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促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策建議

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促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策建議

近兩年來,我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的外部條件和內(nèi)部機(jī)制方面均發(fā)生一些重要的變化。適應(yīng)這些變化,黨中央國(guó)務(wù)院己經(jīng)出臺(tái)了一系列重大的政策,基本形成了一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政策體系。今后一個(gè)時(shí)期中,工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是如何深化和完善現(xiàn)有的一些政策,并加強(qiáng)貫徹和落實(shí)。

一、完善土地產(chǎn)權(quán)與土地征占政策

土地問題,涉及到糧食安全、農(nóng)民利益、社會(huì)穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。為了更好地實(shí)現(xiàn).保護(hù)農(nóng)田、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、避免失地農(nóng)民造成社會(huì)問題、保證宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理占地需求,建議采取以下措施:

(一)落實(shí)“農(nóng)村土地承包法”,強(qiáng)化“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的物權(quán)性質(zhì):發(fā)放全國(guó)統(tǒng)一的權(quán)威性“地契”。具體建議是:由國(guó)家(或者至少省級(jí)政府)發(fā)放全國(guó)統(tǒng)一的帶有國(guó)徽的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書”,注明農(nóng)民承包土地的座落和承包期限等。為了增加農(nóng)民的認(rèn)知,也可以簡(jiǎn)稱為“地契”,以增強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)威性。所有涉及到農(nóng)村土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的問題,均以該證書或地契為基本依據(jù)。另外,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,也要考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候,以適當(dāng)?shù)姆绞?,將農(nóng)民的土地權(quán)力從30年轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰没?/p>

(二)完善征占農(nóng)民土地的補(bǔ)償機(jī)制:無論是公益性還是盈利性用途,均需按所征占土地的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。這可以在不突破現(xiàn)有法規(guī)的框架下進(jìn)行:集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的土地,但是,最終收益權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)民。對(duì)于盈利性用途,政府代表農(nóng)民進(jìn)行土地拍賣,整個(gè)過程應(yīng)當(dāng)是規(guī)范透明的.并將一所得收益歸于農(nóng)民。具體操作上可以采取商業(yè)合作關(guān)系上的二次結(jié)算辦法。對(duì)于公益性用途的土地征占,無法直接形成土地的市場(chǎng)價(jià)

格,也應(yīng)當(dāng)參照類似情況的市場(chǎng)價(jià)格。

(三)土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途增值的分享機(jī)制:建立專門適用于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的土地增值稅。地方政府通過這種方式,獲取地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的土地增值收益,并納入地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入。這種辦法比土地轉(zhuǎn)讓金制度更為透明、規(guī)范、合理、征收可以在二次結(jié)算時(shí)進(jìn)行。具體的稅率高低、地區(qū)差別和使用分配等,可以進(jìn)一步研究:

(四)建立全國(guó)統(tǒng)一的失地農(nóng)民社保機(jī)制:將農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益的一個(gè)比例納入社會(huì)保障基金,用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障。為每一個(gè)失地農(nóng)民建立專門的社會(huì)保障戶頭,在前述的二次結(jié)算時(shí),將土地收益直接轉(zhuǎn)入該戶頭。具體做法,一些地方已經(jīng)有了一些經(jīng)驗(yàn),可以總結(jié)、完善和推廣。

(五)允許農(nóng)民在土地按規(guī)定轉(zhuǎn)為盈利性非農(nóng)用途時(shí),以土地承包使用權(quán)入股,參與利益分享。這是一些地方已經(jīng)試行的經(jīng)驗(yàn),可以考慮推廣。在個(gè)別仍然實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地的地方、也可以將土地價(jià)值市場(chǎng)化和貨幣化之后,按上述思路進(jìn)行增值利益的分享和社會(huì)保障安排。

二、完善農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免政策

直接補(bǔ)貼政策尤其是脫鉤支付方式的直接補(bǔ)貼,是各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展方向。完善我國(guó)的直接補(bǔ)貼制度,應(yīng)當(dāng)明確以下認(rèn)識(shí):(1)補(bǔ)貼方向:我國(guó)現(xiàn)行的直接補(bǔ)貼政策,無論是從政治意義上看,還是從經(jīng)濟(jì)意義上看,都應(yīng)當(dāng)予以保留堅(jiān)持,并加以完善。(2)補(bǔ)貼目標(biāo):以收入為主,兼顧促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)即廣義的糧食安全(食物安全),而不僅僅是狹義的糧食(谷物)安全。許多發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼政策,基本上都是為了實(shí)現(xiàn)收入目標(biāo),而不是作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段。(3)補(bǔ)貼方法:考慮到我國(guó)農(nóng)戶數(shù)量巨大、規(guī)模狹小、每個(gè)農(nóng)戶種植種類多等特點(diǎn),不掛鉤的補(bǔ)貼是唯一簡(jiǎn)便易行的辦法。

具體建議是:(l)按照國(guó)家財(cái)政收入的增加情況,逐年增加用于直接補(bǔ)貼的總量;(2)將每個(gè)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅總產(chǎn)量(計(jì)稅面積與一計(jì)稅單產(chǎn)之積)作為補(bǔ)貼的計(jì)算基礎(chǔ)。稅費(fèi)改革工作為此創(chuàng)造了極為有利的條件,現(xiàn)在每個(gè)農(nóng)戶的計(jì)稅總產(chǎn)量都是清楚透明的。(3)每年按照國(guó)家可用于直接補(bǔ)貼的總額和全國(guó)計(jì)稅總產(chǎn)量,計(jì)算出當(dāng)年單位補(bǔ)貼額。每個(gè)農(nóng)戶的計(jì)稅總產(chǎn)與當(dāng)年的單位補(bǔ)貼額之積,就是該農(nóng)戶獲得的補(bǔ)貼總額:每個(gè)農(nóng)戶開一個(gè)帳戶,各個(gè)省或縣可直接將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的帳戶。(4)以上方法,既適用于農(nóng)業(yè)稅全部取消的地方,也適用于農(nóng)業(yè)稅沒有完全取消的地方。在沒有完全取消農(nóng)業(yè)稅的地方,也可以直接抵扣當(dāng)年的農(nóng)業(yè)稅。

關(guān)于農(nóng)業(yè)稅減免政策,在本質(zhì)上和作用效果上與直接補(bǔ)貼政策是完全一樣的。在國(guó)家財(cái)力已經(jīng)許可的情況下,加快減免取消的步伐。由于農(nóng)業(yè)稅減免在本質(zhì)上是收入政策,主要作用效果是增加收入,因此,建議保持地區(qū)之間速度的平衡,尤其是要加快農(nóng)民總體收入水平低的西部地區(qū)的減免步伐。

三、保護(hù)我國(guó)農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性的政策

今年提出的對(duì)三種稻谷實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格政策,對(duì)于調(diào)動(dòng)和保護(hù)農(nóng)民的稻谷生產(chǎn)積極性,無疑具有重要的作用。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā),實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格政策,應(yīng)當(dāng)是以保證農(nóng)民的長(zhǎng)期生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)能力為目標(biāo)的。最低收購(gòu)價(jià)格水平一經(jīng)確定,則應(yīng)當(dāng)在長(zhǎng)期內(nèi)保持不變,或者隨著通貨膨脹加以調(diào)整,以給農(nóng)民一個(gè)穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期,不斷地改善生產(chǎn)條件,增強(qiáng)生產(chǎn)能力。在出現(xiàn)了市場(chǎng)價(jià)格大幅度下跌的情況下,要堅(jiān)決地落實(shí)和兌現(xiàn)最低收購(gòu)價(jià)格。這是因?yàn)椋瑹o論從哪些方面分析,就長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)看,我國(guó)的糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都處于短缺的壓力之下。由于糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有較強(qiáng)的波動(dòng)性,有些年份再度出現(xiàn)過剩是可能的。但是,這種過?,F(xiàn)象只能是短期現(xiàn)象。不能因?yàn)槎唐诓▌?dòng)而影響了長(zhǎng)期生產(chǎn)能力的加強(qiáng)和發(fā)展。而最低收購(gòu)價(jià)格政策如果設(shè)計(jì)得當(dāng),會(huì)起到積極的作用。

在具體的操作層面上,應(yīng)當(dāng)吸取以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),設(shè)計(jì)得更嚴(yán)密一些:(1)按最低收購(gòu)價(jià)格收購(gòu)的,只能是中央直屬庫。這樣,便于控制和處理有關(guān)補(bǔ)貼問題。(2)充分保證做到真正的敞開收購(gòu),不管對(duì)象。只要市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)的,最終的受益者就是農(nóng)民。(3)為便于管理,對(duì)于收購(gòu)數(shù)量,上不封頂,但是卻可以規(guī)定每一筆收購(gòu)的數(shù)量規(guī)模下限,如10噸。單個(gè)的農(nóng)民可能難以達(dá)到這個(gè)數(shù)量,但是可以聯(lián)合出售,或者可以委托中間商出售。這時(shí)的最低收購(gòu)價(jià)格相當(dāng)于批發(fā)價(jià)格。只要糧食市場(chǎng)是開放競(jìng)爭(zhēng)的,最低收購(gòu)價(jià)格的好處最終就還是為農(nóng)民所得。中間只會(huì)有運(yùn)銷差價(jià),而即便農(nóng)民自己銷售,也有運(yùn)銷費(fèi)用問題。(4)為避免收獲季節(jié)發(fā)生集中收購(gòu)現(xiàn)象,可規(guī)定最低保護(hù)收購(gòu)的適用時(shí)間,將收獲季節(jié)的2--3個(gè)月排除在外。由干有最低收購(gòu)價(jià)格預(yù)期,收獲季節(jié)的價(jià)格并不會(huì)發(fā)生較大下降,最多只會(huì)略低于最低收購(gòu)價(jià)格,大致相當(dāng)于儲(chǔ)藏2-3個(gè)月的費(fèi)用。

目前己經(jīng)確定實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格的是三種稻谷。建議目前暫不擴(kuò)大產(chǎn)品品種,而集中財(cái)力確保對(duì)稻谷生產(chǎn)的價(jià)格保護(hù)。主要原因是:(1)稻谷是最需要保護(hù)和加強(qiáng)的糧食產(chǎn)品。2003年我國(guó)的糧食總生產(chǎn)水平接近1990年,而稻谷2003年的生產(chǎn)水平比1982年的水平(1.62億噸)還低200萬噸。我國(guó)大米需求的剛性較強(qiáng),而由于水土條件的要求,稻田面積擴(kuò)大的可能性極小,稻田被占用的趨勢(shì)最強(qiáng)。就進(jìn)口而言,世界大米貿(mào)易的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于小麥和玉米(小麥1.2億多噸,玉米8000多萬噸,大米只有2000多萬噸),因此,不可能大量進(jìn)口。(2)在稻谷方面進(jìn)行試點(diǎn),探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后,確定一套較為完整和成熟的方法后,再推廣到其他品種,以減少政策成本。

四、加強(qiáng)我國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的政策從各個(gè)方面的因素分析看,我國(guó)的糧食安全問題是長(zhǎng)期性問題。解決長(zhǎng)期性糧食安全的根本性措施是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)遠(yuǎn)性和基礎(chǔ)性能力建設(shè)。建議重點(diǎn)加強(qiáng)以下方面的能力建設(shè)。

第一,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力。重點(diǎn)措施包括:(1)加強(qiáng)中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院和中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)等重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的建設(shè),包括隊(duì)伍建設(shè)、資金投入等。(2)完善重大農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的管理體制。建議考慮設(shè)立國(guó)家農(nóng)業(yè)專家委員會(huì),研究重大農(nóng)業(yè)科技發(fā)展戰(zhàn)略,每年確立兒個(gè)重大農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目,并進(jìn)行項(xiàng)目委托等。(3)完善重大科研項(xiàng)目的合作和協(xié)作機(jī)制,推廣超級(jí)稻研究的經(jīng)驗(yàn),由牽頭單位自主決定協(xié)作,而不是由科研管理部門或項(xiàng)目委托部門硬性“捏合”。

第二,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣能力。重點(diǎn)加強(qiáng)縣級(jí)推廣部門的建設(shè),使之成為向上連接各級(jí)科研機(jī)構(gòu),向下連接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作組織、專業(yè)農(nóng)戶、示范農(nóng)戶、村級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)員(村干部)等的紐帶。在稅費(fèi)改革等一系列農(nóng)村改革之后,村干部的管理性職能將弱化,可強(qiáng)化村干部在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方面的信息員職能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),建立全國(guó)統(tǒng)一管理的國(guó)家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制,中央部門垂直管理,并負(fù)擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支出,是發(fā)展方向。如果以縣級(jí)為主,建立精干的隊(duì)伍,所需經(jīng)費(fèi)總量并不是很大(按照30萬人的編制,每人每年工資與業(yè)務(wù)費(fèi)3萬元,僅僅為90億元)。如果在短期內(nèi)難以實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的體制,也可以鼓勵(lì)有條件的省,實(shí)行省一級(jí)統(tǒng)一管理。

第三,增強(qiáng)土地可持續(xù)生產(chǎn)能力。重點(diǎn)是:(1)西南和西北山區(qū)的坡地改梯田(每畝費(fèi)用在西南山區(qū)大體上相當(dāng)于5年退耕還林的支出,在西北山區(qū)相當(dāng)于3年退耕還林的支出);(2、北方地區(qū)的節(jié)水農(nóng)業(yè);(3)中小型水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù);(4)土地整治;等〕通過這些措施,提高我國(guó)有限土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)生產(chǎn)能力,并保護(hù)環(huán)境和生態(tài),實(shí)行農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第四,增強(qiáng)農(nóng)民的發(fā)展能力。包括加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)尤其是貧窮落后地區(qū)的基礎(chǔ)教育,真正提高農(nóng)村人口的受教育水平,以及加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的各種培訓(xùn)。從長(zhǎng)期看,這是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的能力建設(shè)其中,基礎(chǔ)教育更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性意義:有了良好的基礎(chǔ)教育,職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)民工培訓(xùn)等等,就可以事半功倍;否則,就會(huì)事倍功半。建議中央財(cái)政加大農(nóng)村教育支出,用于加快農(nóng)村中小學(xué)教育,包括;(1)擴(kuò)大免費(fèi)提供課本的范圍;(2)擴(kuò)大免收學(xué)費(fèi)的范圍;(3)擴(kuò)大對(duì)西部地區(qū)初中寄宿制支持;等。此外,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和要求地方政府采取措施,改善打工子弟就學(xué)條一件,包括進(jìn)入當(dāng)?shù)毓k學(xué)校,或者扶持打工子弟學(xué)校改善辦學(xué)條件。

五、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)投入的體制保障政策

近年來尤其是今年,在黨中央國(guó)務(wù)院高度重視“三農(nóng)”問題的背景下,我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的投入有較大幅度增加。但是,現(xiàn)在的問題在于沒有從法規(guī)框架和體制上對(duì)農(nóng)業(yè)投入的長(zhǎng)期增加提供明確的保障。目前,最重要的法律條款是《農(nóng)業(yè)法》第二十四條,即“國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)的總體投入水平,國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”。這條法規(guī)在落實(shí)執(zhí)行和檢查上存在一些困難,其中最主要的是“農(nóng)業(yè)總投入”的含義不明確?!掇r(nóng)業(yè)法》第二條對(duì)農(nóng)業(yè)的規(guī)定是“種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)”。但是,財(cái)政方面一般是提農(nóng)林水氣。在所有公開發(fā)表的統(tǒng)計(jì)資料中均沒有國(guó)家財(cái)政“農(nóng)業(yè)總投入”這樣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。因此,難以確定該條款的執(zhí)行情況。公務(wù)員之家版權(quán)所有

建議采取更為務(wù)實(shí)、可靠、易于檢查的指標(biāo):(1)按照農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況,明確界定“農(nóng)業(yè)總投入”的含義和范疇,并在財(cái)政支出項(xiàng)目上明確反映出來;(2)規(guī)定每年新增加的財(cái)政收入中,用于新增農(nóng)業(yè)投入的,至少不低于某個(gè)比例??紤]到從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看,需要的比例可能不同,可以先制定未來一個(gè)時(shí)期中的比例,例如未來s年或者8年的最低比例。

實(shí)際上,發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)和歐盟,用于農(nóng)業(yè)的投入(如補(bǔ)貼)金額,都是按照法律形式,一定數(shù)年不變的(一般為5--6年)??紤]到我國(guó)具體情況,提前兒年確定具體數(shù)額可能不便,但是,確定新增加財(cái)政收入中用于一農(nóng)業(yè)部分的比例,卻是可以做得到的。

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