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內(nèi)容摘要：北京市在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革實踐和創(chuàng)新，改變了過去政府獨家投資、獨家建設(shè)和獨家經(jīng)營管理的舊體制，逐步形成了在政府統(tǒng)一規(guī)劃和管理下，多元化投資、多模式運作和社會廣泛參與的新體制。今后在推進基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營方面，要加強中長期規(guī)劃，建立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，分行業(yè)制定監(jiān)管細(xì)則和特許經(jīng)營協(xié)議范本，分類管理特許經(jīng)營項目，改造審批流程，調(diào)整土地政策，加強對特許經(jīng)營企業(yè)的政策支持，充分發(fā)揮社會力量的參與和監(jiān)督作用。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施，特許經(jīng)營制度，建設(shè)，北京

作為我國城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革的先行者之一，北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營已經(jīng)進入嶄新的階段。隨著《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》的頒布實施，研究考察已經(jīng)實施的特許經(jīng)營項目，客觀評價所取得的成效，深入分析存在的問題和矛盾，將有助于及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，進一步優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施的市場化改革，為我國其他城市提供有益的借鑒。

一、北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的進展與成效

（一）進程及特點

1.制度構(gòu)建方面。北京市真正意義的特許經(jīng)營是從2000年開始起步的。2000年市發(fā)改委出臺《關(guān)于對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資實行回報補償?shù)囊庖姟罚?guī)定國有、集體、私營及外商企業(yè)均可以參加經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目的投標(biāo)。2003年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》是北京市基礎(chǔ)設(shè)施市場化的一個里程碑，它起到了承上啟下的作用，對許經(jīng)營項目規(guī)范化運作起到了決定性作用?！蛾P(guān)于深化本市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革實施意見的通知》確立了在增量經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施中實行特許經(jīng)營制度的思路；《關(guān)于本市深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實施意見》確立了以“增量改革、存量試點”為原則，開始啟動基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)改革。2005年，《北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》（以下簡稱《條例》）將基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營從地方政府規(guī)章提升為地方法規(guī)。至此，北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的法律和制度框架基本形成。

2.項目實施方面。20世紀(jì)90年代是北京市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)改革的探索階段，總體運作不夠規(guī)范，項目實施緩慢而艱難。2000以后，隨著多項政策法規(guī)的出臺，北京市特許經(jīng)營項目建設(shè)進度也開始加速。2000年以BOT經(jīng)營模式成功運作了北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和肖家河兩個污水處理廠項目。2002年北京市政府選擇第十水廠項目進行了規(guī)范化運作試點。特別是隨著134號令的頒布，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目建設(shè)步伐進一步加快。到2005年底，共有十多個基礎(chǔ)設(shè)施項目簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，累積吸引境內(nèi)外各類社會資金100多億元，特許經(jīng)營項目已經(jīng)覆蓋了水務(wù)、垃圾處理、公共交通和燃?xì)庑袠I(yè)等多個領(lǐng)域。

3．運作特點方面。北京市特許經(jīng)營呈現(xiàn)以下幾個特點：特許經(jīng)營者的選擇以公開競標(biāo)方式為主；特許經(jīng)營的實施與監(jiān)督管理主要由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)；特許經(jīng)營項目主要涉及增量部分，存量改革比較謹(jǐn)慎，而且各行業(yè)實施速度和程度不同；特許經(jīng)營模式主要以BOT為主，同時結(jié)合項目自身特點，靈活運用其它經(jīng)營模式。

（二）主要成效

1.規(guī)章制度更加完善，市場化改革取向確立。首先，與134號令相比，《條例》對推進北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化進程，規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營活動，維護相關(guān)各方的合法權(quán)益，做了更加詳細(xì)的規(guī)定。其次，隨著多項法規(guī)制度的相繼出臺，基本取消了外資和非公有資本進入基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的制度障礙，確立了基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)市場化改革的取向。

2.投資主體逐步多元化，財政壓力得到一定緩解。從目前特許經(jīng)營項目實施情況看，北京市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，尤其是污水處理領(lǐng)域，已基本實現(xiàn)投資主體多元化。社會資金的廣泛參與逐漸改變了原來政府財政單一投資的僵化模式，使當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的資金不足問題得到一定緩解，減輕了財政投入和補貼壓力，尤其是減輕了2008年奧運前面臨的巨大投資壓力。

3.競爭經(jīng)營體制開始形成，服務(wù)效率和質(zhì)量有所提高。北京市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)投資主體的多元化，原有的行政壟斷局面開始打破，競爭性經(jīng)營格局將逐漸形成。雖然尚未改變國有壟斷的現(xiàn)狀，但由于競爭壓力的存在，將迫使特許經(jīng)營者采用先進的管理技術(shù)，降低企業(yè)經(jīng)營成本，提高項目經(jīng)營的效率和服務(wù)質(zhì)量。同時，競爭將有利于提高定價效率，發(fā)揮價格機制在公用事業(yè)中的作用。

4．支持經(jīng)營方式創(chuàng)新，社會資金參與積極性提高。除了采用BOT經(jīng)營模式外，北京市積極嘗試了一些新的經(jīng)營模式。如地鐵奧運支線以BT方式建設(shè)，緩解了當(dāng)期財政支出壓力；而地鐵四號線的PPP經(jīng)營模式則是對非經(jīng)營性項目市場化經(jīng)營的一次積極探索；高安屯生活垃圾焚燒廠的BOO經(jīng)營模式，是對由私人完全負(fù)責(zé)經(jīng)營管理模式的一種嘗試。這些新模式的積極探索，使社會資本的參與像地鐵這樣初始投資巨大的項目成為現(xiàn)實，適應(yīng)企業(yè)各自的特長，提高了社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的積極性和可行性。

5.規(guī)范項目運作，政府信譽進一步提高。通過第十水廠項目試點，逐步推廣規(guī)范化運作的成功經(jīng)驗；借鑒北京大岳咨詢公司、工程咨詢公司等中介專業(yè)優(yōu)勢，幫助政府決策；不斷完善各項法律制度，規(guī)范參與各方行為，成為北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的三條成功經(jīng)驗。它們不僅規(guī)范了特許經(jīng)營項目的運作，同時更規(guī)范了政府自身的行為，提高了政府信譽。

6.推進政府職能轉(zhuǎn)變，監(jiān)管能力增強，風(fēng)險不斷降低。特許經(jīng)營的實施，加快了政府部門職能的轉(zhuǎn)變，這主要表現(xiàn)在職能的減少和角色的轉(zhuǎn)換兩個方面，即政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)章制度制定者，這從根源上防止了政企合一的行政性壟斷的再現(xiàn)。同時，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，北京市加強了行業(yè)監(jiān)管職能，在燃?xì)?、污水處理等行業(yè)方面的監(jiān)管能力明顯提高。另外，與傳統(tǒng)體制下政府承擔(dān)無限風(fēng)險相比，社會資本的參與，經(jīng)營風(fēng)險得到有效分擔(dān)。

7.拓展項目實施范圍，加快了奧運項目建設(shè)。首先，隨著市場準(zhǔn)入限制的消除以及大量特許經(jīng)營項目的成功運作，為拓展特許經(jīng)營實施范圍提供了制度保障和經(jīng)驗基礎(chǔ)。其次，奧運建設(shè)資金的巨大需求為拓展特許經(jīng)營實施范圍提供了現(xiàn)實動力。目前，已通過招標(biāo)等方式，對奧運會主要場館及相關(guān)設(shè)施項目法人進行了選擇，吸引了社會資金的參與，加快了項目建設(shè)進度，為奧運會的順利舉行奠定了基礎(chǔ)。

總體而言，北京市基礎(chǔ)設(shè)施的改革實踐和創(chuàng)新，改變了過去政府獨家投資、獨家建設(shè)和獨家經(jīng)營管理的舊體制，逐步形成了在政府統(tǒng)一規(guī)劃和管理下，多元化投資、多模式運作和社會廣泛參與的新體制。

二、面臨的主要問題

（一）項目實施程序方面的問題

1.非國有資本的進入障礙問題。目前非國有資本的進入在法律方面已經(jīng)沒有什么障礙，主要障礙來自觀念上認(rèn)識不足。政府對市場化后可能出現(xiàn)的價格上漲、服務(wù)質(zhì)量不好或出現(xiàn)安全事故、國有資產(chǎn)流失等問題很擔(dān)心，從而在特許經(jīng)營項目準(zhǔn)入、審批，及銀行貸款、土地政策等諸多問題上，存在國有資本優(yōu)先傾向。

2.授予特許經(jīng)營權(quán)的政府級次與項目實施范圍問題?！稐l例》規(guī)定，市、區(qū)、縣級政府對屬于本級的特許經(jīng)營項目擁有特許經(jīng)營權(quán)授予權(quán)。這種特許經(jīng)營項目審批權(quán)與特許經(jīng)營權(quán)授予權(quán)的下放，可能會出現(xiàn)區(qū)、縣級政府為了自身的經(jīng)濟、政績利益，而忽視北京市總體規(guī)劃，濫用特許經(jīng)營權(quán)力問題。而且部分基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別是管網(wǎng)類行業(yè)，只有足夠的市場和范圍才能實現(xiàn)規(guī)模效益。如果特許經(jīng)營被過分分散，將大大提高服務(wù)提供的成本，造成社會福利損失。

3.特許經(jīng)營權(quán)授予形式問題?！稐l例》明確規(guī)定特許經(jīng)營采取BOT、TOT等模式，以招標(biāo)等方式授予。但特許經(jīng)營并不等于BOT，也不局限用招標(biāo)方式。例如，在我國對已有項目而言，與TOT這種國際上通用的方式相比，直接委托、引進合資股東等方式目前可能更適合。一律采取招標(biāo)，雖然引入了公開競爭，但往往會導(dǎo)致較高的社會成本和新的不確定因素。

4.特許經(jīng)營審批程序中的問題?，F(xiàn)行的特許經(jīng)營項目從立項到開始建設(shè)涉及到兩次審批。第一次審批是立項與實施方案審批；第二次是特許經(jīng)營協(xié)議簽訂后由特許經(jīng)營者辦理的審批。由于在特許協(xié)議簽訂前，除了負(fù)責(zé)與企業(yè)簽訂協(xié)議的單位，其他審批單位或者沒有介入項目，或者介入程度不夠。這樣，一方面使第二次審批常常重復(fù)第一次審批內(nèi)容，拖延項目時間，增加企業(yè)成本；另一方面，由于有關(guān)審批單位的前期介入不足，可能對特許協(xié)議內(nèi)容的廣度和深度意見不一致，勢必增加二次審批的不確定性，致使簽訂協(xié)議的企業(yè)并不能確認(rèn)自己是否真的已經(jīng)獲得特許經(jīng)營權(quán)，不僅影響了特許經(jīng)營協(xié)議的嚴(yán)肅法律地位，也有損政府自身的誠信形象。

5.項目建設(shè)各主要環(huán)節(jié)實行強制性招投標(biāo)問題。北京市特許經(jīng)營項目的各主要環(huán)節(jié)全面推行了招標(biāo)制。盡管這將有助于防范暗箱操作和腐敗，但這種強制性招標(biāo)的要求并不合理。首先，從法理上來說，特許經(jīng)營者一旦被授予了特許權(quán)，它就有權(quán)決定以何種方式完成合同規(guī)定的義務(wù)，不再受招標(biāo)法或采購法的約束。其次，在招投標(biāo)實踐中，政府允許投標(biāo)方往往以聯(lián)合體的形式存在。聯(lián)合體中常常包括了設(shè)計、施工、生產(chǎn)設(shè)備供應(yīng)等專業(yè)公司。成立聯(lián)合體的意義在于投標(biāo)時增強整體的競爭力，一旦中標(biāo)后又可以發(fā)揮專業(yè)公司的優(yōu)勢。如果中標(biāo)之后中標(biāo)方采用公開招標(biāo)，也就沒有必要在當(dāng)初成立聯(lián)合體。此外，公開招標(biāo)費用費力費財，在所有主要環(huán)節(jié)都采用這種方式，大大增加特許經(jīng)營者負(fù)擔(dān)。

（二）特許經(jīng)營協(xié)議方面的問題

1.價格問題。一是定價機制問題。在目前的定價方式下，價格主要取決于成本與投資回報率。就成本而言，政府預(yù)測的成本不夠科學(xué)合理，容易造成價格失真。如高安屯醫(yī)療廢物處理項目以很低的價格中標(biāo)，導(dǎo)致運營困難。就投資回報率而言，由于特許經(jīng)營協(xié)議的法律地位沒有充分體現(xiàn)，政策不確定性較大，使得特許經(jīng)營企業(yè)對項目風(fēng)險貼水要求很高。二是調(diào)價機制問題。特許項目經(jīng)營期內(nèi)往往會因物價水平上漲、管制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提高等原因，造成設(shè)備、人工、原材料等成本的上升。高安屯醫(yī)療廢物處理項目就出現(xiàn)了由于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)在簽訂特許協(xié)議后提高，導(dǎo)致經(jīng)營成本上升的問題，但由于調(diào)價機制沒有細(xì)化，缺乏跟蹤研究和可操作性，導(dǎo)致價格調(diào)整機制難以真正發(fā)揮作用。

2.政府承諾與規(guī)劃問題。政府承諾難以兌現(xiàn)與政府規(guī)劃的法治性、科學(xué)性、連續(xù)性不強密切相關(guān)。一是政府規(guī)劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確性不夠，從而影響到特許經(jīng)營項目的實施。如首都機場擴建占用第十水廠管線路由。二是政府規(guī)劃沒有經(jīng)過充分的論證，致使項目和規(guī)劃發(fā)生沖突。如市發(fā)改委希望規(guī)范交通設(shè)施項目的運作，但行業(yè)管理部門要執(zhí)行市政府加快發(fā)展的要求，使操作的規(guī)范性與速度相矛盾。三是政府換屆、拆遷困難等因素導(dǎo)致規(guī)劃變更，從而使特許經(jīng)營項目的進展受阻。如定福莊污水處理廠項目，項目地址變更拖延了項目的實施。

3.防范惡意退出問題。有的投資者進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的動機比較復(fù)雜，為了達(dá)到獲利目的可能中途惡意退出，影響基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供給的穩(wěn)定性、連續(xù)性、安全性。如亦莊燃?xì)忭椖?，項目公司在收集開口費后，主要人員全部撤離，股東也發(fā)生變化，導(dǎo)致天然氣供應(yīng)一度中止。

4.特許經(jīng)營權(quán)使用費問題。政府收取特許經(jīng)營權(quán)使用費缺乏明確的經(jīng)濟和法律依據(jù)。首先，從合同法律上看，特許經(jīng)營權(quán)使用費表明一種以特許經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的買賣關(guān)系，而特許經(jīng)營權(quán)來源于政府的行政管轄權(quán)，行政權(quán)利不能買賣出售。其次，從具體操作來看，由于特許經(jīng)營權(quán)的市場價格難以確定，容易變成政府的主觀評價，導(dǎo)致暗箱操作。再次，從經(jīng)濟學(xué)角度看，特許經(jīng)營者會將這部分成本轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品或服務(wù)價格當(dāng)中，讓公眾承擔(dān)。如果公眾拒絕漲價，最終結(jié)果還得政府補貼。

5.政府部門間職能分工與協(xié)調(diào)問題。政府職能分工不清，導(dǎo)致特許經(jīng)營實施中一旦出現(xiàn)問題，往往出現(xiàn)似乎哪個部門都可管，但又都沒有足夠的權(quán)限加以解決的局面。如在高安屯醫(yī)療廢物處理項目中，由于政府職責(zé)界定不清且難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致供電等配套未能及時提供、土地證至今不能正常辦理。另外，政府職責(zé)界定不清、分工不明確，使得投資者面臨著諸多不確定性。

（三）外部環(huán)境與政策方面的問題

1.土地政策問題。一是取得土地使用權(quán)的方式存在隨意性。目前對于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地應(yīng)以何種方式授予特許經(jīng)營者，法律法規(guī)沒有十分明確的規(guī)定。二是拆遷補償安置政策帶來的障礙。北京市《建設(shè)征地補償安置辦法》對特許經(jīng)營項目的負(fù)面影響比較大。如京承高速二期項目的建設(shè)成本就因此而大幅上升，導(dǎo)致拆遷難度加大，建設(shè)時間延長。

2.項目融資方式受限問題。特許權(quán)抵押與質(zhì)押的融資方式的相關(guān)法規(guī)法律不健全，金融機構(gòu)對這兩種方式也比較謹(jǐn)慎，給特許經(jīng)營項目的融資帶來了困難。如東壩河、垡頭兩個污水處理項目，第一中標(biāo)人就因這種限制而遇到了融資的困難。在質(zhì)押與抵押的貸款融資方式受到限制的情況下，項目公司只好借助股東貸款的融資方式，但這種方式存在較大的潛在風(fēng)險。如項目公司的股東的資金緊缺、資金鏈斷裂，其風(fēng)險可能會傳導(dǎo)給項目公司，導(dǎo)致特許經(jīng)營項目的運營受到影響。

3.壟斷經(jīng)營體制問題。一是壟斷經(jīng)營體制對特許經(jīng)營的實施造成了比較明顯的障礙。如順義區(qū)燃?xì)夤驹谫忂M價方面受到北京燃?xì)饧瘓F的擠壓，導(dǎo)致公司經(jīng)營狀況不佳，順義區(qū)天然氣實行特許經(jīng)營的條件喪失。二是國有壟斷經(jīng)營體制還對特許經(jīng)營的監(jiān)管提出了非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。監(jiān)管部門很難在人力、財力、物力、權(quán)限有限的條件下，對價格與成本、產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量等一系列復(fù)雜問題實施有效監(jiān)管。

三、幾條重要的國際經(jīng)驗

在推進基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，盡管世界各國具體情況和背景有所不同,但各國面臨的主要問題卻是共同的。歸納起來主要包括兩個方面：一是政府財政負(fù)擔(dān)過重,基礎(chǔ)設(shè)施資金供給不足。二是政府投資和運營管理為基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營企業(yè)提供了壟斷市場，降低了企業(yè)活性和服務(wù)質(zhì)量。基于這兩種考慮，歐美發(fā)達(dá)國家率先進行了基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營，并積累了一系列的成功經(jīng)驗。

1．清晰界定政府職能。歐美國家在特許經(jīng)營過程中，根據(jù)特許協(xié)議或合同，嚴(yán)格限定了政府和企業(yè)的邊界。政府保留重大決策和選擇經(jīng)營管理者的控制權(quán)，企業(yè)自主經(jīng)營、自主開發(fā)、依法運營、自擔(dān)風(fēng)險。一旦簽訂合約,政府就不能對企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營活動進行干涉。政府和企業(yè)的關(guān)系既是合作關(guān)系，又是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

2．設(shè)立專門的特許經(jīng)營管理機構(gòu)。盡管各個國家有不同的背景和現(xiàn)實狀況，特許經(jīng)營的方式、過程可能因此而不同，但是有一個共同的特點，即是建立獨立的特許經(jīng)營管理機構(gòu)。無論是美國的公用事業(yè)管理委員會、英國的分業(yè)管制，還是德國公法企業(yè)下的管理機構(gòu)，皆是如此。

3．靈活多樣地選擇特許經(jīng)營模式。特許經(jīng)營無非是誰擁有、誰經(jīng)營的問題，哪種特許經(jīng)營方式能夠更加有效利用資源、能夠提高公用產(chǎn)品的性價比，最大限度地發(fā)掘政府和私營投資的資源優(yōu)勢，就選擇那種經(jīng)營，關(guān)鍵要因時、因地制宜。例如，德國推崇“公法企業(yè)”，英國采用徹底的“民營化”，法國則發(fā)展了特色的“委托經(jīng)營”，雖各具特色，但都運營良好。

4．科學(xué)規(guī)范的特許經(jīng)營程序。從項目立項、招標(biāo)、到最后的建設(shè)、運營、移交等，整個特許經(jīng)營流程都規(guī)范、具體。每一步驟的政府和企業(yè)行為、注意事項已經(jīng)約定俗成，成為一個規(guī)范體系。

5．用法律有效規(guī)范特許經(jīng)營市場。首先，頒布國家級法規(guī)。如法國、巴西、菲律賓、韓國、英國、美國等都制定了專門的特許經(jīng)營法規(guī)。其次，根據(jù)項目或特許行業(yè)需要，可進行特別立法，如我國香港的《（中區(qū)）越港隧道條例》、《東區(qū)海底隧道條例》等等。另外，用法律的形式明確規(guī)范特許招標(biāo)制度、特許經(jīng)營企業(yè)的信息披露制度等。

6．較為完備的監(jiān)管體系。一是對市場準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量和價格管理等政府監(jiān)管的主要內(nèi)容，制定嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，由責(zé)任明確的監(jiān)管機構(gòu)實施動態(tài)監(jiān)控。二是通過聽證會、各級各類消費者協(xié)會以及在特許經(jīng)營企業(yè)內(nèi)設(shè)置公眾代表等方式，擴大社會監(jiān)督的廣度和深度。

7．有效的爭端解決機制。特許經(jīng)營時間長、涉及面廣，實施過程中會不可避免的出現(xiàn)一系列爭端。為了項目的可持續(xù)發(fā)展，各個國家都重視采用仲裁方式，建立特許經(jīng)營爭端解決機制。如英國壟斷與兼并委員會是專門負(fù)責(zé)爭議仲裁的機構(gòu)，法國和尼泊爾的特許經(jīng)營爭端則往往采用雙方推舉仲裁員的方式解決。

8．明確對特許經(jīng)營企業(yè)的政策支持。實施良好的特許經(jīng)營項目，會使企業(yè)盈利、公眾受益、政府減負(fù)，達(dá)到“三贏”的結(jié)果。為了這個共同的目標(biāo)，西方國家比較注重對特許企業(yè)的扶持。首先，政府注重加強配套體系建設(shè)，積極營造良好的投資環(huán)境。而且給予特許經(jīng)營企業(yè)部分特殊權(quán)利以及一定的資金擔(dān)保。其次，為鼓勵企業(yè)進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對特許經(jīng)營企業(yè)提供稅收減免、財政補貼和土地優(yōu)惠等優(yōu)惠政策。

歸納起來講，無論從各國立法、運營模式選擇，以及監(jiān)管等方面的做法，從根本上說，就是尋找既能夠確保有效競爭又能規(guī)范秩序的平衡點。為此，我們在進行基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的過程中，既要學(xué)習(xí)國外的先進經(jīng)驗，又要立足實際、保證其精華的“本土化”。

四、政策建議

為了進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營，切實保證北京市基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給和高效運營，針對當(dāng)前存在的突出問題，建議適時采取以下政策措施：

（一）制定基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營中長期規(guī)劃

為減少“重引資、輕規(guī)劃；重單個項目突進，輕整體協(xié)調(diào)推進”等問題的發(fā)生，建議根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》和北京市“十一五”規(guī)劃，特別是其中的“市政基礎(chǔ)設(shè)施”部分，盡快制定北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營中長期規(guī)劃。第一，進一步明確北京基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的戰(zhàn)略思想和指導(dǎo)方針，保證基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的改革與城市總體規(guī)劃的一致性。第二，科學(xué)測算在未來5-15年內(nèi)北京市基礎(chǔ)設(shè)施的供需狀況，從增量和存量兩個方面，規(guī)劃優(yōu)先實施特許經(jīng)營的領(lǐng)域、項目和規(guī)模。第三，明確政府各職能部門在特許經(jīng)營中的職責(zé)，進一步規(guī)范政府行為。第四，明確各項配套政策和相關(guān)措施，為基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營市場化改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第五，提前做好研究準(zhǔn)備，積極應(yīng)對可能出現(xiàn)的“后奧運低谷”效應(yīng)。

（二）成立基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營領(lǐng)導(dǎo)小組

為增進政府部門間的相互支持和協(xié)調(diào)一致，減少推諉扯皮問題，建議成立北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營領(lǐng)導(dǎo)小組。組長由北京市分管市政工作的副市長擔(dān)任，成員由各個職能部門的主管副局長（主任）和各個區(qū)縣的主管副區(qū)長組成。領(lǐng)導(dǎo)小組的基本職責(zé)包括：負(fù)責(zé)特許經(jīng)營中長期規(guī)劃的制定、頒布和實施；對特許經(jīng)營項目流程中重點環(huán)節(jié)進行原則性指導(dǎo)；協(xié)調(diào)政府職能部門間的工作，解決由于職責(zé)不清導(dǎo)致的項目拖延或受阻問題；解決與基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營有關(guān)的戰(zhàn)略性、宏觀性和配套性政策措施等問題。

（三）分行業(yè)制定監(jiān)管細(xì)則和特許經(jīng)營協(xié)議范本

《條例》的出臺為基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的實施，提供了基礎(chǔ)性法律依據(jù)，但不同行業(yè)間的差異很大，造成《條例》在實施中缺乏針對性和可操作性，建議分行業(yè)制定特許經(jīng)營實施細(xì)則，對具體行業(yè)的進入標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，做出具體規(guī)定。并在分行業(yè)監(jiān)管細(xì)則的基礎(chǔ)上，出臺分行業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議范本，增強特許經(jīng)營實施的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

（四）分類管理特許經(jīng)營項目

由于項目結(jié)構(gòu)不同，運作模式也不同，例如BOT的管理流程就不適用于TOT項目。為了提高管理的效率，建議采取分類方法管理特許經(jīng)營項目，制定專門的特許經(jīng)營管理流程。根據(jù)項目的特定結(jié)構(gòu)，選擇不同的管理流程，在國內(nèi)法律框架內(nèi)，可初步分BOT、BOO、DBFO、ROT、TOT五種基本的公私合作模式，實行特許經(jīng)營分類管理，建立以行業(yè)為橫軸，以流程為縱軸的科學(xué)管理矩陣。

（五）改造審批流程，防止對特許經(jīng)營企業(yè)過度干預(yù)

特許經(jīng)營具有公私合作性質(zhì)，但不同于政府直接投資，不應(yīng)按照政府直接投資項目的管理模式進行管理。基礎(chǔ)設(shè)施一旦確定按BOT等結(jié)構(gòu)化模式運營，就應(yīng)依照特許經(jīng)營條例細(xì)則進行監(jiān)管，盡量簡化政府審批程序，防止對特許經(jīng)營企業(yè)過度干預(yù)。當(dāng)前的重點為：一是強化政府部門在特許經(jīng)營實施中的行政服務(wù)職能，印制項目審批流程指南，切實增加審批的透明度。二是簡化二次審批程序。在特許經(jīng)營協(xié)議簽訂前，其他審批單位就介入項目，確保負(fù)責(zé)與企業(yè)簽訂協(xié)議的部門與其他審批單位在特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容的廣度和深度上達(dá)成一致，避免兩次審批間的實質(zhì)沖突，使審批手續(xù)盡量簡化。三是區(qū)別對待特許經(jīng)營投資與一般政府投資，注重加強項目實施標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果控制，逐步放松對特許項目的強制招標(biāo)規(guī)定。

（六）調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營中的土地政策

針對目前北京市特許經(jīng)營中的兩類比較突出的土地問題，建議：第一，確?；A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目用地享有比一般商業(yè)用地更優(yōu)惠的待遇。針對《建設(shè)征地補償安置辦法》（148號文）和北京市民政局41號文件，專門就特許經(jīng)營用地問題出臺補充規(guī)定。第二，對不同所有制特許企業(yè)采取一視同仁的土地政策。國土資源部《劃撥用地目錄》規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地屬于行政劃撥方式供應(yīng)范疇。當(dāng)然，針對不同的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，可以實施不同的土地政策，如對污水處理和交通項目采取不同的政策，但對同一領(lǐng)域、不同性質(zhì)企業(yè)應(yīng)該一視同仁。第三，切實履行征地拆遷責(zé)任，堅決維護政府誠信形象。在實施特許經(jīng)營過程中，要做到既加強不同級次政府間和不同政府部門間的協(xié)作，又防止有關(guān)政府部門在土地問題上過度承諾，協(xié)議一旦簽訂，除非遇到不可抗拒的特殊情況，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

（七）進一步加強對特許經(jīng)營企業(yè)的支持

通過特許經(jīng)營將公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營、維護交給了特許經(jīng)營企業(yè)，但并不意味著政府完全退出該領(lǐng)域或僅僅進行必要的監(jiān)管。根據(jù)國際經(jīng)驗，為確保項目的成功運行，使公眾的利益得到切實保證，政府往往給予特許經(jīng)營企業(yè)一定的支持和優(yōu)惠，甚至通過某種方式分擔(dān)投資人無法獨立承擔(dān)的部分風(fēng)險。除土地優(yōu)惠、稅收減免、備用貸款等方式以外，還可以從以下三個方面給予特許經(jīng)營企業(yè)以支持。第一，建立項目發(fā)展貸款擔(dān)?；?。為降低融資難度，建議北京市成立“行業(yè)項目建設(shè)專項基金”，用以為企業(yè)提供貸款擔(dān)保。第二，發(fā)展“準(zhǔn)市政債券”?？梢酝ㄟ^發(fā)行項目建設(shè)債券，來確保政府部分的投入資金。第三，設(shè)立公用基礎(chǔ)設(shè)施運營風(fēng)險補貼制度。為了確保基礎(chǔ)設(shè)施的高效供給，可以根據(jù)產(chǎn)品實際價格和企業(yè)正常運營價格之間的差異，安排一定的財政補貼。

（八）充分發(fā)揮社會力量的參與和監(jiān)督作用

第一，健全基礎(chǔ)設(shè)施改革聽證會制度，搭建一個用戶、企業(yè)、政府理性對話的平臺，確實反映老百姓的意見和心聲。為了保證聽證制度的嚴(yán)肅性，可以在特許經(jīng)營分行業(yè)實施細(xì)則中，對聽政制度的具體規(guī)則做出詳細(xì)規(guī)定。第二，支持專業(yè)的消費者協(xié)會的發(fā)展，對消費者提出的問題做出迅速反映并提供專業(yè)幫助，促使公用事業(yè)公司守法經(jīng)營,保護消費者的合法權(quán)益。第三，培育專業(yè)的社會中介和咨詢機構(gòu)市場，加強專業(yè)化的分工協(xié)作，促使中介咨詢機構(gòu)從項目規(guī)劃、項目確立與推薦，到招投標(biāo)、特許協(xié)議簽訂的全程參與，提升特許經(jīng)營實施的專業(yè)化和規(guī)范化水平。