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摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給處于比較匱乏狀態(tài)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。本文從城市反哺農(nóng)村的角度探討了農(nóng)村公共物品供給模式，提出了三大工程和四項保障措施對改善農(nóng)村公共物品供給模式具有重要意義。

黨的十六屆四中全會曾明確提出了通過“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”支持“三農(nóng)”發(fā)展的理念。黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，在總結(jié)農(nóng)村改革發(fā)展30年經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會全面進(jìn)步，加大對農(nóng)村公共物品投入的方針，這對于進(jìn)一步改善農(nóng)村公共物品的供給狀況，形成通過城市反哺農(nóng)村公共物品供給的模式具有重要的意義。

一、城市反哺農(nóng)村有利于加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)

1城市反哺農(nóng)村，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化。促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，是一場深刻的社會變革。這場變革的內(nèi)容包括用城市生產(chǎn)方式和生活方式改造農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式，推進(jìn)生產(chǎn)要素重組和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)有機(jī)整合和組織方式的變化等。這個過程是我國工業(yè)化進(jìn)程中急待解決的難點和重點問題。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾還十分突出的情況下，必須正確認(rèn)識工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展規(guī)律，著力實現(xiàn)以城市建設(shè)成果反哺農(nóng)村建設(shè)，利用現(xiàn)代化城市經(jīng)濟(jì)帶動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，達(dá)到城鄉(xiāng)建設(shè)一體化狀態(tài)。

2城市反哺農(nóng)村，有利于實現(xiàn)新農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)是生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、質(zhì)量低劣的問題，使之無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都能達(dá)到社會主義新農(nóng)村的要求。其中達(dá)到這一目標(biāo)要求的關(guān)鍵，在于有相應(yīng)的資金保障與支持。而籌集到的資金尤其是國家財政支農(nóng)資金能否保證不被浪費以及其投入效益的好壞，則取決于管理與監(jiān)督水平的高低。因此，在新農(nóng)村建設(shè)背景下，為了保證充足優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，就必須加強(qiáng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，使各項政策、措施傾向于實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村。

3城市反哺農(nóng)村，有利于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。通過城市反哺農(nóng)村，可以消除造成城鄉(xiāng)隔離、阻礙城鄉(xiāng)融合的制度性障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資金、技術(shù)、物資、人才、信息、勞動力等生產(chǎn)要素的自由流動，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

4城市反哺農(nóng)村，有利于提高農(nóng)民生活質(zhì)量。通過城市反哺農(nóng)村，有助于農(nóng)村社會的全面進(jìn)步，實現(xiàn)各方面的快速發(fā)展。具體包括以下幾個方面：一是農(nóng)民收入增加，包括農(nóng)民人均純收入等；二是農(nóng)民素質(zhì)的提高，包括農(nóng)民成人識字率、農(nóng)民平均受教育程度、接受的農(nóng)業(yè)科技教育和專業(yè)技能培訓(xùn)情況及實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)民組織化程度等；三是農(nóng)民生活消費的擴(kuò)大，包括消費支出水平、農(nóng)村恩格爾系數(shù)、主要家電如電視機(jī)、電話等的普及率和教育娛樂支出及比重等；四是農(nóng)民醫(yī)療衛(wèi)生的改進(jìn)，包括初級衛(wèi)生保障、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件人均占有情況等。

二、農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀

近年來，通過國家的一系列措施，農(nóng)村公共物品供給較之以前有了長足進(jìn)步，但仍然存在很多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1國家對農(nóng)村的財政支出嚴(yán)重不足。財政支農(nóng)支出對農(nóng)村公共物品供給有至關(guān)重要的作用。長期以來，我國在公共物品供給上選擇了重城市輕農(nóng)村的兩種供給政策：一種是城市所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施由國家來提供；另一種是農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施主要靠農(nóng)民自身解決，國家僅給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，盡管近年來我國財政支農(nóng)支出總額保持了較快的增長速度，但其占國家財政支出總額的比重總體上卻呈波動下降趨勢，由1978年的13.43％下降到2006年的7.85％，下降了5.58個百分點，最低僅為7.12％。2003年以后，由于國家對農(nóng)業(yè)的高度重視和扶持政策，這一比重開始回升，但是卻依然嚴(yán)重不足。

2農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)不合理。從公共財政供給來看，供給結(jié)構(gòu)也頗為不合理。其主要表現(xiàn)為：財政支出對農(nóng)業(yè)科技的投入嚴(yán)重匱乏，90％的財力都用在支援農(nóng)村水利、氣象等部門的事業(yè)費用上，財政支出對農(nóng)村建設(shè)性的占比不高，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出份額在1978年以后總體上呈波動中下降趨勢，政府將70％的費用用于人員的供養(yǎng)以及行政的開支，而對于那些可以直接使農(nóng)民受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往沒有投入，這勢必導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，造成農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重，從而影響農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。

3農(nóng)村公共物品供給的地區(qū)差距較大。這主要表現(xiàn)為區(qū)域間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平。由于我國各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，使得各地農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也存在著明顯的差異。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展好的沿海地區(qū)，政府財政收入很充足，能提供較多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)較輕。在資源條件差、交通不便的中西部地區(qū)，一些政府財政拮據(jù)，無力提供滿足農(nóng)民基本需要的公共產(chǎn)品的現(xiàn)象普遍存在。

4城鄉(xiāng)供給水平存在巨大差異。首先，義務(wù)教育方面，對農(nóng)村的投入嚴(yán)重滯后于城市。我國義務(wù)教育經(jīng)費投入的主體是政府，財政撥款是教育經(jīng)費的主要來源。在農(nóng)村教育經(jīng)費較低的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育在師資、教學(xué)設(shè)施等條件均較城市差，農(nóng)村義務(wù)教育階段所獲得的各項政府性資金投入都大大低于城市，其差距的幅度在39.14％～70.25％，占中國總?cè)丝?0％以上的農(nóng)村只獲得全社會5800多億元教育投入的23％，兩者之比在統(tǒng)計學(xué)上呈“顯著性差異”。有專家估算，在1993年以來的10年間，各級政府實際上少支付的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費就超過了6000億元。

其次，城鄉(xiāng)醫(yī)療和公共衛(wèi)生差距懸殊。無論在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還是中西部地區(qū)，城鄉(xiāng)醫(yī)療和公共衛(wèi)生都存在著巨大的差距。一方面，衛(wèi)生資源存在巨大差別。目前，我國公共衛(wèi)生投入的80％集中在城市，其中80％集中在大醫(yī)院。農(nóng)村必要的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和服務(wù)嚴(yán)重缺乏。1991-2000年，全國新增衛(wèi)生經(jīng)費投入中只有14％投入到農(nóng)村，而14％中的89％又成了“人頭費”。真正專項的農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費只有1.3％。而在1998年政府衛(wèi)生經(jīng)費投入的587.2億元中，用于農(nóng)村的衛(wèi)生費用為92.5億元，僅占政府投入的15.9％，也就是說4億城市人口享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是9億農(nóng)村人口的5倍。

再次，社會保障方面，農(nóng)村社會保障嚴(yán)重落后于城市。從社會保障看，到2003年，全國城鎮(zhèn)居民已有2247萬人享受到最低生活保障，11646萬職工參加了基本養(yǎng)老保險，10373萬人參加失業(yè)保險，10902萬人參加基本醫(yī)療保險；但全國農(nóng)村僅有367萬農(nóng)民享受到最低生活保障政策，5.8％的農(nóng)村人口參加了養(yǎng)老保險，不足全國農(nóng)業(yè)人口的10％的農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點。1991-2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15％，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家上世紀(jì)70年代的社會保障水平，而農(nóng)村只有0.18％，城市人均享受的社會保障費用支出是農(nóng)村的90倍之多。

三、大力實施三大工程，實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村公共物品的供給

1實施投入反哺工程，將公共物品供給的重點放在農(nóng)村。投入反哺是以國家為主體，通過對工業(yè)和城市上繳國家稅收在再分配環(huán)節(jié)重點向農(nóng)村傾斜。政府應(yīng)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)供給，把公共物品供給的重點由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，加大對農(nóng)業(yè)的投入，擴(kuò)大公共財政在農(nóng)村的覆蓋范圍和領(lǐng)域，把公共資源分配的重點放在農(nóng)村，調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，加快發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，建立以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，要在使城市公共物品需求繼續(xù)得到一定程度滿足的情況下，逐步把農(nóng)村公共物品領(lǐng)域作為政府實施宏觀調(diào)控政策和投資的重點，要使財政資金支出更多地向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確實實現(xiàn)投入向以農(nóng)村為重點的轉(zhuǎn)移。

2實施政策反哺工程，確保農(nóng)村公共物品供給。所謂政策反哺就是中央和地方政府通過制定一系列惠農(nóng)政策來實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，提高農(nóng)村公共物品供給水平。這種反哺方式，是國家通過工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村政策的區(qū)別來實現(xiàn)反哺，并非減少工業(yè)和城市的既得利益，是國家政策的區(qū)別。如國家取消針對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅、城鄉(xiāng)戶口分管、城鄉(xiāng)“同命不同價”等歧視性政策，著力打破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；逐步建立農(nóng)村醫(yī)保、養(yǎng)老、教助等社會保障體系，解決農(nóng)村弱勢群體問題；對貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育實行“兩免一補(bǔ)”等。這種反哺的實質(zhì)是還農(nóng)民以國民待遇并針對性的向農(nóng)村公共物品供給予以傾斜。

3實施精神反哺工程，形成關(guān)注農(nóng)村公共物品供給的良好社會氛圍。所謂精神反哺就是要在全黨、全國上下形成一種人人關(guān)注農(nóng)村公共物品供給的良好社會氛圍。精神反哺的實施主體是黨和政府以及社會廣大成員。它是通過黨和政府對農(nóng)村公共物品供給路線、方針、政策以及全社會對農(nóng)村公共物品供給工作的重視程度體現(xiàn)出來的。無論其含金量如何，其導(dǎo)向性足以引起全社會對農(nóng)村公共物品供給的關(guān)注，進(jìn)而增強(qiáng)搞好農(nóng)村公共物品供給工作的信心。這種精神上的反哺是搞好農(nóng)村工作的精神支柱，是推動農(nóng)村公共物品供給的強(qiáng)大動力。

四、建立完善四大保障措施，改善農(nóng)村公共物品供給模式

1改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金籌措機(jī)制。已進(jìn)行的農(nóng)村稅費制度改革，在一定程度上奠定了城鄉(xiāng)公共財政的基礎(chǔ)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題有一定緩解，但改革任務(wù)遠(yuǎn)未完成，尤其是不該由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)而由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)的問題仍未解決。因此，改革仍需進(jìn)一步深化。一是要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的步伐，合理確定農(nóng)村稅收，逐步建立起科學(xué)、公平、合理、規(guī)范、優(yōu)化的農(nóng)村新稅制；二是盡快建立起新的有利于增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資制度，及早實現(xiàn)一些公共產(chǎn)品由政策性提供為制度提供，其成本由農(nóng)民負(fù)擔(dān)為政府負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)變，從而最終實現(xiàn)其城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、單一的政府制度提供；三是讓農(nóng)民真正在公共產(chǎn)品和利益分配上享受平等的國民待遇。

2建立科學(xué)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。公共決策體制本質(zhì)上是關(guān)于對社會價值進(jìn)行權(quán)威性分配的一種制度安排，它直接決定著社會資源的配置狀況，涉及到每個群體和個人的利益得失。同樣，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策體制關(guān)系到農(nóng)村各種公共產(chǎn)品如何配置，影響到農(nóng)民利益的實現(xiàn)程度，決定著向農(nóng)村提供何種公共產(chǎn)品、提供多少、采取何種程序和方式提供、提供的先后順序如何安排等，現(xiàn)行的“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制沒有反映農(nóng)民的真實需求，造成了有限的公共資源的浪費，并導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的無序供給，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。所以，必須改變目前的“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的農(nóng)村公共物品需求的民主表達(dá)機(jī)制，拓寬農(nóng)民對公共物品的需求表達(dá)渠道，逐步使農(nóng)民能夠通過多種形式來表達(dá)對公共物品的需求意愿，鼓勵農(nóng)民參與到農(nóng)村公共物品決策的制定和執(zhí)行過程中，形成政府與農(nóng)民共同決策的模式。

3建立科學(xué)合理的政府間公共產(chǎn)品供給權(quán)責(zé)體制。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，政府作為主要供給者，它涉及到中央、省、地、縣、鄉(xiāng)各級政府間的權(quán)力和責(zé)任劃分問題。長期以來，我國不同層級的政府之間因權(quán)責(zé)劃分不明，導(dǎo)致在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府問相互推諉，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺、質(zhì)量低劣等問題。對此，我們應(yīng)該制定這種法律，根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，明確各級政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以規(guī)范其職責(zé)范圍，保證公共產(chǎn)品的有效供給。

4建立有效的公共產(chǎn)品供給監(jiān)管體制。制定和完善相關(guān)法律制度的同時規(guī)定和完善財政資金管理制度和辦法，加大資金監(jiān)管力度，充分發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督檢查作用，積極引入社會監(jiān)督機(jī)制，增加公共資金供給的透明度；提高農(nóng)民監(jiān)督意識，積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢查作用，建立健全新聞媒體和群眾監(jiān)督機(jī)制，比如設(shè)立舉報箱和舉報電話、成立有關(guān)部門和農(nóng)民代表共同組成的監(jiān)督組織等確保公共物品供給資金的合理使用。要加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和約束，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金收支管理，定期公開其財務(wù)收支和公共物品的供給情況，實現(xiàn)政府的審批制度公開化、透明化，以及政府決策的科學(xué)化、民主化。