zhuǎn)變，像生態(tài)環(huán)境、安全等這類滿足享受和發(fā)展需要的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，越來越成為當(dāng)今人們消費(fèi)的重要公共需求。這些變化要求政府必須加強(qiáng)其公共環(huán)境職能，增加對(duì)環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，以滿足區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)生態(tài)環(huán)境的公共需求。

然而環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)利益對(duì)地方政府來說猶如魚和熊掌，雖非不可兼得，卻也絕非互不沖突。資源有效配置的一個(gè)基本原則是成本與效益對(duì)等，只有當(dāng)產(chǎn)品的邊際效益等于邊際成本，該產(chǎn)品的供給量才是有效率的。生態(tài)環(huán)境這類公共產(chǎn)品具有顯著的效益外溢性，其受益范圍往往是跨行政區(qū)間的，提供生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的利益會(huì)溢出到那些不為此分擔(dān)成本的其他地區(qū)，也就是說，生態(tài)服務(wù)給社會(huì)帶來的好處比給本轄區(qū)帶來的好處要多得多。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府作為代表本地區(qū)利益的團(tuán)體利益主體，它只考慮本地居民的利益，在對(duì)效益外溢的地方性公共產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行成本效益比較時(shí)，只計(jì)算本轄區(qū)產(chǎn)生的效益與成本，對(duì)外溢到其他轄區(qū)的利益則不考慮在內(nèi)。因此，在沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下，地方政府是按照本轄區(qū)的邊際效益與邊際成本相等條件來決定供應(yīng)量的，它所愿意提供的生態(tài)服務(wù)數(shù)量必然會(huì)大大低于該項(xiàng)服務(wù)的社會(huì)最優(yōu)水平，與之相關(guān)的財(cái)政活動(dòng)也會(huì)低于應(yīng)有的規(guī)模。從社會(huì)的觀點(diǎn)看，這樣的供應(yīng)水平顯然不符合資源配置的效率要求。

要想提高該轄區(qū)生態(tài)服務(wù)的供應(yīng)效率，就必須通過特定目的的政府間轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)邊際轄區(qū)利益與邊際社會(huì)利益的差距，使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)的內(nèi)在化，達(dá)到激勵(lì)投資的作用。但我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度尚無法做到這一點(diǎn)。我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度一直采取的是單一縱向轉(zhuǎn)移模式，從設(shè)計(jì)意圖看，中央制定這項(xiàng)制度的主要?jiǎng)訖C(jī)是均衡地方財(cái)政收入能力的差別，在制度設(shè)計(jì)中根本沒有涉及省際間外部效應(yīng)內(nèi)在化的問題。生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)然也就不在考慮之列。

生態(tài)環(huán)境這類公共產(chǎn)品生產(chǎn)的典型特點(diǎn)是投資大，見效慢，外溢性強(qiáng)，在沒有任何生態(tài)補(bǔ)償，又缺乏多元化投融資渠道的情況下，地方政府提供生態(tài)服務(wù)主要靠的是財(cái)政投資，這樣,生態(tài)服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，就主要取決于地方政府的財(cái)力水平，其結(jié)果必然是：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府公共環(huán)境職能逐漸增強(qiáng)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則逐漸減弱。一些學(xué)者對(duì)1992-2003年間地方政府公共環(huán)境職能演進(jìn)所作的實(shí)證分析已證實(shí)了這一總體態(tài)勢①。這樣的趨勢如果任其發(fā)展下去，后果將是災(zāi)難性的。

只要對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)地理狀況稍加分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無論是按東、中、西部劃分的地帶，還是區(qū)域間、流域間，甚至一個(gè)地區(qū)內(nèi)部，向社會(huì)提供大量生態(tài)服務(wù)的地區(qū)以及生態(tài)脆弱和環(huán)境敏感地區(qū)，基本上是貧困地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如長江、黃河等河流的上游、云南、貴州等省生物多樣性豐富的山林地區(qū)、內(nèi)蒙古和西北農(nóng)牧交錯(cuò)帶等等，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也不例外，比如浙江省的西南部地區(qū)屬于落后地區(qū)，而這里恰恰是全省的水源地及生態(tài)林集中分布區(qū)。由于種種原因，我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)之間存在著巨大的橫向財(cái)政缺口，并呈不斷擴(kuò)大的趨勢，與富裕地區(qū)相比，貧困地區(qū)通常沒有能力籌措到提供大量生態(tài)服務(wù)所需的自有財(cái)政資源。于是，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力充足，卻“免費(fèi)搭車”享受貧困地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)；另一方面，貧困地區(qū)財(cái)政困難，甚至背負(fù)巨額財(cái)政赤字，卻要為本地區(qū)以外的多個(gè)地區(qū)提供大量的生態(tài)服務(wù)，既得不到任何補(bǔ)償，又常常因?yàn)閾?dān)負(fù)著保護(hù)水源、生態(tài)林、濕地、生物多樣性等環(huán)境責(zé)任而限制了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，即便所提供的生態(tài)服務(wù)未來能夠產(chǎn)生很好的經(jīng)濟(jì)效益，由于環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益的滯后性，往往很難在短期內(nèi)見效，貧困地區(qū)作為生態(tài)環(huán)境提供者將不得不“餓著肚子呼吸新鮮空氣”。在這種情況下，生態(tài)環(huán)境對(duì)于貧困地區(qū)來說簡直是奢侈品，代表本轄區(qū)利益的地方政府所做的“理性”選擇自然是優(yōu)先滿足本地居民的低層次需求，舍棄環(huán)境而選擇經(jīng)濟(jì)②，甚至可能為了所謂的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不惜以犧牲環(huán)境、掠奪性開發(fā)自然資源為代價(jià)。最終，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是貧困地區(qū)，處在相鄰地區(qū)或同流域上、下游的它們不得不承受共同的環(huán)境災(zāi)難。

未來15年，是中國全面建設(shè)小康社會(huì)的重要時(shí)期，隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，資源和環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束將進(jìn)一步加大，為避免因缺乏生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制而導(dǎo)致的環(huán)境悲劇愈演愈烈，加快研究和建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)是刻不容緩。

所謂生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)是基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，其核心是通過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移一部分財(cái)政資金，在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域或流域建立起生態(tài)服務(wù)的市場交換關(guān)系，從而使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化，以提高資源配置的效率。之所以強(qiáng)調(diào)橫向轉(zhuǎn)移支付，并不是說以目前的縱向轉(zhuǎn)移方式無法實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，事實(shí)上，“退耕還林”、“退耕還草”、“天然林保護(hù)工程”等都是中央財(cái)政通過縱向轉(zhuǎn)移開展的生態(tài)補(bǔ)償，但這些是以項(xiàng)目建設(shè)方式對(duì)特定地區(qū)的專項(xiàng)支出，沒有形成制度化，補(bǔ)償?shù)母采w范圍也很有限，從實(shí)際效果看，還存在許多不合理之處，如補(bǔ)償數(shù)額不足，時(shí)間過短等等。現(xiàn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付制度仍將主要目標(biāo)放在平衡地區(qū)間財(cái)政收入能力的差異上，體現(xiàn)的是公平分配的功能，對(duì)效率和優(yōu)化資源配置等調(diào)控目標(biāo)則很少顧及。即使從平衡地方財(cái)政收支的角度來考量，其作用也十分有限，雖然近年來中央用于轉(zhuǎn)移支付的資金量逐漸增加，但總量仍然偏小，不能根本改變地方財(cái)政尤其是貧困地區(qū)財(cái)政困難的局面，更何況，中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模是由當(dāng)年中央預(yù)算執(zhí)行情況決定的，隨意性大，數(shù)額不確定，而且資金撥付要等到第二年辦理決算時(shí)才實(shí)行，滿足不了建設(shè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的即期需求。由此可見，對(duì)于區(qū)域間橫向利益協(xié)調(diào)問題，縱向轉(zhuǎn)移支付制只能解決一小部分，力度和范圍都非常有限。而無論從理論分析還是現(xiàn)實(shí)需要來看，以橫向轉(zhuǎn)移支付方式來協(xié)調(diào)那些生態(tài)關(guān)系密切的相鄰區(qū)域間或流域內(nèi)上、下游地區(qū)之間的利益沖突似更直接更有效些。

二、建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的基本思路

目前對(duì)于如何建立基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，無論從國外還是國內(nèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐中都難以找到現(xiàn)成的答案。這項(xiàng)制度的核心是解決生態(tài)服務(wù)轄區(qū)間效益外溢而導(dǎo)致的低效率供給問題，但對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行國際比較之后發(fā)現(xiàn)，采用專門的、規(guī)范的措施來實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)在化的國家很少，雖然有的國家在一些特別項(xiàng)目撥款中涉及到了調(diào)整州（?。╇H間效益外溢問題，可具體操作方法、內(nèi)容卻比較含糊。針對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付的專門研究也很少，我國一些學(xué)者在分析中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付存在缺陷的基礎(chǔ)上，提出了建立橫向轉(zhuǎn)移模式作為補(bǔ)充的設(shè)想。他們認(rèn)為，“橫向轉(zhuǎn)移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。這就是說，通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局來實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。”③，但僅僅是給出了關(guān)于橫向轉(zhuǎn)移支付的簡單定義而已，并沒有對(duì)此進(jìn)行深層次的理論探討和制度設(shè)計(jì)，至于橫向轉(zhuǎn)移的實(shí)踐則在我國還基本處于空白狀態(tài)。

從世界各國的財(cái)政實(shí)踐看，通過規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度來解決同級(jí)政府間財(cái)力平衡問題的只有德國。在以實(shí)現(xiàn)縱向平衡為主的前提下，德國實(shí)施了獨(dú)具特色的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移輔助性方法，通過財(cái)政收入在各州之間以及各市鎮(zhèn)之間橫向轉(zhuǎn)移，提高貧困州或市鎮(zhèn)的財(cái)政收入，縮小貧困地區(qū)與富裕地區(qū)之間的財(cái)政收入差距，從而在一定程度上起到地區(qū)間財(cái)力平衡的作用。其基本做法是建立財(cái)政平衡基金，基金主要來源于三種渠道：1、增值稅屬州級(jí)財(cái)政部分的1/4。2、聯(lián)邦對(duì)貧困州的補(bǔ)充撥款。3、財(cái)政狀況較好的州按規(guī)定辦法計(jì)算出來的結(jié)果向財(cái)政狀況不佳的州劃撥的資金。州際間資金劃撥的具體操作方法是按因素法的要求，先求出各州的財(cái)政能力指數(shù)（代表財(cái)政收入）和財(cái)政平衡指數(shù)（代表支出），然后將二者做比較，若一個(gè)州的財(cái)力指數(shù)大于平衡指數(shù)，說明財(cái)力狀況良好，屬于付出橫向轉(zhuǎn)移支付的州，必須向財(cái)政平衡基金的“大鍋”里繳款；若相反，則該州是需要接受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的州，可以從財(cái)政平衡基金的“大鍋”里得到補(bǔ)助。

德國這種州際財(cái)政平衡基金模式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，無疑為我們?cè)O(shè)計(jì)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度提供了一條很好的思路，即在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)關(guān)系密切的同級(jí)政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過轄區(qū)政府之間的相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)在某一區(qū)域內(nèi)的有效交換，從而形成生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)的良性循環(huán)。當(dāng)然，從目標(biāo)上看，德國的橫向轉(zhuǎn)移支付制度與我們?cè)O(shè)想的基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度有很大的不同。德國的橫向財(cái)力再分配是為了達(dá)到州際間的財(cái)政平衡，使不同地區(qū)的居民能夠享受相同的生活水準(zhǔn)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。而生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度則主要是為激勵(lì)貧困地區(qū)增加環(huán)境投資的積極性，并補(bǔ)償其因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展可能的機(jī)會(huì)成本。但二者畢竟都屬于同級(jí)政府之間的財(cái)力橫向轉(zhuǎn)移，都是由區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)支付財(cái)政資金，以解決貧困地區(qū)的財(cái)力不足問題，因此，借鑒德國已經(jīng)比較成熟、比較規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付操作模式，來運(yùn)作我國的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該是一條可行的路。以區(qū)際間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金模式來實(shí)現(xiàn)橫向生態(tài)補(bǔ)償，一方面，有利于形成對(duì)生態(tài)供給者的長效激勵(lì)機(jī)制；另一方面，也有利于形成對(duì)生態(tài)受益者的約束機(jī)制，改變以往受益區(qū)普遍存在的公共消費(fèi)“搭便車”心理，幫助其樹立“誰受益誰付費(fèi)”的正確的生態(tài)消費(fèi)觀念。而且，除了可以借鑒德國財(cái)政平衡基金的做法外，在我國的財(cái)政實(shí)踐中，具有公共服務(wù)性質(zhì)的社?；鸬氖袌龌\(yùn)作經(jīng)驗(yàn)也可以拿來作參考。

區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金由區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境受益區(qū)和提供區(qū)政府的財(cái)政資金撥付形成，撥付比例應(yīng)在綜合考慮當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模、財(cái)力狀況、GDP總值、生態(tài)效益外溢程度等因素的基礎(chǔ)上來確定。各地方政府按撥付比例將財(cái)政資金繳存入生態(tài)基金，并保證按此比例及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充。基金的繳付要體現(xiàn)“抽肥補(bǔ)瘦”、共擔(dān)責(zé)任的目的。生態(tài)基金必須用于綠色項(xiàng)目，包括生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的飲用水源、天然林、天然濕地的保護(hù)，環(huán)境污染治理，生態(tài)脆弱地帶的植被恢復(fù)，退耕還林（草），退田還湖，防沙治沙，因保護(hù)環(huán)境而關(guān)閉或外遷企業(yè)的補(bǔ)償?shù)鹊?。其中適合產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的綠色項(xiàng)目，應(yīng)通過招標(biāo)來選擇專業(yè)公司進(jìn)行市場化運(yùn)作。生態(tài)基金的運(yùn)行管理應(yīng)以綠色項(xiàng)目為基礎(chǔ)，而不能以某地方政府、某公司或組織為基礎(chǔ)，以保證資金投入的準(zhǔn)確性和有效性。

在制度的設(shè)計(jì)中，要著重兩個(gè)方面的建設(shè)，一是決策機(jī)制，二是監(jiān)督機(jī)制。與基金使用相關(guān)的一切決策必須科學(xué)、民主、透明。要成立區(qū)際基金管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)召集區(qū)域內(nèi)各地區(qū)相關(guān)的政府官員、專家學(xué)者和當(dāng)?shù)卦∶袢罕姶?，?duì)區(qū)域內(nèi)重大環(huán)保工程或項(xiàng)目共同進(jìn)行可行性論證，并聯(lián)合審查該項(xiàng)目是否符合申請(qǐng)使用區(qū)域生態(tài)基金的條件。委員會(huì)的重要職責(zé)還包括：聘請(qǐng)有資質(zhì)的中介環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)綠色項(xiàng)目作環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公開招標(biāo)選擇區(qū)域生態(tài)基金的開戶銀行，制定嚴(yán)格、規(guī)范的基金繳納、使用和績效評(píng)價(jià)制度，建立順暢的區(qū)域環(huán)境合作對(duì)話機(jī)制和信息系統(tǒng)機(jī)制，通過公開招標(biāo)選擇對(duì)綠色項(xiàng)目進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的公司等等。監(jiān)督方面，對(duì)每一筆基金的撥付使用要聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)基金的實(shí)際用途是否與申請(qǐng)用途相符，資金的使用效率如何，綠色項(xiàng)目產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會(huì)效益是否達(dá)到預(yù)期等。必須建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，在區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的運(yùn)作過程中，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，該誰負(fù)責(zé)，負(fù)什么責(zé)任，如何懲治，由誰來執(zhí)行，誰來監(jiān)督等等，這些都必須做出明確的規(guī)定。

三、進(jìn)一步的說明和其他配套措施

就目前階段而言，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度主要是生態(tài)關(guān)系緊密的區(qū)域（或流域）內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移一定的財(cái)政資金，用以補(bǔ)償后者因提供生態(tài)服務(wù)而產(chǎn)生的效益外溢損失及發(fā)展機(jī)會(huì)不均等所造成的機(jī)會(huì)成本。但建立基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，并不是要否定通過中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移財(cái)力來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饔?，只不過二者的分工不同，操作方式不同而已。前者是以區(qū)域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的模式進(jìn)行運(yùn)作，用于區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償，而后者則是采用專項(xiàng)補(bǔ)助的方式，對(duì)全國屬性的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償，比如西部地區(qū)的退耕還林（草）、防沙治沙工程等等。當(dāng)然，如果實(shí)行區(qū)際生態(tài)基金的區(qū)域內(nèi)有國家級(jí)的生態(tài)保護(hù)工程，中央政府也應(yīng)往生態(tài)基金中撥付一定的財(cái)政資金作為管護(hù)費(fèi)用的補(bǔ)償。

生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)全新的事物，幾乎沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，而且它牽涉不同的行政管轄區(qū)，不同級(jí)次的財(cái)政，各地方的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境稟賦又大不相同，因此這項(xiàng)制度的推廣，不但要求在中觀層面上特定區(qū)域內(nèi)的各地方政府達(dá)成共識(shí)、聯(lián)合行動(dòng)，還需要中央政府在宏觀層面上進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)和提供配套的制度支撐。

第一、宏觀層面上，應(yīng)采用更科學(xué)的政績?cè)u(píng)價(jià)和考核制度來評(píng)價(jià)和任用地方干部。

1、用綠色GDP來補(bǔ)充和修正現(xiàn)行的GDP核算制度。

GDP核算法不能全面反映一個(gè)國家或地區(qū)的真實(shí)經(jīng)濟(jì)情況，因?yàn)樗鼪]有將環(huán)境和生態(tài)因素納入其中。綠色GDP是對(duì)GDP指標(biāo)的一種調(diào)整，是扣除環(huán)境污染的損失和保護(hù)環(huán)境資源的支出后的國內(nèi)生產(chǎn)總值。2005年，我國北京、遼寧等10個(gè)省市開展了綠色GDP核算試點(diǎn)工作，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快將其推廣到全國。實(shí)行綠色GDP國民經(jīng)濟(jì)核算體系，一方面有利于約束一些地方干部只重經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量、不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的急功近利行為；另一方面，也有助于形成自然資源和環(huán)境價(jià)值的衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)際生態(tài)支付基金的區(qū)域來說，在計(jì)算從財(cái)政資金向生態(tài)基金的撥付數(shù)額時(shí)，就有了明確的生態(tài)產(chǎn)值的計(jì)量依據(jù)，便于操作。

2、不同類型的區(qū)域采用不同的政績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

近幾年國家環(huán)?？偩衷诳茖W(xué)研部門的配合下，完成了全國生態(tài)功能區(qū)劃分，在此基礎(chǔ)上，中央要求各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與生態(tài)功能區(qū)劃相吻合。既然不同地區(qū)的生態(tài)功能不同，經(jīng)濟(jì)定位也隨之不同，那么，對(duì)地方官員的政績考核的重點(diǎn)當(dāng)然也應(yīng)該有所不同。對(duì)那些生態(tài)環(huán)境脆弱，又具有特殊生態(tài)功能和自然、文化遺產(chǎn)價(jià)值的貧困地區(qū)來說，地方政府的最主要職責(zé)是保護(hù)好當(dāng)?shù)氐闹饕鷳B(tài)功能，因此，對(duì)其的政績?cè)u(píng)價(jià)應(yīng)以此為主要考核指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)方面的各項(xiàng)指標(biāo)則可適當(dāng)予以“豁免”。

第二、中觀層面上，生態(tài)關(guān)系密切的特定區(qū)域內(nèi)貧困地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間要開展多種形式的環(huán)境合作和生態(tài)補(bǔ)償，以完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度主要是資金形式的補(bǔ)償，實(shí)際上，區(qū)域環(huán)境合作及生態(tài)補(bǔ)償還可以配套采取一些其他形式。比如，綠色技術(shù)及教育援助。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出錢、出物、出人力來研究解決貧困地區(qū)在環(huán)境保護(hù)中遇到的技術(shù)難題，由此產(chǎn)生的專利或?qū)Ｓ屑夹g(shù)可供貧困地區(qū)在一定期限內(nèi)免費(fèi)使用。也可以由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)每年有針對(duì)性地安排一定數(shù)量的技術(shù)項(xiàng)目，幫助貧困地區(qū)發(fā)展無污染的替代產(chǎn)業(yè)或生態(tài)產(chǎn)業(yè)。環(huán)保教育方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以每年有計(jì)劃地幫助貧困地區(qū)培養(yǎng)一批環(huán)保技術(shù)人員，并組織專家、環(huán)保志愿者到貧困地區(qū)開展各種形式的環(huán)保教育，提高當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識(shí)，幫助他們掌握實(shí)用的環(huán)保知識(shí)和技能。另外，廣東、浙江等地實(shí)行的“異地開發(fā)”式發(fā)展空間補(bǔ)償也是很好的方法。以廣東為例，廣東省龍門縣統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)立了一個(gè)金龍開發(fā)區(qū)，安排上游各鎮(zhèn)那些不符合水源地保護(hù)區(qū)功能要求的招商引資項(xiàng)目④。這種“異地開發(fā)”模式，通過下游給上游提供發(fā)展空間，既保護(hù)了上游地區(qū)的主要生態(tài)功能，又能促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一種非常有效且實(shí)用的生態(tài)補(bǔ)償方式，很適合在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域間或流域內(nèi)上、下游地區(qū)之間推廣應(yīng)用。

注釋

①參見何文君、馬順福的論文《中國地方政府公共職能演進(jìn)的實(shí)證分析》，《財(cái)政研究》，2005年第12期

②2005年7月27日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)公布的中國公眾環(huán)境保護(hù)態(tài)度的調(diào)查結(jié)果可以作為一個(gè)佐證。在被問及是否愿意“為環(huán)境保護(hù)，寧可放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度”時(shí)，只有45.7%的公眾表示贊同，而且越是落后地區(qū)，低收入人群持反對(duì)態(tài)度的越多。

③引自陳共主編的《財(cái)政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2000年版，第272頁

④參見《中國環(huán)境報(bào)》2005年12月15日第2版的《異地開發(fā)破解生態(tài)補(bǔ)償難題》一文。

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