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本文首先簡要回顧了村治的歷史變遷?，F(xiàn)行村民自治模式的內(nèi)在角色沖突，可以歸為三重層次。我們并指出了村治的兩種應(yīng)有職能及其殘缺。在此基礎(chǔ)上，主張村治的整合，倡導(dǎo)一種新型的村治觀，旨在突破現(xiàn)行村民自治的困境。村治的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場的中介，實(shí)際上在新的形勢下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。真正從科層化治理走向網(wǎng)絡(luò)化治理，需要以不同類型的非營利中介組織為載體，開展多種形式的社區(qū)自治，構(gòu)造農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系；農(nóng)協(xié)與合作社的模式，因而得到了本文的特別關(guān)注。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會(huì)為主體實(shí)施村治，可望在相當(dāng)程度上克服現(xiàn)有的村治沖突與殘缺，化解當(dāng)前農(nóng)村緊張的干群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)村治的整合即新村治

關(guān)鍵詞：村治；村民自治；非營利組織；中介組織

OnNewPattenofVillageGovernance

ChenLinInstituteofPolicyandManagement,ChineseAcademyofSciences(CAS)

Abstract:

Wehavereviewedthehistoricalevolvementofvillagegovernanceinfirst.Therearetherekindsofconflictsinherentlyinthecurrentvillageself-governingmodel.Wealsopointouttwoexpectedfunctionandexistingdeficiencyinit.Inordertobreakthroughthepuzzledom,weputforwardanewviewpointofintegratingofvillagegovernmentbasedthisresearch.Thekeymeaningandurgentaffairsofvillagegovernancerestwithintermediaryrolenotonlybetweengovernmentandpeasantsbutalsobetweenpeasantsandmarket.Infact,thedailylifeand;benefitsofpeasantsaremoreusuallyrelatedtothelatter.Fromhierarchygovernancetonetworkgovernance,webringthereformofsupplyandmarketingcooperationandcreditunionintotheframeworkofvillagegovernance.

KeyWords:villagegovernance;self-governing;Non-profitorganization(NPO);intermediaryorganization

（一）背景

村治，即鄉(xiāng)村治理。村治在中國，經(jīng)歷了歷史的變遷。如徐勇指出，在傳統(tǒng)中國社會(huì)，鄉(xiāng)村治理一直存在國家行政權(quán)與社會(huì)自治權(quán)兩個(gè)方面力量的交互作用。一方面是國家行政權(quán)不可能對(duì)廣闊的鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接的統(tǒng)治，另一方面在于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和宗族社會(huì)有一定的社區(qū)自主治理功能。因此，從一般意義上講，中國古代也存在自治，即以地方宗族勢力為依托的族民自治，其實(shí)質(zhì)是地方鄉(xiāng)紳把持鄉(xiāng)村的公共政治權(quán)力與資源，與國家行政權(quán)力共同管理鄉(xiāng)村社會(huì),雖然國家行政權(quán)從來就沒放棄過把統(tǒng)治權(quán)下沉到鄉(xiāng)村基層的努力[]。

已有研究表明，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度的網(wǎng)絡(luò)化特征，即鄉(xiāng)村公共權(quán)力的合法性鑲嵌于以宗教、宗族、各種商業(yè)組織、市場以及諸如庇護(hù)者與被庇護(hù)者、親朋關(guān)系等共同構(gòu)成的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”之中。通過進(jìn)入“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，鄉(xiāng)村精英取得為其成員所認(rèn)同的象征性資源(地位、榮譽(yù)等)，掌握鄉(xiāng)村治理權(quán)。但是，近代以來，隨著國家權(quán)力的擴(kuò)張，中國鄉(xiāng)村治理的這種獨(dú)特的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)遭到破壞，鄉(xiāng)村治理不得不依賴自上而下強(qiáng)制性的國家行政權(quán)[]。

1949年以后，最初曾在村一級(jí)設(shè)立了政權(quán)組織，即村人民代表會(huì)議和村人民政府。1954年憲法取消了村級(jí)政府的建制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下工作單位為自然村、選區(qū)或行政村，由鄉(xiāng)人民代表互選產(chǎn)生的主任協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理鄉(xiāng)村事務(wù)[]。此后開始的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，第一次把農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織與政治組織重合起來，形成了高度集權(quán)的體制。既是廣大農(nóng)村賴以生存的集體經(jīng)濟(jì)組織，又是國家政權(quán)在基層的工作單位。作為國家基層政權(quán)，公社必須對(duì)上負(fù)責(zé)，貫徹執(zhí)行上級(jí)政權(quán)的命令，公社主要領(lǐng)導(dǎo)也由上級(jí)政權(quán)任命。生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)只是公社的下屬生產(chǎn)單位，必須接受公社的集中統(tǒng)一指揮，農(nóng)民的自主權(quán)更被嚴(yán)格限制在極狹窄的空間內(nèi)[]。公社，從而國家，對(duì)農(nóng)村擁有幾乎無限的資源汲取權(quán)，以充工業(yè)化的原始積累之需。

一九八零年代開始，承包制普遍推行，原來“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制迅速瓦解。但是在這一過程中，由于缺乏正確引導(dǎo)，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)喪失殆盡，集體財(cái)產(chǎn)被哄搶一空，公共設(shè)施也因無人管理而趨于荒廢。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)于諸如交通、水利、教育、衛(wèi)生、治安乃至文化娛樂設(shè)施等公共物品的需要開始上升。農(nóng)村群體出現(xiàn)的利益分化，也需要一個(gè)整合機(jī)制。

在此背景下，村民自治作為新時(shí)期村治的一種有益探索，應(yīng)運(yùn)而生。最早于1980年底，廣西宜山、羅城兩縣一些農(nóng)村就自發(fā)出現(xiàn)了一種全新的組織形式——村民委員會(huì)（也有的稱為管委會(huì)、議事會(huì)等），以取代原來的生產(chǎn)大隊(duì)，因?yàn)樵瓉淼纳a(chǎn)大隊(duì)已經(jīng)由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行而日益趨于瓦解。隨后，四川、河南、山東等省陸續(xù)出現(xiàn)類似的組織。1982年8月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《全國政法工作會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)此加以肯定。1982年12月通過的新憲法第111條明確了村民委員會(huì)和居民委員會(huì)的“基層群眾性自治組織”的地位，但是，在實(shí)踐中缺乏回應(yīng)。如何看待基層治理模式，這時(shí)出現(xiàn)了兩種截然不同的思路。一些省及省級(jí)以下地方政府的思路是組建村公所，將行政系統(tǒng)延伸至最基層，全國人大常委會(huì)及民政部的思路則是加強(qiáng)村民自治，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的法定關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)改為指導(dǎo)[]。

1983年1月中共中央發(fā)出《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，區(qū)分了基層組織的前后性質(zhì)，并指明其發(fā)展方向。1983年10月中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，提到在鄉(xiāng)即原來的公社以下建立村民委員會(huì)，并重申村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織；接著在1986年9月發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》表明，在基本完成政社分開和建立鄉(xiāng)政府工作后，國家開始將注意力投向鄉(xiāng)以下的村級(jí)組織和體制，由此加速推動(dòng)了村民自治的興起。1987年11月，全國人大通過的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，依據(jù)憲法第111條，對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、組織機(jī)構(gòu)以及村民會(huì)議的權(quán)力等做了全面的規(guī)定，在其第三條中明確鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，確立了村民自治的原則。這是中國農(nóng)村村民自治興起的明確標(biāo)志[]。1993年，中共中央7號(hào)文件決定：“為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)村公所”。此舉也為貫徹村民自治的民主自治原則鋪平道路。經(jīng)過多年的徘徊，1998年11月，《村民委員會(huì)組織法》得以正式頒行，村民自治成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。

作為中國農(nóng)村基層政治組織的基本形式，村民自治在取得若干成效的同時(shí)，也已暴露出某些深層的問題。本文先擬討論其中的角色沖突，并歸之為三重層次；然后，指出村治的兩種應(yīng)有職能及其殘缺；在此基礎(chǔ)上，主張村治的整合，倡導(dǎo)一種新型的村治觀，旨在突破現(xiàn)行村民自治的困境。村治的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場的中介，實(shí)際上在新的形勢下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。真正從科層化治理走向網(wǎng)絡(luò)化治理，需要以不同類型的非營利組織為載體，開展多種形式的社區(qū)自治，構(gòu)造農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系；農(nóng)協(xié)與合作社的模式，因而得到了本文的特別關(guān)注。其實(shí)，農(nóng)協(xié)無非是綜合性的合作社，合作社無非是專業(yè)性農(nóng)協(xié)，不過綜合性中介組織具有專業(yè)性組織無可替代的作用。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會(huì)為主體實(shí)施村治，可望在相當(dāng)程度上克服現(xiàn)有的村治沖突與殘缺，化解當(dāng)前農(nóng)村緊張的干群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)村治的整合。

（一）村治的三重角色沖突

1．1村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系

《村民委員會(huì)組織法》一方面從法律上確立了村委會(huì)的自治主體地位，另一方面也不忘在第三條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。但是，按照這一原文，雖其語焉不詳，仍然可見，《村民委員會(huì)組織法》更傾向于強(qiáng)調(diào)基層黨組織務(wù)必貫徹黨的村民自治方針。至于《黨章》本身的第三十二條也規(guī)定，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村黨支部，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾性自治組織充分行使職權(quán)”。

在村民自治開始在全國展開不久，中共中央于1990年12月發(fā)出《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》（1990年中發(fā)19號(hào)文件），明確提出加強(qiáng)以黨組織為核心的村級(jí)組織建設(shè)，同時(shí)規(guī)定，村民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。1994年中共中央更在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》中強(qiáng)調(diào)，“黨支部要加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持村民委員會(huì)依法開展工作”，“村民委員會(huì)必須把自己置于黨支部的領(lǐng)導(dǎo)之下，積極主動(dòng)地做好職責(zé)范圍內(nèi)的工作”。

現(xiàn)行政策法規(guī)關(guān)于村民委員會(huì)和村黨支部的定位，理論上難以解釋，實(shí)踐中更不便操作。根據(jù)常識(shí)也不難想見，他們的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，觀點(diǎn)、主張更可能不一致。這樣兩個(gè)權(quán)力中心，并無明確分工，各自都有“尚方寶劍”在手，很容易滋生事端，內(nèi)耗不斷。

相比于村黨支部，在理論和法律上，也在大量的現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)擁有更為廣泛和直接的民意基礎(chǔ)。而村黨支部則擁有傳統(tǒng)的權(quán)威和意識(shí)形態(tài)上的特殊地位。相當(dāng)多的地方過度強(qiáng)調(diào)村黨支部的核心作用，造成村支部過度干預(yù)乃至包辦村委會(huì)工作，將村委會(huì)變成了村黨支部的輔助組織，使村委會(huì)喪失其自治功能，嚴(yán)重妨礙了村民自治的正常運(yùn)行及其完善和發(fā)展[]。另外一些地方訴諸于其他種種制度設(shè)計(jì)，如交叉任職、“兩票制”等等，意在拓寬村黨支部的民意基礎(chǔ)，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)”兼容于村民自治的框架。

但是，現(xiàn)有的調(diào)和上述兩者關(guān)系的努力往往收效甚微，偶有成功的經(jīng)驗(yàn)也無普遍推廣的價(jià)值。表面上看這是一個(gè)“平行結(jié)構(gòu)”的問題，其實(shí)從深層來說，卻是一個(gè)“上下結(jié)構(gòu)”的問題。村委會(huì)與上級(jí)政府并無隸屬關(guān)系，而黨組織遵循嚴(yán)格的“民主集中制”原則?！饵h章》第十五條規(guī)定，“黨的下級(jí)組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)組織的決定”，第二十九條規(guī)定，“黨的支部委員會(huì)選出的書記、副書記，應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)”?！吨袊伯a(chǎn)黨基層選舉工作暫行條例》第十五條更規(guī)定，“上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人”，第十六條則要求黨支部書記、副書記的候選人先經(jīng)“上級(jí)黨組織審查同意”。中國共產(chǎn)黨是我國唯一執(zhí)政黨，從廣義上講，黨的組織是政府機(jī)構(gòu)的組成部分，黨對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)實(shí)際上可以被看作政府行為。村黨支部，特別是村支書，更容易成為上級(jí)政府的人。這才是沖突的根源。我們傾向于認(rèn)為，村民委員會(huì)與村黨支部之間的緊張關(guān)系，有相當(dāng)因素是村級(jí)社區(qū)與上級(jí)政府可能矛盾的反映，以下詳加討論。

1．2村民委員會(huì)與上級(jí)政府的關(guān)系

《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉”。《村民委員會(huì)組織法》第二條具體指出，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；第九條明確，“村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生”；第十條，“村民會(huì)議由本村18周歲以上的村民組成”；第十一條，“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。

因此，作為一個(gè)“群眾性自治組織”，從理論和法律上講，村民委員會(huì)是村民自下而上選舉產(chǎn)生的，其經(jīng)費(fèi)也來自村民，循此毋庸置疑的合法性邏輯，自當(dāng)對(duì)下負(fù)責(zé)，其主要任務(wù)在于辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)等等。而現(xiàn)實(shí)中的村委會(huì)，難以避免地，更多精力用于為上級(jí)政府“要糧”、“要款”、“要命（抓辦計(jì)劃生育）”，實(shí)際充當(dāng)著上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，履行著類似于“村公所”的職能，在這個(gè)意義上，“行政村”的稱謂倒也切中實(shí)質(zhì)。

如果真正落實(shí)了村民自治，村委會(huì)選舉擺脫了上級(jí)包辦或暗中控制，在現(xiàn)行體制下，則還有“尾大不掉、政令難通”的擔(dān)憂，亦非空穴來風(fēng)。其實(shí)，從法理上講，村民委員會(huì)是否有義務(wù)為行政當(dāng)局“催糧”、“催款”、“催命”，尚且值得質(zhì)疑，何況這些行為往往處于村民個(gè)體利益的對(duì)立面呢?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，從其語氣上說，這種“指導(dǎo)、支持和幫助”可以接受，也應(yīng)該可以不接受，何況后面還規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府……不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”呢。第四條還寫道，“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，但這究竟是一般性描述還是強(qiáng)制性義務(wù)，立法者似乎也是頗費(fèi)躊躇的[]。如果村委會(huì)具有無條件、無止境的“協(xié)助”義務(wù)，則將在事實(shí)上喪失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。

現(xiàn)有的案例顯示，上級(jí)內(nèi)定人選之外的“黑馬”上任后，多能主動(dòng)示好于基層政府，賣力甚殷，這不妨理解為傳統(tǒng)合法性訴求的一種模仿或沿襲，但是，這種慣性難以持久，因?yàn)樗麄儗⒑芸彀l(fā)現(xiàn)自身的合法性來源本已足夠充分。所以，在所謂村民“民主”自治的旗幟下，鄉(xiāng)村精英如果挾“民意”自重，消極抵制乃至積極對(duì)抗行政當(dāng)局，應(yīng)該不致令人大感意外。對(duì)此，不能脫離現(xiàn)實(shí)的利益格局，寄希望于個(gè)別人的甚么政治覺悟。當(dāng)然，基層政府不會(huì)容忍村委會(huì)潛在的“獨(dú)立主義”傾向，而村民對(duì)于唯上是從的村委會(huì)的不滿也日益滋長。這種角色沖突、“兩頭受氣”的局面，更可能使得鄉(xiāng)村精英自甘游離于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓當(dāng)?shù)?。從長期的演變來看，都將嚴(yán)重動(dòng)搖現(xiàn)政權(quán)的根基，危及國家的長治久安。

村委會(huì)單純充當(dāng)政府與農(nóng)民的中介，必然遭遇到上述困擾。雖然自治組織代行部分行政職能，在歷史上和國際間都是有例可循的，但是往往隱含著一定的交換條件。現(xiàn)在的情況是，政府之于村委會(huì)，欠缺一種類似于談判協(xié)商從而達(dá)成合作的機(jī)制；同樣地，村委會(huì)之于農(nóng)民，也更多是一個(gè)索取的機(jī)制，少有回報(bào)。村治沖突之求解，首當(dāng)矯正上述不對(duì)稱的制度安排。下文還將深入討論。

1．3村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

通常所謂的村集體云云，這個(gè)概念是不清楚的。嚴(yán)格說來，哪怕按照現(xiàn)行的法律條文，村是村、集體是集體，兩者不是一回事，雖然表面上常有重合。如1999年3月修訂后的《中華人民共和國憲法》第八條載明：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。而《村民委員會(huì)組織法》第五條還規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”。這里至少說明了“村民委員會(huì)”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”，兩者不是一回事，否則何來“尊重”、“維護(hù)”、“保障”之說呢。

但是，自從解體以來，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置及其地位，有關(guān)規(guī)定較為含糊，莫衷一是。1982年12月31日中共中央政治局討論通過的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》認(rèn)為，生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)是“集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)”，有必要保留。中共中央又在《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中，主張政社分開后的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)“在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式和規(guī)?？梢远喾N多樣”，其名稱可以叫“農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱”，同時(shí)規(guī)定這種經(jīng)濟(jì)組織“可以以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置；可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子”。1987年初，中共中央政治局在文件中指出：“目前在鄉(xiāng)一級(jí)，有些根據(jù)政社分開的原則設(shè)立了農(nóng)工商聯(lián)合社等機(jī)構(gòu)；在村一級(jí)，有的單獨(dú)設(shè)合作機(jī)構(gòu)，有的則由村民委員會(huì)將村合作社與村自治合為一體”[]。事實(shí)上，調(diào)查顯示，名為“農(nóng)工商聯(lián)合社”的合作經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)一級(jí)，有的“取消”了，有的則“名存實(shí)亡”，并沒有機(jī)構(gòu)存在了[]。在村一級(jí)，少數(shù)地方是一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子；兩套機(jī)構(gòu)人馬、兩塊牌子的更為少見；大多數(shù)地方，則只有村委會(huì)，沒有另行設(shè)置（哪怕名義上的）村合作經(jīng)濟(jì)組織。即使在那些自稱已經(jīng)建立或保留了（村級(jí)）“合作社”的地方，那里的農(nóng)民往往也是只知有“村委會(huì)”，而不知有“合作社”[]。從過去的“生產(chǎn)隊(duì)”演化過來的“居民小組”，從“生產(chǎn)大隊(duì)”演化過來的村，已經(jīng)成了“集體經(jīng)濟(jì)組織”的代名詞，以便在名義上，擁有農(nóng)村“集體”土地的所有權(quán)[]。

現(xiàn)在想來，改革之初在推行家庭承包的同時(shí)，不忘強(qiáng)調(diào)“雙層經(jīng)營體制”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”，恐怕更多出于政治上的顧慮，唯恐被指責(zé)為“私有化”、“回頭路”，所以差不多是“虛幌一槍”。這與今天面向市場經(jīng)濟(jì)所呼喚的農(nóng)民合作組織，背景和意義迥然不同。

在村一級(jí)，傳統(tǒng)意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)已有名無實(shí)。“村社合一”也好，有村無社也好，原本只要在意識(shí)形態(tài)上勉強(qiáng)能夠自圓其說，應(yīng)可安然無事。但自一九八零年代開始，大量出現(xiàn)的村辦企業(yè)，往往也假以“集體所有制”之名，這就使得問題復(fù)雜化了。這些企業(yè)不少是向村民集資或舉債興辦，還有的動(dòng)用了集體積累乃至征地補(bǔ)償款等資金來源。有的村辦企業(yè)甚至涉足金融、房地產(chǎn)等投機(jī)生意（在南方似乎并不少見）?？墒?，姑且不論及腐敗的問題，市場本身也是風(fēng)險(xiǎn)莫測的。一旦經(jīng)營失策、周轉(zhuǎn)不靈，某些村因?yàn)榇遛k企業(yè)的緣故，負(fù)債數(shù)千萬，人均幾萬、十幾萬，亦不罕見。當(dāng)然，也有的村則是建學(xué)校、公路和水利設(shè)施，或者干脆是為了借錢完成迫在眉睫的上繳任務(wù)，導(dǎo)致負(fù)債累累，積重難返，惡性循環(huán)，竟然有村支書不堪重負(fù)自殺的[]。1997年農(nóng)業(yè)部對(duì)10個(gè)省份的調(diào)查就顯示：鄉(xiāng)級(jí)平均負(fù)債約400萬，村級(jí)平均負(fù)債約20萬，如今最嚴(yán)重的個(gè)別鄉(xiāng)負(fù)債4000萬[]。這種鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)，特別是村級(jí)債務(wù)，成因固然非常復(fù)雜，我們這里僅考慮其中的一個(gè)方面，即村民委員會(huì)與新生的“村辦集體企業(yè)”的關(guān)系問題。

村委會(huì)作為法定的“基層群眾性自治組織”，其合法存在歷來無需在民政部門、更不必到工商部門取得登記。但是，其本身缺乏嚴(yán)格界定的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)和法人地位，村委會(huì)能否獨(dú)立從事民商行為，以及在什么程度上可以承擔(dān)何種的民事責(zé)任，是不能不有所疑問的。當(dāng)然事實(shí)上，如上所述，村委會(huì)動(dòng)用集體積累或向村民集資創(chuàng)辦的企業(yè)大量存在，問題的癥結(jié)在于，由此引起的企業(yè)經(jīng)營債務(wù)，特別是在需要強(qiáng)行清償?shù)那闆r下，其最終的承擔(dān)者是誰？恰恰因?yàn)槊麨椤凹w所有制”，很多時(shí)候，這些債務(wù)由村委會(huì)承擔(dān)，又通過村委會(huì)轉(zhuǎn)嫁給全體村民。村民可能在事不關(guān)己、渾然不覺的情況下，背上莫名其妙的債務(wù)，豈不滑天下之大稽？所以必須理順這當(dāng)中的關(guān)系。

村委會(huì)的首要職責(zé)在于辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，事實(shí)上擁有法定的壟斷地位。既然越來越多的國有企業(yè)都應(yīng)當(dāng)退出競爭性領(lǐng)域，政府機(jī)關(guān)也不再被允許直接充當(dāng)投資者，村委會(huì)更不宜涉足純粹的經(jīng)營活動(dòng)。如果確有必要和實(shí)力投資企業(yè)，也要按照《公司法》的規(guī)范程序，采取有限責(zé)任的形式，明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行法規(guī)雖然承認(rèn)了村委會(huì)的投資主體資格[]，但是，村委會(huì)本身的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)和法人地位還有待明確。

從根本上說，必須解決“社（區(qū)）”“企（業(yè)）”分離的問題。社區(qū)自治組織，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種非營利組織。這種非營利組織可以持有企業(yè)的權(quán)益，但其本身有別于企業(yè)，更不同于傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織。村委會(huì)要避免“與民爭利”，亟待確立一般非營利組織的運(yùn)行機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，成為農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的重要組織部分。當(dāng)然，如所周知，迄今為止，村委會(huì)充當(dāng)政府與農(nóng)民的中介，已屬勉為其難，要能起到農(nóng)民與市場的中介作用，還有很多體制上問題，這正是下文所要討論的。

（三）村治的兩種應(yīng)有職能及其殘缺

本文所已討論的村治的內(nèi)在沖突，促使我們對(duì)于現(xiàn)行村民自治模式加以反思。村治的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場的中介，這是村治的兩種應(yīng)有職能。實(shí)際上在新的市場經(jīng)濟(jì)形勢下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。眾多分散的農(nóng)戶面對(duì)大市場特別是壟斷廠商，往往顯得勢單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當(dāng)組織起來，有助于改善市場地位，降低交易費(fèi)用，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，減少利益流失。合作社或農(nóng)協(xié)就是這樣一種可行的方式。其實(shí)，根據(jù)國外的習(xí)慣稱謂，合作社無非是專業(yè)性的農(nóng)協(xié)，農(nóng)協(xié)無非是綜合性的合作社，兩者時(shí)常通用。但是，我國舊有供銷社、信用社系統(tǒng)的改革以及新生的合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，并未被納入現(xiàn)行的村治框架，本文稱之為村治的殘缺。

3.1合作社的國際經(jīng)驗(yàn)

合作社起源于十九世紀(jì)中葉。根據(jù)國際勞工組織(1994)定義，合作社是一個(gè)自愿組織在一起的民主的組織形式、一個(gè)具有共同目標(biāo)的協(xié)會(huì)，社員同等出資、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同受益、并積極參與其活動(dòng)。最早出現(xiàn)的羅奇代爾（Rochdale）公平先鋒社從1844年成立伊始就制訂了一套切實(shí)可行、公平合理的辦社原則，并在大體上為后來的國際合作社聯(lián)盟所沿用[]。目前世所公認(rèn)的“合作社七原則”成型于1995年在英國曼徹斯特召開的國際合作社聯(lián)盟100周年大會(huì)，其主要內(nèi)容是：自愿與開放的社員制；社員民主管理；非營利和社員參與分配原則；自主、自立原則；教育、培訓(xùn)和宣傳；合作社之間的合作；關(guān)心社區(qū)事務(wù)。曼徹斯特七原則主要重申了既往的精神，但其中的“自主、自立”和“關(guān)心社區(qū)事務(wù)”仍然不乏新意。

合作社的思想萌芽雖然不無早期社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)的影響，但其長足的實(shí)踐完全可以兼容于資本主義的條件。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，合作社更占有重要的一席之地，發(fā)揮著不容忽視的作用。不過，生產(chǎn)合作社，除了以色列的基布茲等極少數(shù)的例外，向來難成氣候，其不如流通合作社盛行和持久，在世界范圍內(nèi)也是一個(gè)容易觀察的現(xiàn)象。究其原因，生產(chǎn)合作社好比員工集體兼有“股東”的身份，這些權(quán)利均不可交易，其與流通合作社的差別，恐不亞于合作社與一般經(jīng)濟(jì)組織的差別。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上的可能解釋是，流通環(huán)節(jié)經(jīng)過市場過程，信息的透明度和對(duì)稱性較有保證，合作社在此仍然可以是有效率的；而生產(chǎn)過程的監(jiān)督成本較高，道德風(fēng)險(xiǎn)難以控制，只能更多地訴諸于“資本雇用勞動(dòng)并獲取剩余”的企業(yè)制度。所以，本文著重討論流通合作社。

流通至少包括商品流通和資金流通。商品流通領(lǐng)域的合作社盡可以歸類為供銷合作社（亦含消費(fèi)合作社），資金流通領(lǐng)域的合作社盡可以歸類為信用合作社（亦含保險(xiǎn)合作社乃至于住宅合作社）。從廣義上講，各種中介服務(wù)性質(zhì)的協(xié)會(huì)組織，也是一種合作社，而且就其特征來說更接近于上述流通合作社，只不過這里流通的可能是信息、技術(shù)等要素。

公司本質(zhì)上是一種結(jié)社，本文傾向于將合作社、特別是流通合作社也理解為公司的特例。國外公司法并不一定以營利性為公司的當(dāng)然要件，實(shí)際上合作社在多數(shù)國家往往注冊為非營利性的公司法人。對(duì)于流通合作社來說，全部社員兼有“股東”與“客戶”的雙重身份。作為股東，其所有者權(quán)益大致均等無異，因此“民主管理”倒也暗合資本的邏輯；作為客戶，其交易惠顧額常有多寡之別，如有“贏利”按此“分紅”，本質(zhì)上應(yīng)相當(dāng)于退還資費(fèi)?！肮蓶|”與“客戶”各自追求利潤或效用最大化，正所謂“羊毛出在羊身上”，均衡的結(jié)果只能是，流通合作社本身保持“非營利”的性質(zhì)。值得指出，國內(nèi)關(guān)于合作社的研究，強(qiáng)調(diào)了合作社與股份制的異同[]，卻忽視了合作社作為非營利組織同一般企業(yè)的區(qū)別。

同樣是流通合作社，其在農(nóng)村較之于城市，更為常見和重要，相信這與農(nóng)村的市場結(jié)構(gòu)有關(guān)。眾多分散的農(nóng)戶面對(duì)大市場特別是壟斷廠商，往往顯得勢單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當(dāng)組織起來，有助于改善市場地位，降低交易費(fèi)用，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，減少利益流失。雖然從全社會(huì)來看，合作社并非主流的經(jīng)濟(jì)組織形式，其自身涉及的投資和就業(yè)無足大觀，但在市場的入口處，特別是相對(duì)于宛如一片大海的小農(nóng)而言，合作社可能起到“四兩撥千斤”的杠桿功效。

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村合作社大有可為。這些合作社幾乎毫無例外地活躍于流通領(lǐng)域，兼及農(nóng)產(chǎn)品初加工、儲(chǔ)運(yùn)環(huán)節(jié)（后兩者其實(shí)也屬于大流通的概念）。如日本農(nóng)協(xié)自1900年該國頒布《產(chǎn)業(yè)組合法》算起，已逾百年歷史。作為農(nóng)產(chǎn)品的主要流通渠道，日本農(nóng)協(xié)對(duì)于保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)居功甚偉；通過提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后以及資金調(diào)劑等多方面的服務(wù)，大力促進(jìn)了生產(chǎn)發(fā)展和收入增長；此外也減少了政府管理成本，甚至強(qiáng)化了執(zhí)政黨的政權(quán)基礎(chǔ)，有力保障了政局穩(wěn)定[]。臺(tái)灣地區(qū)則從70年代開始借助各種農(nóng)民團(tuán)體組織發(fā)展市場導(dǎo)向的生產(chǎn)，現(xiàn)已逐漸形成了生產(chǎn)專業(yè)化、管理企業(yè)化、布局區(qū)域化、服務(wù)社會(huì)化的產(chǎn)銷經(jīng)營格局，其中合作社具有舉足輕重的地位[]。

至于歐陸國家的情況，因其素有濃厚的合作社傳統(tǒng)，更不待言[]。即使在自由經(jīng)濟(jì)的大本營美國，據(jù)統(tǒng)計(jì)，供銷合作社達(dá)到4073個(gè),成員約402萬，信用合作社4073個(gè)，成員約402萬（1995年）；農(nóng)村電力合作社和電話合作社896個(gè)（1991年）；還有許多更加專業(yè)化的合作社，如南加州地區(qū)頗為成功的供水合作社。美國4/5的農(nóng)場主參加了各種形式的合作社。

合作社不僅在上述國家和地區(qū)的內(nèi)部市場上占有相當(dāng)?shù)姆蓊~，也在對(duì)外貿(mào)易中發(fā)揮著重要的作用。事實(shí)上，美國出口農(nóng)產(chǎn)品的70％，正是由合作社經(jīng)辦的[]。如美國新奇士橙協(xié)會(huì)，系由加利福尼亞和亞里桑那州6500個(gè)美國果農(nóng)、61個(gè)包裝公司的自發(fā)聯(lián)合，其成員幾乎囊括了上述兩州60％-70％的果農(nóng)戶數(shù)。這個(gè)已有100多年歷史的民間協(xié)會(huì)對(duì)外使用統(tǒng)一的商標(biāo)“新奇士”，實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格并每周浮動(dòng)。協(xié)會(huì)本身作為非營利組織，只負(fù)責(zé)全球市場推廣和科技改良等[]。隨著WTO的日益臨近，中國農(nóng)戶面對(duì)的直接競爭對(duì)手，并非如己的一盤散沙，而將是這樣的“聯(lián)合艦隊(duì)”。

3.2中國合作社的理論和歷史淵源

新奇士橙近年大舉登陸中國，給我們最大的震動(dòng)應(yīng)該是中國農(nóng)業(yè)制度的致命缺陷。美國的農(nóng)場主享有周到的信息、技術(shù)和經(jīng)銷服務(wù)，盡可以安心生產(chǎn)，相比之下，中國本已弱小的農(nóng)戶卻不得不單兵作戰(zhàn)，容易陷于孤立無援的境地。雖然我們也有貌似強(qiáng)大的“合作社”系統(tǒng)，但是，中國合作社有其特殊的理論和歷史淵源。

馬克思認(rèn)為合作社“是在舊形式內(nèi)對(duì)舊形式打開的第一個(gè)缺口”，恩格斯稱之為資本主義向共產(chǎn)主義過渡的“中間環(huán)節(jié)”。經(jīng)典作家宣稱，“當(dāng)我們掌握了國家的時(shí)候，我們決不會(huì)用暴力去剝奪小農(nóng)（無論有無報(bào)償都是一樣），象我們將不得不如此對(duì)待大土地所有者那樣。我們對(duì)小農(nóng)的義務(wù)，首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和為此提供幫助。當(dāng)然，到那時(shí)，我們將有足夠的手段，使小農(nóng)懂得他們本來現(xiàn)在就應(yīng)該明了的這種轉(zhuǎn)變的一切好處”[]。如所周知，后來的事實(shí)證明，由于社會(huì)主義首先在落后的國家取得勝利，并無“足夠的手段”來實(shí)現(xiàn)馬克思的人道主義思想，只能訴諸于國家暴力，蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)集體化的血雨腥風(fēng)就是例證。小農(nóng)無可逃脫地成為社會(huì)主義工業(yè)化的原始積累的源頭[]。合作社也被規(guī)約為集體所有制，而集體所有制則被設(shè)定為全民所有制（國有制）的預(yù)備級(jí)。

列寧曾對(duì)流通型合作社寄予厚望。但他所看重的也是，在暫不觸動(dòng)所有制、不改變生產(chǎn)方式的條件下，從流通方面把勞動(dòng)者組織起來，進(jìn)而通過流通逐步把合作制滲透到生產(chǎn)中去。中國的供銷社、信用社等“合作社”，當(dāng)年在相當(dāng)程度上，正是為了對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“社會(huì)主義改造”、乃至進(jìn)一步提取工業(yè)化積累，才建立起來，是為先天不足；此后競相追求“一大二公”，職工以“非農(nóng)戶口”和吃“商品糧”為榮，干部以“行政級(jí)別”和“政治待遇”為念，產(chǎn)權(quán)不清，管理不善，是為后天失調(diào)；作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史產(chǎn)物，長期又處于行政壟斷地位，簡單地指望他們搖身一變，放下身段全心全意為農(nóng)民融入市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，是為南轅北轍。

3.3農(nóng)村合作社的改革與困境

其實(shí)，新時(shí)期農(nóng)村合作社的問題，早已引起一定重視。以供銷社為例，1982年，幾乎在廢除農(nóng)村、普遍推行聯(lián)產(chǎn)承包的同時(shí)，中央已有意恢復(fù)其本來的“集體所有制”性質(zhì)，著手由“官辦”改“民辦”，使之真正成為農(nóng)民自己的合作經(jīng)濟(jì)組織，并試圖恢復(fù)加強(qiáng)供銷社組織上的群眾性，管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性。1984年根據(jù)田紀(jì)云副總理指示，在恢復(fù)上述“三性”的基礎(chǔ)上，發(fā)起了“五個(gè)突破”的改革，即突破勞動(dòng)制度，突破農(nóng)民入股限制，突破原來的經(jīng)營范圍，突破原來的服務(wù)領(lǐng)域，突破商品購銷價(jià)格；在財(cái)務(wù)制度方面也由過去統(tǒng)收統(tǒng)支改為獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，基金調(diào)劑，向國家激納所得稅，不再承擔(dān)政策性虧損。1985年提出了“六個(gè)發(fā)展”，即發(fā)展為商品生產(chǎn)的系列化服務(wù)，發(fā)展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，發(fā)展多種經(jīng)營方式，發(fā)展農(nóng)村商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，發(fā)展教育和科技事業(yè)。

1995年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》強(qiáng)調(diào)：供銷合作社的問題實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題?？倳浽?996年也明確提出，供銷合作社要肩負(fù)起“引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場，把千家萬戶的農(nóng)民與千變?nèi)f化的市場緊密地聯(lián)系起來，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的歷史重任。1999年，國務(wù)院進(jìn)一步發(fā)出了《關(guān)于解決當(dāng)前供銷合作社幾個(gè)突出問題的通知》。

但是，在很長一個(gè)時(shí)期以來，供銷社一直處于進(jìn)退兩難的境地。一方面是處在農(nóng)村市場的最前沿，擁有從建國以來苦心經(jīng)營的龐大服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。就全國來講，現(xiàn)在入股的社員達(dá)1.8億戶，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的80%；擁有一支580萬人的職工隊(duì)伍，各種形式的經(jīng)營服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)近100萬個(gè)。而另一方面，由于運(yùn)行機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)上的深層原因，再加上一些歷史遺留問題，供銷社對(duì)農(nóng)村市場的開拓力不從心，甚至難以自保。1999年底開始在全國供銷社系統(tǒng)開展的“財(cái)務(wù)掛賬”工作，后據(jù)媒體報(bào)道，所統(tǒng)計(jì)出的虧損數(shù)額之大超出想象，使人對(duì)供銷社的存廢也產(chǎn)生了疑問。事實(shí)上供銷社在某些地方已經(jīng)名存實(shí)亡或陷于癱瘓。

至于農(nóng)村信用社，1984年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告》時(shí)也已提出，“恢復(fù)和加強(qiáng)信用合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性，在國家方針、政策指導(dǎo)下，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧”，“把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織”。但直到近年來，在1996年國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》的貫徹之下，才完成了農(nóng)村信用社同農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”工作。當(dāng)前農(nóng)村信用社同樣面臨不少嚴(yán)峻問題，突出表現(xiàn)是信貸資產(chǎn)質(zhì)量差，部分農(nóng)村信用社已經(jīng)資不抵債，不能支付到期債務(wù)，隱藏著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，可能一觸即發(fā)。

當(dāng)然，現(xiàn)在也有不少供銷社和信用社的官商習(xí)氣在市場競爭的壓力下有所轉(zhuǎn)變，甚至開始實(shí)現(xiàn)一些“經(jīng)濟(jì)效益”。但從目前的主流方向上看，它們主要不是恢復(fù)合作社的性質(zhì)，而是紛紛化身為經(jīng)營自主的獨(dú)立企業(yè)，以利潤最大化為主要（甚至是唯一）追求；更有甚者，在“內(nèi)部人控制”下，完全以職工或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的利益為轉(zhuǎn)移。有的供銷社不遺余力地盤剝農(nóng)戶（往往也是自己的社員），較私商亦有過之；有的信用社則參與高利貸。以農(nóng)村信用社為例，其對(duì)社員的貸款程序、標(biāo)準(zhǔn)與商業(yè)銀行基本相同，非社員貸款比重占到30—50％[]。至于民主管理云云，亦長期流于形式。所以在農(nóng)民看來，信用社并非自己的互助性合作金融組織，而是政府部門(或國家銀行)的附屬機(jī)構(gòu)；同樣道理，供銷社也難區(qū)別于一般商業(yè)企業(yè)。

農(nóng)村合作社改革的停滯不前難免使人灰心喪氣，萌生另起爐灶的念頭。的確，在現(xiàn)行體制的供銷社、信用社未盡其職的情況下，民間自發(fā)的制度創(chuàng)新仍然層出不窮。目前大量涌現(xiàn)的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)就是生動(dòng)的例證。正如學(xué)者指出，“農(nóng)民合作組織井非就永遠(yuǎn)躺進(jìn)了歷史博物館。相反，幾乎是與他們揚(yáng)棄了老的組織形式的同時(shí)，農(nóng)民立即表現(xiàn)出對(duì)于在生產(chǎn)、流通和信用領(lǐng)域合作的濃厚興趣；然而，一旦政府采取措施鼓勵(lì)加強(qiáng)雙層經(jīng)營和形成新的合作組織，農(nóng)民卻又仿佛患了‘恐合癥’，一時(shí)間談‘合’色變?！焙我匀绱耍吭蛟谟?，兩種組織形式和職能不同，參與人的激勵(lì)和約束不同。強(qiáng)制性合作組織中的成員有強(qiáng)烈的搭便車動(dòng)機(jī)，相反自愿合作組織卻能夠有效地克服這個(gè)問題[]。非但如此，歷史上強(qiáng)制性組織帶來的束縛，農(nóng)民應(yīng)還記憶猶新；現(xiàn)實(shí)中許多地方基層政府熱衷領(lǐng)辦“幾統(tǒng)一”的服務(wù)體系，更意在與民爭利，甚至幾近于強(qiáng)買強(qiáng)賣；當(dāng)然令人避之唯恐不及。

現(xiàn)在突出的問題是市場準(zhǔn)入?，F(xiàn)有的供銷社、信用社雖然難以適應(yīng)形勢的需要，卻在各自的領(lǐng)域享有排他性的專營權(quán)，借助其壟斷地位將低效、浪費(fèi)和腐敗所導(dǎo)致的高額成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)戶頭上，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本的不斷上升。近年來，農(nóng)業(yè)服務(wù)費(fèi)用上升了22%，年均增長9%，這也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的一個(gè)原因。農(nóng)業(yè)固然是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但從社會(huì)再生產(chǎn)過程來看，也只是其中的一環(huán)，有其上游和下游。農(nóng)戶參與市場經(jīng)濟(jì)，必然是有進(jìn)有出，同樣是“兩頭在外”。擇其要者，一頭是購進(jìn)化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，一頭是賣出糧食等農(nóng)產(chǎn)品。問題是眾多分散的農(nóng)戶處于雙重的市場壟斷之下。在糧食市場上面臨著糧站系統(tǒng)的買方壟斷，在化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場上面臨供銷社系統(tǒng)的買方壟斷。在此情況下，任何新生的流通合作社都是難有作為的。

（四）村治的整合

現(xiàn)在看來，村民自治的實(shí)施與農(nóng)村合作社體制的改革各行其道，都難以成功；要其成功，有待于兩者的勝利會(huì)師或整合。從村委會(huì)來說，兩頭受氣，也是因?yàn)楣δ苓^于單一。無論為上級(jí)政府代收代繳，還是僅僅維持自身的運(yùn)作，辦些社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，村委會(huì)都必須直接面對(duì)眾多分散的農(nóng)戶，資金籌措殊為不易，更容易導(dǎo)致干群的對(duì)立。合作社系統(tǒng)，再加上國營糧站，控制了主要農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的基本購銷渠道。在這種利益格局之下，村民自治的空間極其有限。但是，如果我們轉(zhuǎn)換思路，將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展納入村治框架，在鄉(xiāng)村設(shè)置綜合性的基層農(nóng)協(xié)，確立其法人地位，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會(huì)為主體實(shí)施村治，就可以同時(shí)借助市場中介的機(jī)制，在自愿交易的基礎(chǔ)上，從流通環(huán)節(jié)獲取必要的盈余用于社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，這樣不太容易遭到農(nóng)民的抵觸，也極大降低了征收成本。

從農(nóng)村合作社來說，我們長期視之為“集體所有制企業(yè)”，卻幾乎忘記，從其歷史淵源來看，這個(gè)集體并非內(nèi)部的員工集體，而是當(dāng)年的“社員”集體。當(dāng)年的“社員”就是今天的村民。市場經(jīng)濟(jì)條件下，合作社及其員工之間仍然適用一般的雇用勞動(dòng)關(guān)系，“社員”之于合作社，則應(yīng)當(dāng)訴諸于資本的邏輯（雖然這些資本的份額通常比較持平）。所以，農(nóng)村合作社的迫切問題，是從“官本位”回歸社會(huì)，重返社區(qū)。但是，供銷社、信用社的規(guī)模多已較大，直接改制為基于村民個(gè)人的會(huì)員制組織，在操作上很不方便，也不利于形成有效的治理結(jié)構(gòu)。結(jié)合農(nóng)協(xié)的設(shè)置，這個(gè)問題可以迎刃而解。譬如，將這些合作社成建制劃歸農(nóng)協(xié)，或者，合作社以基層農(nóng)協(xié)為其單位會(huì)員。

欲加強(qiáng)農(nóng)協(xié)地位，必先充實(shí)其法人財(cái)產(chǎn)，在改革的起步時(shí)期尤其如此。除了上述“收編”合作社的措施之外，還可從農(nóng)村集體土地中劃出適當(dāng)比例的“公地”，由農(nóng)協(xié)支配，以其出租收入支持社區(qū)組織的運(yùn)行。在傳統(tǒng)社會(huì)條件下的宗族自治，不是也有類似于“公地”的制度安排嗎？農(nóng)協(xié)也應(yīng)當(dāng)是村辦企業(yè)權(quán)益的合法持有者。另外，原來“公社”一級(jí)的“集體”資產(chǎn)，在“社改鄉(xiāng)”過程中，似乎不知所終，其實(shí)大都紛紛演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府所有或?qū)嶋H控制。如果按照一些學(xué)者的主張，撤銷鄉(xiāng)級(jí)政府建制，縮編為鄉(xiāng)公所，則應(yīng)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)“物歸原主”，由農(nóng)協(xié)代領(lǐng)。在縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革中，如農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、農(nóng)經(jīng)之類的所站，也可以精簡整頓后整體劃歸農(nóng)協(xié)，或成為個(gè)別“收編”的對(duì)象。最后，現(xiàn)在已有人在討論減持國有股以充實(shí)社會(huì)保障基金的問題，但是，國有資產(chǎn)凈額當(dāng)中屬于歷史欠賬的部分，除了包含國有企事業(yè)原有職工的應(yīng)提未提的養(yǎng)老金之外，還有在農(nóng)業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的體制下所轉(zhuǎn)移的巨額農(nóng)村積累。所以，也不妨在國有資產(chǎn)凈額中劃出一定比例，由全國性農(nóng)協(xié)持有，以加強(qiáng)其行業(yè)協(xié)調(diào)實(shí)力。這樣做，并無私有化之嫌，還有助于國有企業(yè)改革。至于劃出比例的確定，并不需要太精確，好比是“肉爛爛在鍋里”嘛。

政府以立法方式，賦予農(nóng)協(xié)一定的專營權(quán)，隱含地?fù)Q取農(nóng)協(xié)在行政上必要的合作。譬如，現(xiàn)行的糧食、棉花和化肥、農(nóng)藥等專營權(quán)，如果還要有所保留，就可以賦予農(nóng)協(xié)，至少也要確立農(nóng)協(xié)的主渠道地位。臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，在那里，“農(nóng)會(huì)經(jīng)收三分之一的生產(chǎn)稻谷，分配五分之四農(nóng)民使用的肥料。農(nóng)會(huì)辦理農(nóng)業(yè)推廣計(jì)劃?！倍_(tái)灣“政府”的農(nóng)業(yè)改進(jìn)計(jì)劃透過農(nóng)會(huì)達(dá)與農(nóng)民。臺(tái)灣“政府”的責(zé)任減輕至僅限于政策制定和輔導(dǎo)監(jiān)督，而將實(shí)際執(zhí)行之責(zé)任交付農(nóng)會(huì)[]。目前臺(tái)灣農(nóng)會(huì)開展的四大業(yè)務(wù)，供銷(包括供給、運(yùn)銷、倉儲(chǔ)、加工、制造、運(yùn)輸?shù)?、信用(包括存款和放款)、農(nóng)業(yè)推廣(包括家政改進(jìn)，農(nóng)事指導(dǎo)等)、家畜保險(xiǎn)(包括疾病預(yù)防、疾病治療、死亡賠償)等，深入和帶動(dòng)千家萬戶。

農(nóng)協(xié)有此實(shí)力，很大程度上可以市場化運(yùn)行。而國家在農(nóng)村的財(cái)政收入，也可以通過農(nóng)協(xié)完成。當(dāng)然，農(nóng)村稅費(fèi)本身有一個(gè)改革問題。釜底抽薪的辦法，是大力精簡稅費(fèi)[]，在歸并之后，也盡量不要直接針對(duì)農(nóng)民個(gè)人收取。此外，政府的法定義務(wù)，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育，應(yīng)由財(cái)政確保，不應(yīng)成為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。這樣農(nóng)村的官民矛盾可以大為緩解，原來村委會(huì)的那種不尷不尬的苦衷，可望消解于無形。至于村委會(huì)的名義是否保留已經(jīng)無關(guān)緊要?？蓪⒋逦瘯?huì)作為基層農(nóng)協(xié)的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以在較大程度上兼容于現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》；也可將村委會(huì)變成農(nóng)協(xié)的一個(gè)內(nèi)設(shè)的社區(qū)服務(wù)部門，不再直接由選舉產(chǎn)生；或者完全取消村委會(huì)，最多只設(shè)一個(gè)禮儀性的村長。

為免農(nóng)協(xié)重蹈傳統(tǒng)農(nóng)村合作社的覆轍，社團(tuán)民主非常重要。與大陸具有基本相近的歷史文化背景的臺(tái)灣，其農(nóng)會(huì)最早產(chǎn)生于1899年。日本殖民統(tǒng)治時(shí)期，農(nóng)會(huì)會(huì)長和重要職位，多為各級(jí)行政長官兼任或者委派，農(nóng)會(huì)成為殖民政府控制農(nóng)產(chǎn)品的半政府機(jī)構(gòu)。有研究者指出：“因長期受日據(jù)政府的控制，一切以統(tǒng)治國家的利益為依歸，而使其組織和會(huì)員關(guān)系脫節(jié)。以致會(huì)員與對(duì)農(nóng)會(huì)的業(yè)務(wù)漠不關(guān)心[]。1949年，臺(tái)灣農(nóng)會(huì)和合作社兩大農(nóng)民組織合并之后，農(nóng)民組織被地主、商人和退職政府職員把持。1952年的一項(xiàng)調(diào)查表明：當(dāng)時(shí)有一半以上的農(nóng)會(huì)會(huì)員不知農(nóng)會(huì)為誰所有，回答農(nóng)會(huì)為農(nóng)民“自有”的只有一人。1953年，美國教授安德森提交考察報(bào)告后，農(nóng)會(huì)被改組，中心內(nèi)容就是廢除了指派農(nóng)會(huì)干部的做法，使所有會(huì)員代表，農(nóng)業(yè)小組正副小組長、理事、監(jiān)事以及業(yè)務(wù)主管、總干事，都由農(nóng)會(huì)成員以直接或間接選舉產(chǎn)生。“臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的真正發(fā)展是在1953年……將農(nóng)會(huì)交由農(nóng)民控制，因而會(huì)員人數(shù)急劇增加，業(yè)務(wù)數(shù)量逐年擴(kuò)展”[]?，F(xiàn)在，臺(tái)灣的“農(nóng)會(huì)法”規(guī)定了自上而下的農(nóng)會(huì)選舉制度、規(guī)定了各級(jí)農(nóng)會(huì)會(huì)員代表中，應(yīng)有三分之二以上為自耕農(nóng)、佃農(nóng)及雇農(nóng)。理事及監(jiān)事會(huì)要有三分之二為佃農(nóng)和自耕農(nóng)。臺(tái)灣農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)的這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，非常值得我們注意。

村治不僅僅是田間地頭的事情。如果僅僅通過村民自治的渠道，尚無法把農(nóng)民的利益反映到諸如“入關(guān)”談判這樣的決策過程中去。農(nóng)協(xié)組織，或農(nóng)協(xié)參與的組織卻可以起到這樣的作用。以澳大利亞農(nóng)場主聯(lián)合會(huì)中谷物委員會(huì)下屬的小麥管理委員會(huì)(也稱小麥局)為例，法律規(guī)定設(shè)立一個(gè)由11人組成的理事會(huì)，其中主席一名(必須是小麥種植者)，澳大利亞聯(lián)邦政府代表一名，小麥種植者代表5名（每州一名），由聯(lián)邦初級(jí)產(chǎn)品能源部任命的專家代表4名，其中一名必須是小麥種植者代表。這個(gè)理事會(huì)的成員由澳大利亞谷物委員會(huì)推薦，聯(lián)邦政府初級(jí)產(chǎn)品能源部部長任命。如果部長認(rèn)為谷物委員會(huì)推薦的成員不合適而不予任命，則由谷物委員會(huì)重新推薦。對(duì)小麥管理委員會(huì)理事會(huì)的成員，部長只有任命權(quán)，沒有推薦權(quán)[]。

如今，美國政府對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼大多通過民間非營利組織發(fā)放，不僅為了提高效率，也有利于規(guī)避WTO的限制和禁止性條款。本文前述的美國新奇士橙協(xié)會(huì)，其資金大部分就來自美國政府對(duì)果農(nóng)的退稅和對(duì)農(nóng)業(yè)的預(yù)算補(bǔ)貼，一小部分來自會(huì)員繳費(fèi)。類似的協(xié)會(huì)已遍布美國，如華盛頓蘋果協(xié)會(huì)、美國小麥協(xié)會(huì)等上百家。又如農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)，在國外通常采取非營利組織的形式，在加入WTO之后，政府仍可予以資助，這是各國保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要途徑，也符合WTO的綠箱政策。

農(nóng)協(xié)的層層組織，自下而上，不宜采取“民主集中制”，而應(yīng)發(fā)展類似“聯(lián)邦制”的組織形式，借助各種紐帶包括企業(yè)集團(tuán)式的股權(quán)或契約紐帶，聯(lián)為一體。這類網(wǎng)絡(luò)化組織的產(chǎn)生與發(fā)展，將大大拓展中國農(nóng)民生活的公共領(lǐng)域。如哈貝馬斯在分析十八、十九世紀(jì)歐洲國家政治民主化進(jìn)程時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了這一時(shí)期資產(chǎn)階級(jí)各類自治組織的作用。他認(rèn)為，資產(chǎn)階級(jí)公共生活在促使歐洲國家公共權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分離，培育資產(chǎn)階級(jí)主要的民主原則方面功不可沒[]。就我國的實(shí)際來說，現(xiàn)有工會(huì)、青聯(lián)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等全國性群眾組織，而農(nóng)民作為中國最大的一個(gè)階層，也應(yīng)當(dāng)有自己的組織在中央和地方各級(jí)決策過程中反映自己的訴求，以利推動(dòng)社會(huì)主義民主建設(shè)。所以，村治整合的要義，不止在基層，更在基層之外。