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出于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和財(cái)政供養(yǎng)壓力等原因，許多地方在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，對(duì)村、組進(jìn)行了大規(guī)模的合并，甚至在一些地方還取消了村民組長(zhǎng)的設(shè)置，由村干部分片包組。

例如，湖北省陽(yáng)新縣在稅費(fèi)改革前的2001年有村委會(huì)449個(gè)、村民小組3987個(gè)；到了2003年底，村委會(huì)減為312個(gè)、村民小組減為2544個(gè)，平均每村人口達(dá)2582個(gè)人，每組317人。又如湖北南漳縣在2002年合并村組中，村委會(huì)由原來的521個(gè)減為274個(gè)，幾乎減少了一半；村民小組由3207個(gè)減為1446個(gè)。尤其是該縣李廟鎮(zhèn)，村民小組一下子由332個(gè)減為71個(gè)，基本上是4－5個(gè)村民小組合并為1個(gè)小組。不僅湖北省在農(nóng)村稅費(fèi)改革中大規(guī)模撤并了村組，其他省份也同樣進(jìn)行了一定的村組合并。根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)1999年底為80.1萬個(gè)，以后逐年減少，到2004年底只有62.5萬個(gè)。5年間村委會(huì)數(shù)減少了近1/4。[1]在最近幾年內(nèi)，村組合并力度之大和合并速度之快，是令人吃驚的。像這樣大規(guī)模合村并組，勢(shì)必會(huì)對(duì)村級(jí)換屆選舉和村級(jí)治理帶來新的問題。如所周知，農(nóng)民一般的日常生活很少會(huì)超出"自然村"的范圍，"自然村"是在農(nóng)民長(zhǎng)期的生產(chǎn)、生活中形成的。有的地方一個(gè)村民小組就是這樣的一個(gè)"自然村"，有的地方幾個(gè)村民小組形成一個(gè)"自然村"，但是，這樣的"自然村"一般要比一個(gè)行政村的范圍要小，基本上少于1000人。如果說"自然村"是農(nóng)民的"熟人社會(huì)"的話，一兩千人的"行政村"可以算得上是"半熟人社會(huì)"。"行政村"大多是由時(shí)期的"生產(chǎn)大隊(duì)"直接演變過來的，農(nóng)民之所以會(huì)認(rèn)同"行政村"為"半熟人社會(huì)"，是由于長(zhǎng)達(dá)二三十年的體制造就的集體主義新傳統(tǒng)的緣故。

雖然后來"撤社建鄉(xiāng)"以后，"生產(chǎn)大隊(duì)"逐漸改為"村委會(huì)"，"生產(chǎn)隊(duì)"改為"村民小組"，并漸次推行村民自治制度，但是，直到農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，村委會(huì)和村民小組的撤并還十分緩慢，在大多數(shù)農(nóng)村基本上仍然維持著原來的"生產(chǎn)大隊(duì)"和"生產(chǎn)隊(duì)"的范圍。廣大農(nóng)民生活在這樣千萬個(gè)"熟人社會(huì)"和"半熟人社會(huì)"之內(nèi)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來的大規(guī)模村組合并，一下子打破了農(nóng)民的日常生活界限，農(nóng)民不可能在較短的時(shí)間內(nèi)適應(yīng)村組合并的新范圍，他們的日常交往一如既往地局限在原來的界域內(nèi)。由于各個(gè)村組之間原來的土地、山林等資源豐歉不均，債務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)也不盡均衡，合并后的村組為了避免矛盾，許多地方采取"一村多制"的方式進(jìn)行治理，即涉及到土地、債務(wù)這樣農(nóng)民敏感的經(jīng)濟(jì)利益問題依然維持原來的村組格局，不再打亂重分。這樣一來，雖然形式上進(jìn)行了村組合并，但是農(nóng)民的日常生產(chǎn)、生活乃至地緣認(rèn)同卻未隨之改變。

在這種情況下，合并村組的治理必須注意到原來各個(gè)村組之間人事的平衡，即，甲村與乙村合并后，如果甲村的人出任村支部書記，乙村的人必須出任村委會(huì)主任。如果是幾個(gè)村合并，這種人事上的平衡將更為復(fù)雜，必須照顧到原來各個(gè)村組的利益，否則很難開展工作。

可是，在村委會(huì)換屆選舉中，一般都是采取"海選"的辦法進(jìn)行選舉。這種選舉的結(jié)果，未必會(huì)如愿達(dá)到以上人事均衡的目標(biāo)。很顯然，原本人數(shù)眾多的（甲）村的人選極易當(dāng)選，而另一個(gè)（乙）村由于人數(shù)少很難有人當(dāng)選，這樣經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)就難以正常開展工作，因?yàn)槟莻€(gè)沒有人當(dāng)選的（乙）村往往不配合新的村委會(huì)的工作。甚至還會(huì)出現(xiàn)：人數(shù)少的村因?yàn)楫?dāng)選無望而不去參加（或抵制）選舉，使得新的村委會(huì)難以順利產(chǎn)生。這是村組急遽合并引發(fā)的新問題，需要引起高度的重視。

對(duì)于這樣合并的村組，建議采用"組合競(jìng)選"的辦法進(jìn)行村委會(huì)選舉。"組合競(jìng)選制"是辛秋水先生最早提出并在安徽一些農(nóng)村實(shí)驗(yàn)的一個(gè)村級(jí)選舉制度。[2]這一選舉方式，首先也是由廣大村民通過"海推"的辦法確定村委會(huì)主任及成員的人選；然后，由兩個(gè)或兩個(gè)以上參加正式競(jìng)選的村主任候選人各自在村民"海推"的人選中挑選人員，組成自己的競(jìng)選班子，參加最終的村委會(huì)角逐。每個(gè)村主任候選人為了使自己"組合"的班子能夠當(dāng)選，他都必須考慮到各種因素的影響、各種力量的分布（包括工作的合作、人員的分工、人事的均衡，以及家族、村民小組和各種地緣的聯(lián)系等），既要爭(zhēng)取更多的選票，也要便于以后的工作。"組合競(jìng)選"能夠克服上述"海選"的不足；對(duì)于一個(gè)合并不久的村組，更宜采取"組合競(jìng)選"。

另外，關(guān)于村民組長(zhǎng)的設(shè)置，我們認(rèn)為，不宜撤銷。其一，因?yàn)榇迕窠M長(zhǎng)一般是由村民小組的農(nóng)民真正民主推選出來的，這些人在村民小組"說話辦事都令人信服"，具有較強(qiáng)的群眾基礎(chǔ)或較高的群眾威望。換言之，他們的權(quán)力更多地來自當(dāng)?shù)氐模耖g）社會(huì)，是農(nóng)民日常生活在那個(gè)社會(huì)的"權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)"的自然代表。這些人對(duì)于維護(hù)一個(gè)地方的穩(wěn)定、調(diào)解民間的糾紛、通過他們將國(guó)家的政策落實(shí)到農(nóng)戶，都具有鄉(xiāng)、村干部或各種正式組織無法替代的作用；因?yàn)榧幢闶谴逦瘯?huì)干部，在農(nóng)民的眼里，依然（習(xí)慣地將他們視作，而且事實(shí)上往往）是"國(guó)家"的代表。切不可忽視村民組長(zhǎng)在村級(jí)日常治理中發(fā)揮的重要作用。雖然撤銷了村民組長(zhǎng)的設(shè)置，從表面上看（近期）可以減少村級(jí)的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，一旦某個(gè)村民組發(fā)生重大的糾紛或者突發(fā)性事件（例如山林起火等），又豈是三四個(gè)村干部所能應(yīng)付得了的？由此造成的損失可能比減少的運(yùn)行成本更大，更加不可估量。公務(wù)員之家版權(quán)所有

其二，如果沒有村民組長(zhǎng)的日常作用，所謂的村民自治更可能徒有虛名。村民小組歷來就有"自治"的傳統(tǒng)，村民自治的發(fā)展必須建立在村民小組的基礎(chǔ)上，村民小組在一定程度上恰恰是村民自治的生長(zhǎng)點(diǎn)或基礎(chǔ)。尤其是那些農(nóng)民大量外出打工的村莊，日常的村級(jí)治理更加依賴于村民小組和村民組長(zhǎng)的作用，所謂的"村民會(huì)議"或"村民代表會(huì)議"往往難以召開；如果再失去了村民小組和村民組長(zhǎng)的作用，村民自治將更加虛化。撤銷村民組長(zhǎng)的設(shè)置，只會(huì)強(qiáng)化村級(jí)治理的集權(quán)化、行政化傾向，不利于農(nóng)村村民自治的發(fā)展。