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關鍵詞：征地制度效率合理性合法性

制度分為正式制度和非正式制度，我們所談的征地制度，主要是指涉及征地的法律法規(guī)以及相關的政府政策，也就是正式制度安排。制度是行為的框架，用于規(guī)范與協(xié)調人在社會中的行為。人類之所以要創(chuàng)造制度，目的在于減少信息成本和不確定性，把阻礙合作形成的因素減少到最低限度。涉及征地的制度即為協(xié)調、規(guī)范農地轉為市地而生，是為了在復雜的交易關系中“帶來秩序和可預測性”(布羅姆利，1996)。征地制度要實現(xiàn)其調節(jié)、規(guī)范功能，必須要滿足一些評價標準，這就是效率標準、合理性標準和合法性標準。

一．征地制度評價：效率標準

制度的效率就是制度成本與制度收益的比較。制度效率有兩層含義，第一層表現(xiàn)在制度安排本身的形成與實施中，當制度收益一定時，制度設計、制度維護、制度實施過程中所付出的各種人力、物力、財力和時間等等的最小化；另一層是指制度的社會性效率，或者說制度的資源配置效率，是指在既定的制度框架下，人們從事交易所花費的成本最小而收益最大，即制度將社會的交易成本和不確定性降到了最低點，資源配置實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。

經(jīng)濟學家習慣于從效率角度判斷制度的優(yōu)劣，認為制度的適應性效率如何，它能否提高社會資源的配置效率，能否達到“帕累托最優(yōu)”，是評判制度優(yōu)劣的標準。從效率評價角度而言，征地制度的低效率在學界已經(jīng)取得共識。表現(xiàn)在第一層次效率方面，現(xiàn)行征地制度由于與50年代的征地制度相比較并無太大的變化，因而其設計成本很低；由于制度不能反映利益關系的相對變化，其維護和實施成本就極高。于建嶸的調查顯示，在群眾上訪、向新聞媒體等渠道反映的問題中，土地爭議位居“三農”問題首位，而征地問題則占土地問題的63.1%(于建嶸，2002)。王夢奎指出征地制度造成大約4000萬“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的三無農民，成為極大的社會隱患(王夢奎，2002)。就第二層次的資源配置效率來看，黃祖輝等指出，非公共利益性質的征地行為由于侵害土地發(fā)展權產生了一系列后果:損失土地配置效率，導致土地的粗放利用、延遲土地開發(fā)，出現(xiàn)“征而不用”“征而遲用”，產生延遲成本和過高交易成本(黃祖輝，2002)；汪暉指出現(xiàn)行征地制度誘發(fā)集體土地黑市交易(汪暉，2002)；陳利根與陳會廣指出強制征地可能導致“財產從高評價的使用轉向低評價的使用”(陳利根、陳會廣，2003)；

上述分析向我們展示，現(xiàn)行征地制度雖然在制度設計方面成本低廉，但在制度維護與實施、在資源配置方面卻效率不高?，F(xiàn)行征地制度在資源配置和收入分配方面存在問題幾乎是經(jīng)濟學界公認的事實，值得繼續(xù)發(fā)問的是：制度效率不高的根源是什么？為什么總體而言效率不高的制度卻得以長期執(zhí)行？要準確的回答這個問題，我們必須引入制度的另外兩個評價標準：合理性標準和合法性標準。

二．征地制度評價：合理性標準

馬克斯·韋伯把合理性劃分為形式合理性（formalrationality）和實質合理性（substantiverationality）。所謂形式合理性是指一種關于不同事實之間的因果關系判斷，它是純形式的、客觀的、不包含價值判斷的，所以又叫工具合理性或邏輯形式主義(韋伯，1997)。形式合理性，指制度內容、條款合于言辭之理或言之成理，以及合于思維形式的理，即邏輯。實質合理性又叫價值合理性和信仰合理性，指制度與信仰、理想或一種價值目標相符合。在一個以某種理念支持的、具有特定價值指向的制度系統(tǒng)內，其制度是否符合該理念的“邏輯”，其表現(xiàn)出來的功能與價值是否與其“理念”具有邏輯上的一致性，是否能體現(xiàn)該理念的本性與目的，是價值合理性的指向，所以制度的合理性也指制度的合目的性與合規(guī)律性。另有一種合理性，即程序合理性，羅爾斯有過專門討論：“即使在法律和制度不正義的情況下，前后一致地實行它們也還是要比反復無常好一些”(羅爾斯，1988)。對制度而言，不考慮其內容是否公平，也不考慮其形式是否邏輯上一致，只要在一定的時間段內、對于任何所涉及的主體都能前后一致的使用，這本身就具有了一定的合理性(辛鳴，2004)。

目前我國的征地制度仍然承襲了計劃經(jīng)濟時代的農業(yè)為工業(yè)、城市發(fā)展提供積累的價值觀念，這可以從現(xiàn)行征地制度與50年代開始的征地制度內容變化不大得到佐證。因此，從合目的性角度而言，暫且不論其目的合理與否，征地制度完全達到了農業(yè)為工業(yè)、為城市發(fā)展提供積累這一目的，因此滿足價值合理性要求。可以說我們的征地制度的形式不合理較之實質不合理更為明顯。

征地制度的形式不合理性表現(xiàn)為：

1.征地制度中的正式制度安排的語言邏輯及文體結構存在問題，語言模糊不清，概念界定不明。如《憲法》規(guī)定公共利益用地可以實行征用與征收，但《憲法》沒有指明何為公共利益，相關的法律也沒有對什么是公共利益進行明確的界定，在現(xiàn)實中成為任何建設用地都實行征用；對于農村土地的產權主體所指的農村集體也沒有指明是哪一級組織，是按份所有還是共同共有。

2.制度之間互相沖突?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā肪鞔_規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以行使征地權，但《土地管理法》第四十三條又規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，也就是說所有建設用地如果涉及農村集體土地，都必須先行征地，將之轉為國有土地才行，這又與只能為“公共利益”征地相沖突。

3.征地制度程序的設計不科學、不合理，執(zhí)行中政府自由裁量權過大，程序執(zhí)行的可預測性不強，容易導致行為失范。在實踐中，政府與農村集體如果發(fā)生征地糾紛，法院甚至不受理，而只是采用行政仲裁來解決糾紛，也就是由當事人一方來判決雙方的對錯。雖然規(guī)定征地必須公示或召開聽征會，但如果不執(zhí)行也沒有規(guī)定相應的懲罰，這使程序的執(zhí)行成為空話。

4.制度體系不健全，例如至今尚未制定一部《土地法》，這與我們在革命時期歷來最為重視《土地法》的邏輯不符(張林江，2004)。

雖然現(xiàn)行征地制度能較好的完成在制度設立之初的目標，符合制度創(chuàng)設者的價值取向，但這樣的目標和價值取向是否就是理所當然的，得到一致認可的，則需要留待我們下一節(jié)的討論。

三．征地制度評價：合法性標準

“合法性”一詞有兩種含義：“其一是針對個人的行為而言，指的是它合乎法律的規(guī)定；其二是針對某種公共權力或政治秩序而言，指的是它的正當性、權威性和實際有效性。”前者所指的“法”是一種狹義上的“法”，即實在法、制定法，后者指的是廣義上的“法”，它既包括法律之法，又包括事物之原則、原理，“更多地是指實在法的道義基礎”，它“側重于所指的往往是人們內心的價值觀念，特別是其中的道德觀念和政治社會理想”(嚴存生，2002)。馬克斯·韋伯認為一種秩序系統(tǒng)的存在取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)其成員對其存在意義的普遍信念，也就是說，合法性表明秩序系統(tǒng)獲得了該系統(tǒng)成員的認同和忠誠。制度生存的根本性基礎也就在于它在何種程度上獲得了社會贊同。社會贊同涉及主體對于制度的承認，對其規(guī)范正當性的認可?！昂戏ǖ倪m用可能由行為者們歸功于一種制度：基于傳統(tǒng)：過去一直存在著的事物的適用；基于情緒的（尤其是感情的）信仰：新的啟示或榜樣的適用；基于價值合乎理性的信仰：被視為絕對有效的推斷的適用；基于現(xiàn)行的章程，對合法性的信仰”(韋伯，1997)。韋伯的合法性傾向于關注社會成員承認并履行法律法規(guī)，即使之有效。哈貝馬斯則強調的是政治合法性賴以存在的價值基礎，認為對政治統(tǒng)治是否具有合法性應當作出價值提問，即一種政治是否包含著被認可的價值，才是有無合法性的最好證明(哈貝馬斯，1989)。從價值角度來看制度的合法性，意味著正式制度安排是對非正式制度安排的一個回應，合法的制度是適應社會倫理道德、價值規(guī)范要求的制度。

制度合法性說到根本處就是公平與正義，制度的最基本的原則應是人們處于“無知之幕”的情況下會同意的那些“可一般化的公平標準”(布坎南，2000)，因而制度制定的最高境界，是帕累托最優(yōu)的政治對應物：一致同意。一個制度同意的人數(shù)越多，自愿遵守的人越多，其合法性程度越高，執(zhí)行和實施中的阻力和磨擦越小，這是制度第一層次效率的滿足；同意意味著制度對交易雙方而言皆有利可圖，表明其有效地降低了交易費用和不確定性，這是制度第二層次效率的實現(xiàn)。缺少同意的制度，即便其內容合理、形式優(yōu)美、邏輯嚴密，仍難以逃脫失敗的命運。但一致同意標準可能意味著制度設計、通過成本很高，所以一致同意標準常為多數(shù)同意標準所替代。

我國目前的征地制度缺少合法性表現(xiàn)在：

1.征地制度不能很好地反映和體現(xiàn)社會共同道德精神和共同理想。目前影響征地制度制定和實施的價值觀念和社會意識形態(tài)不代表全國人民的一致意愿，甚至也不代表多數(shù)人的意愿。征地制度的主體內容從上個世紀50年代延襲而來，作為制度制訂基礎的價值理念是“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略”觀念，是以城鄉(xiāng)二元分割體制為基礎、以農業(yè)積累支持工業(yè)和城市發(fā)展為目的，這一制度理念，在以“縮小城鄉(xiāng)差距、共建和諧社會”為理想的今天而言已經(jīng)是大大過時了。

2.部分制度安排所遵循的制度理念不符合社會現(xiàn)實的發(fā)展方向，本身的價值取向和所追求的價值目標不合理。征地中實行的補償是不完全補償，以農業(yè)產值作標準來確定補償費的多少，剝奪了農民的土地發(fā)展權，補償原則是農民的生活水平不比征地前降低，是基于農民利益與公共利益完全一致的邏輯來制定的，而現(xiàn)實中農民利益并非與公共利益完全一致，表現(xiàn)在征地中甚至是沖突的。在征地補償中遵循的是部分人應當為全體人的利益犧牲的原則，但這一原則不可能在所有的法律安排中成為普適性的原則。同樣的道理，在非革命時期，人們很難同意沒收少數(shù)富人的財產用于建立國家的社會保障體系，因此部分人應當為整體利益犧牲這一原則只體現(xiàn)在征地制度中就有違公平，用在改革中受益最少的農民身上就更與公平原則格格不入，而公平是指“最少受惠者的最大利益”(羅爾斯，1988)

缺乏合法性的制度難以獲得信仰，制度就不能很好地作用于社會，不能實現(xiàn)其降低交易費用、減少機會主義行為、降低不確定性的功能。就征地制度而言，制度在現(xiàn)實中不能被執(zhí)行的例子俯拾皆是：有關土地補償費和安置補助費的規(guī)定，在現(xiàn)實中早已沖破“為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”的規(guī)定；雖然規(guī)定非國家土地不得參于城市建設用地流轉，但集體土地入市流轉在全國的大部分地區(qū)以各種各樣的形態(tài)存在；而各地違規(guī)設立各類開發(fā)區(qū)更是層出不窮，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2004年7月，全國已撤銷各類開發(fā)區(qū)4813個，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的70.1%；核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積2.49萬平方公里，占原有規(guī)劃面積的64.5%。

對于這些各種各樣的違反用地制度的現(xiàn)象，僅僅用部分人敢于違法犯罪、頂風作案來解釋是不夠的，如果制度被違反成為一種系統(tǒng)性而不是偶然現(xiàn)象，則制度本身的合法性一定值得追問。我國的征地制度缺少合法性可能是由這樣一些原因引起的：

目前人類缺少完美的技術手段將全體人民的價值觀念和道德理想進行綜合。阿羅悖論向我們明確的指出了這一點。制度合法性來源于制度符合社會的共同道德理想，然而這需要社會有一個通暢的機制來綜合立場觀點各異的群體的道德價值觀念。張靜指出：“政治關乎現(xiàn)實利益，如果利益是沖突的，和這些利益相關的價值就無法在沖突的人群中間達成通約?！北M管如此，人類仍然認為民主比獨裁更好。在制度的議定過程中盡量聽取多方意見，擴大制度討論的參與范圍是提高制度同意程度的有效辦法?！霸谕恋胤ㄒ?guī)被確定之前，政治活動領域發(fā)揮作用，政治市場中各種持不同“目標”、不同原則主張的團體，通過爭論，競爭出相對更多公眾接受的原則。這些原則之所以能夠作為立法基礎，在于它們政治上是可接受的(被不同的利益團體承認)，土地規(guī)則確立的結果(法律文本)因此具有合法性(權威性)”。“換句話說，存在著一個與法律領域適當分離的政治領域，作用于共識性原則的確立，是法律獲得確定性的前提?！?張靜，2003)

雖然人類在獲取社會共同的價值觀念上缺少完美的技術手段，但仍然有相對有效的安排，比如西方的普遍選舉的民主制度。我國的人民代表大會制度，作為間接民主的一種形式，在表達民意上還需要改進。盛洪指出，中國的選舉法實際上規(guī)定，“農民選舉一個人大代表的人數(shù)是城里人的四倍，也就是四個農民的權利相當于一個城里人的權利。這是農民成為政治上弱勢集團的一個重要原因。根據(jù)這樣的規(guī)定，在權利上，在政治上，八億農民就變成了二億農民。他們就很難和五億城鎮(zhèn)居民抗衡，這種規(guī)定在法理上和在道德上顯然存在問題。”（盛洪，2003）從表面上看，制度、規(guī)則制定出來后，就具有了普遍約束性，對誰都一視同仁的。但參與制度、規(guī)則的制定的人，總有其立場和出發(fā)點，這立場、出發(fā)點必然會在制度與規(guī)則中反映出來。之所以涉及征地的各種不合理的法律法規(guī)被制訂和執(zhí)行，并且在其弊端已經(jīng)顯露的情況下長久不能廢除，與農民在代表權數(shù)上的少數(shù)地位直接相關。按這樣的代表原則制定出來的征地制度在合法性上存在問題，從而引發(fā)多種效率問題是預料之中的結果了。

人大代表官員化問題是影響征地制度價值取向的又一隱憂。目前我國有將近3000名全國人大代表，“但有近70％的代表，是來自行政和企事業(yè)單位的領導”(王貴秀，2005)。雖然我們不否認官員也可以代表人民，但官員作為政策的制定者和執(zhí)行人，在平常的領導和管理中，一直充當領袖角色，如果人代會中官員代表占了大多數(shù)，則人民代表大會作為國家最高權力機關，其對行政機構的約束和監(jiān)督作用就值得懷疑了。而征地制度恰恰是將農地非農化收益的絕大部分分配給了地方政府，“我國土地征用一出讓過程中，政府和農村集體的土地收益分配比例嚴重失調(約為17:1)，農村集體潛在的經(jīng)濟福利嚴重損失?！?沈飛、朱道林，2004)

就我國法律制度的制定上來看，法律的起草往往依重于行政主管部門，較少反映相關利益主體的意見，這也是制度合法性問題的根源之一。在中國的土地立法程序中，也有征求意見程序，但由于參與者的產生、相關者利益的組織化及其意見傳輸渠道等方面的特性，法律原則的爭議往往在管理者之間進行，而與大量被管理的利益相關者難以建立直接關系。

四．征地制度困境與突破

制度變遷是一個從制度均衡到非均衡再到均衡的循環(huán)往復的發(fā)展過程。制度均衡的最理想狀態(tài)是帕累托最優(yōu)：在這一狀態(tài)下，任何一點制度改進都難以在不傷害其他人利益的情況下發(fā)生。然而現(xiàn)實中制度變革的成本和收益的分布不一定是對稱的，這會導致制度僵滯，由奧爾森開創(chuàng)的“收益集中而成本分散”模型(迪克西特，2004)分析了這種制度僵滯狀態(tài)的產生。

奧爾森指出，制度穩(wěn)定的社會容易產生一些壟斷性的集團和組織，從中又會分化出許多“分利集團”，他們就象闖入瓷器店的強盜，在搶走瓷器的同時打碎更多。它們試圖維持現(xiàn)存的制度和秩序，竭力阻礙新技術的采用和資源的優(yōu)化配置，阻止制度的變革和秩序的變遷，從而引起經(jīng)濟增長率的下降，最終導致社會僵化。分利集團人數(shù)較少，在交易成本、行動、信息等方面有優(yōu)勢，并形成了選擇性激勵機制，“具有較強的組織集體行動的能力”(奧爾森,1999)。是否通過集體行動爭取對本集團有益的制度安排受制于分享收益的人數(shù)多寡，人數(shù)相對較少的分利集團，每個人獲得收益的較大份額，足以補償成本而有余，因而這些集團有足夠的激勵開展集體行動。一旦對分利集團有利而對社會整體不利的制度得以形成，按同樣的邏輯，這種制度就有可能長期保持。相反，人數(shù)眾多的大集團，如消費者等，組織成本太高，無法形成選擇性激勵機制，無法克服搭便車困境，難以采取一致的行動去爭取有利的制度安排。

目前我國的征地制度就處于這樣一種制度僵滯狀態(tài)：征地制度將農地非農化收益的絕大部分分配給了地方政府，地方政府本身科層結構良好，選擇性激勵機制已經(jīng)形成。而成本的負擔方是農民，由于人數(shù)眾多，存在信息問題和同質性問題，選擇性激勵機制難以形成，因而他們不能克服集體行動的搭便車困境。更進一步，農民不能通過土地所有權分享城市化收益，這會加劇城鄉(xiāng)二元分化從而延緩整個經(jīng)濟體系的發(fā)展進程，這一“延緩”成本更是由全體人民承擔。一方面地方政府有動力、也有技術手段維持目前的征地制度，另一方面農民則無法組織集體行動，這導致征地制度改革遲緩。

突破這一困境的途徑有：

一是短期的相機性措施，即改革現(xiàn)有征地制度的部分條款，使制度的形式不合理性問題得到有效的解決。這基于中央政府是完全理性的、且代表全國人民利益這樣一個假設。所幸的是這一步改革目前已經(jīng)啟動：十屆全國人大第二次會議上通過憲法修正案第20條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹黾恿恕敖o予補償”這一新內容，但沒有使用合理補償?shù)母拍??！锻恋毓芾矸ā返母母镆惨呀?jīng)啟動。2004年的十屆全國人大常委會第十一次會議通過了《土地管理法》(修正案)，該修正案草案對土地征用制度作了與《憲法》規(guī)定相一致的修改，《土地管理法》其他內容的修改，也已經(jīng)在2004年10月國務院下發(fā)的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》初現(xiàn)改革曙光。

二是治本之策，徹底解決征地制度的合法性問題，讓長期的、系統(tǒng)性的侵害一部分人利益的法律制度難以出臺。這可以從兩方面著手：一是解決人數(shù)眾多的農民群體的搭便車問題，主要可通過加強農民的組織化建設來實現(xiàn)，讓農民通過自身的積極行動爭取自身利益，這是在現(xiàn)有體制之外生成新體制來解決農民的利益表達問題；另一個辦法是在現(xiàn)有體制之內使農民的利益表達更為順暢，即改變人民代表大會中農民代表的席位，使之與農民的總數(shù)相對稱，從而杜絕系統(tǒng)性損害農民利益的制度安排獲得通過。

農民的組織化問題和人代會席位問題都涉及國家的政治體制改革。作為人數(shù)龐大的群體，由于其高度同質性、巨大的集體行動成本，和選擇性激勵機制的缺乏，農民群體在集體行動中難以克服搭便車困境，要他們通過集體行動來主動獲取自身利益，如果不是不可能，也很困難。這就迫切需要社會精英和作為全國人民人的中央政府的引導、幫助和支持。

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