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摘要:我國的旅游管理體制變革從1978年開端至今，共閱歷了起步、開展、深化和創(chuàng)新四個階段。本文綜述了四個階段中旅游管理體制變革的背景、內(nèi)容和變革給中國旅游業(yè)開展帶來的宏大成果。黨的十一屆三中全會之后，我國的旅游管理體制隨著國度對外開放、旅游產(chǎn)業(yè)的恢復和疾速開展，閱歷了由傳統(tǒng)管理體制向新體制革新和轉(zhuǎn)換的過程?；貞涍@一變革創(chuàng)新的過程，能夠依據(jù)變革的內(nèi)容和變革的成果分為四個階段。

關(guān)鍵詞:旅游管理體制變革，職能轉(zhuǎn)變，機制創(chuàng)新，行業(yè)管理

一、我國旅游管理體制變革的起步階段

1978年之前，我國的旅游管理機構(gòu)主要任務(wù)是從事從中央到中央的外事性、政治性的接待工作，1964年成立的我國“游覽旅游事業(yè)管理局”是外交部的外事行政管理部門。1978年，變革開放翻開了中國關(guān)閉了幾十年的大門，一個潛在而宏大的國際人境旅游市場疾速開展，外國游客如潮水般涌來，蕩激著原有的外事政治接待型旅游管理體制。1978年3月，中共中央批轉(zhuǎn)了《關(guān)于開展旅游事業(yè)的請示報告》，報告中對旅游管理體制變革明白了三個方面的意見:

一是“將目前的我國游覽旅游事業(yè)管理局改為直屬國務(wù)院的管理總局”，

二是“各有關(guān)省、市、自治區(qū)成立旅游局，擔任管理各中央的旅游事業(yè)”，

三是“為了統(tǒng)一指導旅游事業(yè)，倡議成立17人的旅游指導小組。1978年7月，國務(wù)院成立了由副總理親身掛帥、相關(guān)部門加人的旅游指導小組，開端樹立各省級旅游管理機構(gòu)，將旅游局變?yōu)閲鴦?wù)院直屬局。1978年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了旅游事業(yè)管理總局《關(guān)于改動全國高級飯店管理體制的倡議》，將一批專用別墅和接待外賓的賓館劃歸旅游行政部門分類管理。同年10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《全國旅游工作座談會紀要))中提出將一批飯店、車隊統(tǒng)一歸口各地旅游局或外辦指導，并請求飯店、賓館、車隊實行企業(yè)化管理。這次大的變革舉措不只緩解了當時游客大量涌人、接待設(shè)備嚴重缺乏的情況，而且構(gòu)成了我國第一批旅游消費力，奠定了旅游業(yè)開展的最初根底，我國的旅游但旅游管理體制變革的開端，并不意味著新的、順應(yīng)當時旅游開展的轉(zhuǎn)型體制隨之降生。

20世紀80年代初立的旅游管理體制是統(tǒng)一指導、統(tǒng)一運營、統(tǒng)一對外，指導和運營體化的制度格局。這種管理體制固然淡了外事接待職能，強化了經(jīng)濟職能，但卻以權(quán)利過火集中、政企合一、兩權(quán)不分、宏觀管理職能脆弱、微觀包辦干預過多為特征。這樣的體制很快就顯現(xiàn)出不能順應(yīng)國度進一步變革開放大形勢和我國旅游業(yè)飛速開展的需求從1980年起，國務(wù)院決議在東南沿海的幾個新建城市中試辦經(jīng)濟特區(qū)，以更靈敏的政策、更大的步伐引進國外先進技術(shù)、人才和資金，加速現(xiàn)代化的建立。這使旅游業(yè)遭到積極的影響，躍上了第一個開展的頂峰。在20世紀70年代末期和80年代初期的幾年中，國際人境旅游人數(shù)連續(xù)翻番，不斷以25師的超高速增長。但旅游部門的接待才能卻不能立即趕上游客增長的需求，特別是重點開放的旅游城市，更是差之甚遠。迫切感到了旅游業(yè)需求放開手腳、大刀闊斧加速開展的必要性。假如繼續(xù)堅持政企合一、政府高度集權(quán)的管理體制，必然會對旅游業(yè)的大開展產(chǎn)生約束和障礙。

1981年3月，中央書記處、國務(wù)院特地聽取了關(guān)于旅游工作狀況的匯報，并研討了旅游業(yè)的開展問題，提出了旅游管理體制變革的重要準繩，即，

①國度游覽旅游事業(yè)管理局要成為全國管理旅游事業(yè)的行政機構(gòu)，統(tǒng)一管理全國旅游工作，

②國度旅游游覽旅游事業(yè)管理局作為旅游管理機構(gòu)，必需和我國國際游覽社實行政企分開，

③國旅總社統(tǒng)一運營外國旅游者來華的旅游業(yè)理。1982年，我國游覽旅游事業(yè)管理總局和國旅總社正式分家，這是我國旅游管理中政企分開的第一步，從此，中國才降生了真正意義的旅游企業(yè)和旅游行政管理機構(gòu)，旅游管理體制變革才具有了正確的方向、真實的內(nèi)容和意義。政企分開后的旅游管理機構(gòu)進一步明白了跳出政企合一圈子后的根本管理職能、管理準繩、管理辦法和管理任務(wù)。1981年10月10日，國務(wù)院了《關(guān)于增強旅游工作的決議》，明白提出了國務(wù)院關(guān)于旅游管理體制變革的根本思緒是“統(tǒng)一指導，分散運營，政企分開，分級管理，統(tǒng)一對外”，并詳細規(guī)則非旅游部門不得運營對外旅游業(yè)務(wù)，不允許外商以任何方式在我國國內(nèi)運營旅游業(yè)，旅游外聯(lián)工作統(tǒng)一由我國國際游覽社和我國游覽社對外停止，各省不搞外聯(lián)，不直接對外招徠游客。這種管理方式不斷持續(xù)到20世紀80年代的中期。

二、我國旅游管理體制變革的開展階段

在閱歷了20世紀80年代的第一次旅游開展高潮之后，我國大地涌來了更大的旅潮。80年代中期，鄉(xiāng)村經(jīng)濟體制變革的勝利之后，城市中開端涌動了變革潮，各行各業(yè)的體制變革開端接踵而來。在試辦沿海經(jīng)濟特區(qū)勝利的根底上，14個沿海城市對外開放，使我國開放的水平進一步擴展，不久開放地域就到達了200多個，范圍普及全國各地。旅游業(yè)作為對外開放的窗口和龍頭，在這變革大潮的推進下構(gòu)成了一派欣欣向榮、興隆興旺的現(xiàn)象。1984年，我國旅游業(yè)又創(chuàng)歷史輝煌，旅游人境人數(shù)到達近1300萬人次，年增長率高達6%，構(gòu)成了變革開放以來的第二次旅游開展高潮。與此同時，旅游開展中呈現(xiàn)了以下矛盾和艱難:

1。旅游需求急速收縮和旅游供應(yīng)嚴重短缺的矛盾。在旅游人境人數(shù)急速增長的狀況下，旅游設(shè)備無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都無法滿足需求，特別是飯店和交通，已成為當時限制旅游業(yè)開展的焦點和瓶頸。

2。其他部門進入旅游業(yè)的熱情和旅游業(yè)壁壘的矛盾。宏大的市場范圍和無限的開展?jié)摿σ约爱敃r旅游供應(yīng)的嚴重缺乏，預示著旅游業(yè)將有極好和極快的投資報答。這促發(fā)了許多部門、行業(yè)以及外商投資運營旅游業(yè)的熱情和激動。但在當時中央集權(quán)式的旅游管理體制83下，國務(wù)院重復強調(diào)“非旅游部門不得運營對外旅游業(yè)務(wù)，不允許外商以任何方式在我國運營旅游業(yè)”。

3。旅游產(chǎn)業(yè)大開展和集權(quán)制管理的矛盾。旅游產(chǎn)業(yè)在第一、第二次旅游大開展局勢的帶動下構(gòu)成了一定的產(chǎn)業(yè)根底。但在大改、大開展的浪潮中，觀念上和政策上的種種限制顯現(xiàn)呈現(xiàn)行的旅游管理體制對旅游大開展有極大的局限性和不順應(yīng)性。旅游業(yè)能否沖破方案經(jīng)濟條件下構(gòu)成的觀念、辦法和政策的限制，充沛調(diào)動各方面的積極性，獲得打破性和逾越式的開展，成為當時的關(guān)鍵問題。變革是出路，開展是硬道理。在旅游大潮曾經(jīng)拍岸而至時，光靠行政命令是不能左右形勢的，我國的旅游業(yè)在重重艱難和矛盾中，孕育了變革與開展的大手筆。1984年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國度旅游局((關(guān)于創(chuàng)始旅游工作新場面幾個問題的報告》，提出“加快旅游根底設(shè)備建立，要采取國度、中央、部門、集體、個人一同上，自給自足和應(yīng)用外資一同上的方針?！痹谕饴?lián)工作上，要突破獨家壟斷的思想，允許中旅、國旅、青旅等單位展開競爭，積極擴展各自的活動范疇和效勞對象。在旅游管理體制上，要實行政企分開、統(tǒng)一指導、分散運營的準繩。國度旅游局要減政放權(quán)，給中央更多的權(quán)限，各級旅游行政管部門關(guān)于約束所屬旅游企業(yè)正常開展的規(guī)章制度要停止變革，一切旅游企業(yè)都要辦成獨立運營、自傲盈虧的經(jīng)濟實體。

在旅游管理職能的轉(zhuǎn)變方面，國度旅游局的主要職責是“擬定開展旅游業(yè)的方針、政策和主要規(guī)章制度，依據(jù)國度經(jīng)濟方案制定開展旅游業(yè)的久遠規(guī)劃和年度方案，諧和各有關(guān)部門、地域、企業(yè)之間的經(jīng)濟關(guān)系，組織對外宣傳和旅游信息的傳播，開展對外旅游事務(wù)，監(jiān)視檢查政策、方案和法令執(zhí)行狀況，及時處置旅游工作的問題等?！?(報告》吹響了我國旅游管理體制變革的號角1985年1月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國度旅游局《關(guān)于當前旅游體制變革幾個問題的報告》中，將旅游業(yè)的開展方針進一步明白為四個轉(zhuǎn)變，即“從過去主要搞旅游接待轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)、建立旅游資源與接待并舉，從只抓國際旅游轉(zhuǎn)變?yōu)閲H旅游、國內(nèi)旅游一同抓，從以國度投資為主體建立旅游根底設(shè)備轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、中央、部門、集體、個人一同上，自給自足與應(yīng)用外資一同上，旅游運營單位要由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)化運營?！鄙鲜鲎兏锓结樀奶岢鰳O為契合我國的國情，符合我國變革開放的方針和道路，因此它一呈現(xiàn)調(diào)動了國內(nèi)外各方面開展建立旅游業(yè)的熱情和積極性，使我國的旅游業(yè)呈現(xiàn)了萬馬齊喑、欣欣向榮的現(xiàn)象。這次變革的宏大成果主要表現(xiàn)在兩個方面:

1。旅游根底建立大幅度開展，旅游消費力大大加強。從1984年起，我國掀起了旅游飯店建立的熱潮，短短的幾年內(nèi)，就使飯店供應(yīng)短缺限制旅游業(yè)開展的情況從基本上得以處理。1984年至1988年，全國共新建、改建、擴建的客房數(shù)凈增了14。3萬間。國度應(yīng)用外資獲得明顯效果，1985年一年，全國批準的中外資協(xié)作項目共109項，其中旅游項目就有73項，占總數(shù)的67%?！捌呶濉逼陂g，旅游根本建立投資范圍約為190億元錢，其中應(yīng)用外資的比例約占53。3腸，成為旅游產(chǎn)業(yè)投資中不可短少的重要組成局部。“五個一同上”的開展方針極大地緩解了旅游業(yè)建立資金缺乏的問題，使我國旅游業(yè)在短期內(nèi)打破了根底設(shè)備缺乏的隘口，立即呈現(xiàn)出飛躍和超前開展之勢。

2。多種經(jīng)濟方式并存的旅游運營格局和

多元化的旅游管理體制構(gòu)成，旅游產(chǎn)業(yè)范圍疾速擴展?！拔鍌€一同上”的變革開放方針極大地調(diào)動了各部門、各中央鼎力開展旅游的積極性，使我國旅游業(yè)逾越了原有的一切制方式，突破了只允許旅游部門、外事部門辦旅游的壟斷場面，構(gòu)成了各種經(jīng)濟成分和利益集團共建旅游的格局，也必然會引發(fā)出旅游管理多元化的體制，引人了競爭機制。最為突出的是我國旅游飯店在20世紀80年代的末期曾經(jīng)多達近2000家，分別從屬于近500個不同的單位和部門。此外，各行各業(yè)創(chuàng)辦游覽社、旅游車隊、景點景區(qū)、商店的狀況也屢見不鮮。真正屬于旅游局直屬的旅游企業(yè)還缺乏旅游企業(yè)總數(shù)的三分之一，非旅游部門接待的來華旅游者人數(shù)和發(fā)明的旅游外匯數(shù)以至超越了旅游部門。

三、我國旅游管理體制變革的深化階段

在變革獲得宏大成就的同時，旅游業(yè)的開展又不可防止地呈現(xiàn)了許多問題和弊端。

一是旅游業(yè)的開展開端宏觀失控，產(chǎn)業(yè)構(gòu)造失調(diào)逐步突出。許多旅游熱點城市和地域不顧市場需求和供應(yīng)數(shù)量的變化，大量建造賓館飯店的投資熱持續(xù)不時，并且自覺追求高檔、奢華、大型飯店，而旅游交通等投資大、奏效慢的旅游根底設(shè)備卻沒有趕上飯店的建立速度，一時間成為限制旅游業(yè)展的新的短線。

二是多頭搞旅游，政令不一，利益動機各異，“分散運營”的準繩被普遍運用，“統(tǒng)一指導”的準繩卻被閑置一邊，旅游全行業(yè)統(tǒng)一管理的機制和政策法規(guī)沒有構(gòu)成，形成全國旅游市場次序紊亂無序，削價競爭、以假充真、以壞充好、三角債拖欠現(xiàn)象日益嚴重，不只損傷了國度利益，而且扭曲了企業(yè)形象。

三是政出多門、條塊分割、多頭指導、各成體系，許多旅游企業(yè)大而全、小而全，資源糜費，反復建立現(xiàn)象嚴重，旅游業(yè)開展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌布置，人為地割斷了旅游活動中各環(huán)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)絡(luò)，形成滯阻和脫節(jié)，曾經(jīng)到了嚴重阻礙旅游業(yè)的正常運轉(zhuǎn)的水平。

上述問題似乎標明，旅游管理體制的變革與其他行業(yè)的變革一樣，不可防止地遭到“一抓就死，一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈的攪擾。這種利害共存的格局向己經(jīng)停止變革后的旅游管理體制又提出了更大的應(yīng)戰(zhàn)，進一步深化旅游管理體制變革曾經(jīng)勢在必行。如何進一步深化旅游管理體制變革?參照國際旅游興旺國度的變革經(jīng)歷，分離我國旅游業(yè)開展的實踐狀況，我們?nèi)〉昧艘粋€共識，即旅游業(yè)要打破本系統(tǒng)界線，跨地域、跨行業(yè)、跨部門開展是一條不可逆轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律。旅游行政管理部門對旅游業(yè)的管理也要打破系統(tǒng)界線，盡快轉(zhuǎn)變管理職能和管理辦法，抓宏觀放微觀，樹立起旅游全行業(yè)管理的一整套標準、制度、政策和法規(guī)，這是旅游持續(xù)、穩(wěn)定、安康開展的關(guān)鍵所在。

從1985年開端，各級旅游行政管理部門開端在理論中探究旅游全行業(yè)管理的內(nèi)容和辦法。

一是要增強旅游規(guī)劃的職能，國度旅游局于1985年制定了我國旅游業(yè)第一個開展大藍圖:“1986年至2000年旅游行業(yè)的開展規(guī)劃”，希望經(jīng)過規(guī)劃和體制變革把各部門、各中央的旅游開展統(tǒng)籌到這個總設(shè)計計劃上來。

二是要增強政策法規(guī)職能，經(jīng)過旅游立法，標準旅游全行業(yè)次序和各類旅游企業(yè)的運營行為。1985年，國務(wù)院出臺了我國旅游業(yè)起步開展以來的第一個法規(guī)《游覽社管理暫行條例》和《游覽社管理暫行條例施行細則》，對當時各行各業(yè)創(chuàng)辦和運營的游覽社業(yè)務(wù)起到了積極的標準和管理作用。1987年n月14日，國務(wù)院批準了《導游人員管理暫行條例》，這是第二部旅游管理行政法規(guī)。1988年6月，國度旅游局《游覽社管理暫行條例實施方法》，8月《中華人民共和國評定旅游涉外飯店星級的規(guī)則》，決議在全國旅游涉外飯店中實施星級評定制度。在變革深化的過程中，北京市于1986年在實行旅游全行業(yè)管理方面停止了大膽的理論嘗試，在全國率先實行了旅游管理體制大變革。

這次變革由北京市委、市政府牽頭，理順各方面關(guān)系，賦予北京市旅游局管理和監(jiān)視全城鄉(xiāng)旅游事業(yè)的權(quán)利和詳細職能，即:制定京市旅游行業(yè)的方針、政策和開展規(guī)劃的權(quán)利，審核批準旅游新建和開發(fā)項目的權(quán)利，會同工商管理部門發(fā)給旅游企業(yè)停業(yè)執(zhí)照的權(quán)利，對旅游企業(yè)的市場運營行為停止檢查、監(jiān)視、處分的權(quán)利。一切北京市和在京的中央機關(guān)、國務(wù)院各部委創(chuàng)辦的旅游企業(yè)在業(yè)務(wù)內(nèi)容、運營范圍、運營標準方面都要統(tǒng)歸北京市旅游局管理。對原有的旅游企業(yè)經(jīng)過北京市旅游局對其軟件和硬件停止審核，到達效勞接待規(guī)范的才有資歷停止外事接待活動。1987年，北京市旅游局率先了《關(guān)于肯定接待人境旅游團購物定點商店有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于肯定接待人境旅游團定點飯店的通知》、《關(guān)于肯定接待人境旅游團定點餐館的通知》等一系列文件，從而創(chuàng)始了我國旅游行業(yè)中定點管理的先河。北京市旅游局這一發(fā)明性的做法很快就被全國各地所效法，相繼制定了相似的規(guī)則或方法。后來，“定點管理”的方法逐步成為全國各地旅游業(yè)行業(yè)管理的一個重要形式。北京市這一嚴重的變革舉措猶如一石激起千層浪，使之成為全國旅游管理體制深化變革的重點和熱點話題。在這種形勢下，1987年的全國旅游工作會議上重點討論了下一步旅游管理體制變革如何深化的問題，提出了體制變革的總體計劃，并明白深化變革的目的是到達四個有利于:即有利于增強和改善宏觀管理，有利于推進橫向結(jié)合，搞活旅游企業(yè)，有利于擴展旅游外匯收入，

有利于微觀搞活，做到活而不時，管而不死。1988年12月21日，國務(wù)院辦公廳以轉(zhuǎn)發(fā)《國度旅游局關(guān)于增強旅游工作意見的通知》的方式(國辦發(fā)[1988180號)下發(fā)了旅游管理體制變革的總體計劃，對旅游業(yè)管理的各個方面提出了變革的意見。文件中包括:停止各級旅游行政管理機構(gòu)的變革，轉(zhuǎn)變職能，明白實行旅游全行業(yè)管理的范圍和權(quán)限，依據(jù)工作需求，調(diào)整我國旅游協(xié)會、我國旅游飯店協(xié)革，實行旅游企業(yè)的運營承包義務(wù)制，變革游覽社管理體制，增強對外宣傳和招徠工作，停止旅游價錢變革，鼎力開展旅游商品，增強旅游從業(yè)人員隊伍建立等等。文件中最重要的是第一次明白界定了旅游行業(yè)管理的范圍和權(quán)限:即全國一切的旅游企事業(yè)單位，包括旅游院校和科研單位，運營國際、國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)的游覽社，各類旅游涉外賓館、飯店、餐館及旅游車船公司，對外開放的重點旅游景色區(qū)、旅游點，旅游商品經(jīng)銷店，以及派駐國外的旅游辦事機構(gòu)，國外在華開設(shè)的旅游辦事機構(gòu)等。上述企業(yè)和單位其行政從屬關(guān)系不變，但是各級旅游局要依照國度的有關(guān)規(guī)則，對一切的旅游企事業(yè)單位停止旅游行業(yè)管理和監(jiān)視。國辦發(fā)[1988〕80號文件是我國旅游業(yè)管理體制深化變革的指導性文件，使許多議而未決、難以推行的問題都有了明白的規(guī)則，構(gòu)成了我國旅游行業(yè)管理政策和法規(guī)的根本框架。爾后不久，推行旅游全行業(yè)管理的變革在全國范圍內(nèi)展開，獲得了很大的效果，標志著我國旅游業(yè)開端向傳統(tǒng)管理體制辭別，正在步人一個新的開展階段。這一階段變革的最突出效果表現(xiàn)在下述方面:

1。兩級旅游管理體制曾經(jīng)初步構(gòu)成。繼1986年北京市率先停止了旅游管理體制的變革后，各省的旅游管理體制變革以北京市為典范，相繼深人展開。上海、黑龍江省、江蘇省、湖南省、陜西省、廣東、吉林、福建、內(nèi)蒙古自區(qū)、甘肅省、西藏自治區(qū)等23個省、直轄市、自治區(qū)人民政府都了關(guān)于增強本省旅游行政管理的通知或規(guī)則。據(jù)不完整統(tǒng)計，從1985年到1994年期間，各省、市、自治區(qū)人民政府制定和的中央旅政策規(guī)則30多件，由各中央旅游管理部門制定和的標準性文件100多件。這些中央行業(yè)管理的標準文件與家有關(guān)旅游政策法規(guī)一同補充、完善了我國旅游行業(yè)管理的總體框架，將國度的旅游行業(yè)管理法規(guī)愈加詳細化、可操作化，并且構(gòu)成了全國上下的行業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)體系。

2。旅游開展規(guī)劃列入國度和中央社會經(jīng)濟開展方案。旅游行政管理部門在政企分開、深化變革、增強行業(yè)管理的過程中，逐步擺脫了對旅游企業(yè)人、財、物的管理和業(yè)務(wù)運營的直接干預，將工作的重心轉(zhuǎn)移到了抓規(guī)劃、抓產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、抓產(chǎn)業(yè)政策、抓行業(yè)標準等觸及旅游開展全局性的任務(wù)上來。國度旅游局和各省旅游局都著重抓了“七五”、“八五”、“九五”旅游開展規(guī)劃，并將旅游開展規(guī)劃列人了當?shù)厣鐣?jīng)濟展規(guī)劃中，將旅游產(chǎn)業(yè)作為國度和各地的重點產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)來開展，爭取成為新的經(jīng)濟增長點。

3。旅游行業(yè)運轉(zhuǎn)質(zhì)量和管理程度全面進步。旅游行業(yè)管理的重要任務(wù)就是運用法制手腕抓旅游行業(yè)進人資歷，管旅游企業(yè)行為標準，維持旅游市場正常的運轉(zhuǎn)次序。從1985年開端，《游覽社管理暫行條例》的施行一方面明白了進人游覽社行業(yè)的資歷，另一方面標準了游覽社的運營行為，對清算整理不法游覽社、維護游客的合法權(quán)益、進步旅游效勞質(zhì)量起到了極好的作用。1988年開端實行的全國旅游飯店星級評定制度，促使我國的旅游飯店在效勞質(zhì)量、管理程度、運營效益等方面盡快與國際接軌，在運營管理標準化、專業(yè)化、市場化、規(guī)范化的道路上行進了一大步。1989年開端施行的導游員資歷全國統(tǒng)一考試、持證上崗和合同管理等法規(guī)有效地進步了導游人員的素質(zhì)。

還有對旅游從業(yè)人員、管理人員停止行業(yè)規(guī)范和崗位規(guī)范考核、資歷聘用等都大大進步了旅游全行業(yè)人員隊伍的程度，對進步旅游效勞質(zhì)量、樹立良好形象起到了積極的推進作用。進人20世紀90年代后，旅游全行業(yè)管理的力度不時加大，各項法規(guī)政策、規(guī)范和措施紛繁出臺。1990年10月，國度旅游局了《關(guān)于組織我國公民赴東南亞三國旅游的暫行管理方法》，1991年7月，國度旅游局下發(fā)了《關(guān)于增強對全國游覽社審批、注銷、年檢管理的通知》，1992年8月，國務(wù)院《關(guān)于試辦國度旅游度假區(qū)有關(guān)問題的通知》，1993年8月，國度旅游局下發(fā)了《關(guān)于加快旅游涉外飯店星級評定工作的通知》，1994年5月，又下發(fā)了《關(guān)于下放三星級飯店審批權(quán)限的通知》，1993年12月，國度技術(shù)監(jiān)視局在《關(guān)于對旅游行業(yè)規(guī)范歸口管理范圍的批復》中，明白國度旅游局歸口管理綜合類、旅游設(shè)備類、旅游效勞類的行業(yè)規(guī)范。1994年9月，經(jīng)國指導同志批準，國務(wù)院辦公廳批復國度旅游局實行游覽社質(zhì)量保證金制度。1997年3月，國度旅游局《游覽社質(zhì)量保證金賠償暫行辦》，1996年10月，國務(wù)院第205號令《游覽社管理條例》。1997年3月，國務(wù)院批準《我國公民自費出國旅游管理暫行方法》，1998年5月，國度旅游局《旅游統(tǒng)計管理方法》。上述各項法規(guī)、制度、方法從不同的范疇強化了旅游行業(yè)的管理，標準了旅游企業(yè)行為，整理了旅游市場的次序，保證了消費者的合法權(quán)益，樹立了我國旅游業(yè)的良好形象，逐漸構(gòu)成了我國旅游全行業(yè)的監(jiān)視和控制體系，保證了我國旅游業(yè)的可持續(xù)開展。

4。為旅游全行業(yè)效勞的職能開端表現(xiàn)。

1989年6月之后，當全國的旅游客源市場銳減、旅游行業(yè)遭到史無前例的波折后，每個旅游企業(yè)簡直都在遭到重創(chuàng)后而無法重振。這時，各級旅游行政管理部門將行業(yè)管理的重點轉(zhuǎn)人恢復和重振旅游客源市場、增強旅游促銷活動、樹立我國旅游業(yè)的整體形象、完善旅游產(chǎn)品、進步效勞質(zhì)量方面。從1990年到1992年連續(xù)三年，各級旅游行政管理部門在旅游市場促銷上采取了一些大的行動和有力措施。國度旅游局指導親身帶隊屢次到主要客源國參與旅游展銷會，宣傳我國，采購旅游產(chǎn)品，在全國范圍內(nèi)推出十幾條新的旅游線路，各省展開了100多項各類主題性旅游節(jié)慶和專題促銷活動。1992年初，經(jīng)國務(wù)院批準，由國度旅游局和我國民航局共同舉行了初次國度級大旅游活動“92中國友好觀光年”。這次活動使我國旅游業(yè)從1989年低谷的陰影中徹底走出來。然后，1993年組織了山水風光年、1994年組織了文物古跡游、1995年組織了民俗風情游、1996年組織了度假休閑游、1997年組織了第二次我國旅游、1998年組織了華夏城鄉(xiāng)游、1999年組織了生態(tài)環(huán)境游、2000年組織了神州世紀游、2001年組織的體育健身游等系列大型主題旅游促銷活動，為旅游企業(yè)的開展營造了一個良好的大環(huán)境。在為旅游行業(yè)提供的效勞過程中，各級旅游行政管理部門樹立了與民航工商、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、園林、文物、海關(guān)、公安等各部門的協(xié)作關(guān)系，爭取他們支持旅游開展和為旅游企業(yè)的運營管理活動發(fā)明條件。

此外，在信息咨詢、統(tǒng)計、人才等方面旅游行政管理機構(gòu)也開端為旅游企業(yè)提供各種便利條件。5。旅游外聯(lián)權(quán)全面開放，推進了國際客源市場的全方位開展。1985年之前，我國的外聯(lián)權(quán)不斷高度集中統(tǒng)一，被幾家大的游覽社總社所壟斷，與國際旅游客源市場的疾速擴展的開展需求構(gòu)成鋒利的矛盾。1985年至1986年之間，在全民辦旅游的熱情中，相當一局部非旅游部門創(chuàng)辦的從事國內(nèi)業(yè)務(wù)的游覽社進人旅游市場。在突破壟斷、引人競爭機制、深化體制變革的浪潮中，外聯(lián)體制的變革也邁出了一家一類游覽社。到1991年，享有外聯(lián)權(quán)的游覽社已有72家。1992年之后，隨著行業(yè)管理的深化，國際外聯(lián)權(quán)曾經(jīng)不是一種特權(quán)，旅游外聯(lián)體制全面開放，但凡具有運營國際旅游業(yè)務(wù)資歷的游覽社都能夠依照國度有關(guān)政策規(guī)則獨立對外聯(lián)絡(luò)開辟國際客源市場。這是推行旅游管理體制變革、深化旅游行業(yè)管理的又一成果。

6。旅游價錢管理體制全面敞開并走向標準。1984年之前，我國的旅游涉外價錢是由國度統(tǒng)一制定、實行剛性管理，采取大統(tǒng)一、小差異的價錢形式，未經(jīng)主管部門的批準，任何部門和單位不得隨意漲落，表現(xiàn)了方案經(jīng)濟體制下的高度統(tǒng)一的特性。當時的旅游價錢體系中，一方面是接待外國人的“國旅”價錢，另一方面是接待港澳臺胞的“中旅”價錢，被稱作我國的二元價錢參照體系。從1984年起，隨著旅游業(yè)的飛速開展，游客的需求、旅游產(chǎn)品構(gòu)造、旅游企業(yè)運營體制的變化，“大統(tǒng)一、小差異”與“中旅”、“國旅”的二元價錢參照體系遭到了嚴峻應(yīng)戰(zhàn)。國度對旅游價錢的管理開端有所松動，將一局部定價權(quán)下放到中央和旅游企業(yè)，國度盡管最高限價和最低維護價，在宏觀上予以控制。經(jīng)過旅游價錢體制的初步變革，1989年之前，曾呈現(xiàn)了某些旅游企業(yè)亂漲價的狀況，1989年之后由于旅游市場的滑坡和供需失衡，又呈現(xiàn)了削價競爭的現(xiàn)象。

這些都從不同的方面擾亂了旅游市場次序，損傷了國度、消費者和旅游企業(yè)本身的利益。對價錢的調(diào)整和管理，對價錢體制變革是深化旅游管理體制變革的重要組成局部。1984年后的深化行業(yè)管理和價錢體制變革的一個重頭戲就是各級旅游行政管理部門積極行動起來管理削價竟爭，采取行動和措施抵抗一些不正軌企業(yè)不良行為。1993年4月，國度旅游局會同物價局發(fā)出了《關(guān)于國際旅游價錢管理方式變革的有關(guān)問題的通知》，對1994年的國際旅游價錢作了規(guī)則，還請求逐漸樹立中央和中央兩級諧和制度，諧和好國內(nèi)市場價錢程度與國際市場的銜接關(guān)系，有關(guān)行業(yè)和部門在價錢方面與旅游業(yè)的協(xié)作關(guān)系，國內(nèi)各地域之間價錢的均衡關(guān)系。經(jīng)過上述的變革措施，削價競爭的問題根本上得到了遏止。旅游市場的次序也有明顯好轉(zhuǎn)。

7。旅游企業(yè)體制變革初見效果。我國的旅游企業(yè)大局部是從外事接待單位轉(zhuǎn)軌而來的，企業(yè)的管理體制帶有濃郁的舊體制的習氣和痕跡。假如旅游企業(yè)不能成為真正的企業(yè)，而是政府的附庸，旅游業(yè)就不可能成為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。1983年，國度旅游局發(fā)出《關(guān)于在旅游部門推行經(jīng)濟義務(wù)制的若干問題的通知》，旅游企業(yè)管理體制的變革首先從飯店業(yè)開端。1984年，大批外資和合資飯店進人我國旅游業(yè)，在企業(yè)制度、企業(yè)行為、企業(yè)機制等各方月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國度旅游局《關(guān)于推行北京建國飯店管理辦法有關(guān)事項的請示的通知》，第一批選擇了50家飯店停止了建國飯店運營管理經(jīng)歷的實驗，在實驗勝利的根底上，第二批又選擇了55家國內(nèi)店學習建國飯店經(jīng)歷，大刀闊斧的開停止企業(yè)內(nèi)部體制的變革并獲得了良好的業(yè)績。這105家飯店學習建國飯店的創(chuàng)舉煥發(fā)了我國旅游企業(yè)的青春，極大的調(diào)動了廣闊職工的積極性，進步了飯店業(yè)的經(jīng)濟效益，對我國旅游企業(yè)管理體制的變革產(chǎn)生了深遠的影響。

不久，建國飯店的形式推行到了飯店之外的其他旅游企業(yè)。1986年后，我國旅游企業(yè)體制變革全。面推開，使我國的旅游企業(yè)發(fā)作了嚴重的變化。表如今:政企分開的水平不時進步，旅游企業(yè)的自主權(quán)逐漸擴展，旅游企業(yè)的資金渠道多元化，各級旅游行政管理機構(gòu)對旅游企業(yè)采用政策法律監(jiān)視、業(yè)務(wù)指導和效勞、用經(jīng)濟手腕引導、調(diào)控，將旅游企業(yè)推向市場，使企業(yè)走自主運營、自傲盈虧、自我積聚、自我開展的道路。綜上所述，旅游管理體制變革的深化所獲得的宏大成果是促進和推進旅游行政管理從系統(tǒng)管理跨人了全行業(yè)管理，從直接收理轉(zhuǎn)為間接收理，從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，使我國旅游業(yè)向著現(xiàn)代化、科學化、正軌化、國際化不時邁進，到20世紀90年代初期，我國的旅游收人和旅游接待人次連年增長，逐漸向著世界旅游強國的行列邁進。

四、旅游管理體制變革的創(chuàng)新階段20世紀90年代末期，我國大地呈現(xiàn)了一派將旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)和龍頭產(chǎn)業(yè)優(yōu)先開展的大好形勢。到2001年，簡直一切的省、自治區(qū)、直轄市的政府都明白旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)位置，列為本地域新的支柱產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點。2001年1月，國務(wù)院特地召開了全國旅游開展工作會議，朱熔基總理親身到會做了重要報告，會后下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進一步加快旅游業(yè)開展的通知》，這標志者我國的旅游業(yè)開展進人了一個嶄新的歷史階段，遭到從中央到中央各級政府史無前例的注重和支持，我國旅游業(yè)的黃金時期正在向我們走來。面對大好形勢，我國的旅游管理體制變革在完成深化的根底上進人了一個更高更新的層面。以市場為根底配置旅游資源，施行政府主導型旅游開展戰(zhàn)略，以優(yōu)化的制度布置、更強化的政府管理職能，構(gòu)成指導注重、部門聯(lián)動、社會參與的旅游開展格局，進一步壯大旅游產(chǎn)業(yè)范圍、加大旅游產(chǎn)業(yè)的奉獻，成為世紀之交我國旅游管理體制變革的熱點。

我國是一個國情復雜、地域廣大、旅游資源眾多、經(jīng)濟開展程度較低、根底設(shè)備不夠完善、市場經(jīng)濟搜蓋率低的國度。這種特殊的國情，決議了旅游業(yè)的開展施行政府主導型旅游開展戰(zhàn)略的必要性，當旅游業(yè)開展到在國民經(jīng)濟中占越來越重要的位置時，施行政府主導型旅游開展戰(zhàn)略的迫切性就愈加突出。我國的旅游管理體制變革在20世紀90年代的后期蘇醒地認識到這一點，堅持不懈地堅持了政府主導型旅游開展戰(zhàn)略，走出了一條共同的旅游業(yè)開展的變革創(chuàng)新之路，發(fā)明出震驚全國、令人注目的驕人業(yè)績。

1。創(chuàng)立我國優(yōu)秀旅游城市。1995年，國度旅游局為增強對城市旅游業(yè)的指導，推進旅游開展環(huán)境的優(yōu)化，提出在全國展開創(chuàng)立“我國優(yōu)秀旅游城市”工作。申請創(chuàng)立的旅游城市要經(jīng)市政府批準和省級旅游局向國度旅游局的引薦，創(chuàng)立內(nèi)容包括旅游產(chǎn)業(yè)位置、對旅游業(yè)的支持政策、旅游開展環(huán)境、旅游市場次序等18大類152項。1999年初，國度旅游局了第一批54個“我國優(yōu)秀旅游城市”名單。2000年了第二批68個我國優(yōu)秀旅游城市名單。創(chuàng)優(yōu)活動極大的調(diào)動了各級政府和社會開展旅游業(yè)的積極性和熱情，優(yōu)化了城市環(huán)境，進步了肉體文化水平，強化了公民的旅游認識，營造高質(zhì)量的旅游環(huán)境。

2，發(fā)明節(jié)假日旅游黃金周。1999年，國務(wù)院增加法定休假日，加上調(diào)整兩個雙休日，在國內(nèi)構(gòu)成了春節(jié)、“五一”、“十一”三個假日旅游“黃金周”，推進了我國旅游業(yè)以及商業(yè)等相關(guān)行業(yè)的開展，有力地拉動了內(nèi)需。2000年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國度旅游局、國度計委、國度經(jīng)貿(mào)委、公安部、建立部、鐵道部、交通部、民航總局、國度統(tǒng)計局《關(guān)于進一步開展假日旅游的若干意見》(以下簡稱《意見》)。在“黃金周”到來之前，鐵道、交通、民航等部門要分配充足運力，制定好運輸計劃，并準備局部機動運力以應(yīng)急需。要抓好旅游景區(qū)景點的擴容和引導工作。旅游城市要制定分流預案，增辟景點和旅游道路。物價管理部門要增強對89景區(qū)景點門票以及機票、車船票等價錢的管理。旅游行政管理部門將向社會投訴電話，及時受理和處置旅游者投訴，維護旅游運營次序，打擊違法運營，維護旅游者合法權(quán)益。國度旅游局、國度統(tǒng)計局樹立了旅游信息統(tǒng)計制度和預告系統(tǒng)，并經(jīng)過中央電視臺、中央人民播送電臺，正確引導旅游行為。為落實《意見》的規(guī)則，由國度旅游局牽頭，會同國度計委、國度經(jīng)貿(mào)委、公安部、交通部、民航總局等9部門，結(jié)合樹立全國假日旅游部際諧和會議制度。諧和會議制主要內(nèi)容是定期旅游信息，引導客流，諧和處置呈現(xiàn)的嚴重交通、平安和緊急救援等有關(guān)事宜。由于政府的政策引導，有關(guān)部門的支持和諧和，2000年、2001年旅游黃金周出游人數(shù)和旅游收人持續(xù)穩(wěn)定地增長，國內(nèi)旅游進一步升溫，國內(nèi)旅游市場加快發(fā)育，范圍疾速擴張，推進了我國國內(nèi)群眾旅游時期的疾速到來。

3。政府部門加大對旅游業(yè)開展的投入和支持力度。1999年，國度計委初次把旅游項目列人國債項目，國度經(jīng)貿(mào)委制定了旅游產(chǎn)業(yè)政策，財政部增加了對旅游業(yè)開展的財政支持，國務(wù)院扶貧辦同意在寧夏六盤山試辦旅游扶示范區(qū)，鐵路部門及時開行了數(shù)百列旅游專列。各地開展旅游業(yè)的積極性絕后高漲，加快新增長點培育的新措施不時出臺。四川、陜西、等省的黨政主要指導親身帶隊，深人旅游業(yè)重點開展地域停止調(diào)研和現(xiàn)場辦公，處理了一系列影響旅游業(yè)開展的實踐問題。廣東、江蘇兩省率先研討施行國民旅游方案，浙江、北等省市探究施行旅游信貸制度，福建爭取了減輕旅游企業(yè)擔負的詳細措施，安徽對旅游商品開發(fā)實行鼓舞政策，成都等地制定了旅游創(chuàng)匯獎勵方法。這充沛反映了政府各部門對培育旅游業(yè)這個新經(jīng)濟增長點的注重和支持，為旅游業(yè)這個新經(jīng)濟增長點的生長發(fā)明條件，大旅游、大市場、大開展的新場面進一步構(gòu)成。我國旅游管理體制的產(chǎn)生、開展、變革、創(chuàng)布置、體制的創(chuàng)新和政府的主導作用是推進一個國度和地域旅游業(yè)安康、快速開展的關(guān)鍵要素。我國的旅游管理體制在20多年中曾經(jīng)根本構(gòu)成了合適我國國情、契合旅游產(chǎn)業(yè)特性的卓有成效的形式和體系，并初步確立了在市場經(jīng)濟體制的根底上施行政府主導型旅游開展戰(zhàn)略，這將為21世紀完成我國的旅游強國夢奠定堅實的根底，也是我國特征旅游開展道路的必然選擇。