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摘要：20世紀末，隨著中國市場化進程的加快，原本屬于政府主導下的公共事業(yè)開始向民營化方向發(fā)展，然而作為全國第一家全盤民營的十堰公交公司，卻在5年內(nèi)發(fā)生4次罷運，最終導致經(jīng)營權被政府收回。從新制度經(jīng)濟學制度變遷的理論出發(fā)，以十堰公交公司民營化失敗為例進行分析，進而得出結(jié)論。

關鍵詞：公共事業(yè)；制度變遷；民營化

1制度變遷的一般理論分析

制度變遷的理論分析可以分為制度變遷的博弈分析和制度變遷的歷史分析。由于公共事業(yè)經(jīng)營主體的制度變遷受各參與者行為的影響，因此對公共事業(yè)經(jīng)營主體的分析本文采用制度變遷的博弈分析進行闡述。

博弈是社會主體從各自的動機出發(fā)相互作用的一種狀態(tài)，制度與博弈之間的關系是多方面的：第一，制度是博弈的均衡，人與人之間的相互博弈會形成制度或制度關系，其中一個重要的方面是規(guī)范、約束人與人之間的相互關系或行為選擇；第二，制度是多樣化的，通常情況下，人與人之間的博弈或相互作用是在先前的正式和非正式的制度安排下進行的，也就是說，人的行為會或多或少的受到制度的約束。而隨著人與人之間的博弈或相互作用的進行，制度會隨著時間、偏好、技術等其他因素的變化而發(fā)生變化，這就是制度變遷。所以制度變遷的過程也就是一個社會主體間的博弈過程。

如果博弈參與者的一部分或者全部在潛在制度安排或制度結(jié)構(gòu)下獲得的凈收益大于他們在現(xiàn)有制度安排和制度結(jié)構(gòu)下獲得凈收益，新制度就會產(chǎn)生。此時的新制度是對應于這些變化條件下的新的制度均衡狀態(tài)，但是，新的制度也不是永恒的。一旦這些因素又發(fā)生變化，改變新的制度下的利益總量或者利益分配方式，原來的“新”均衡又會被打破，經(jīng)濟體系又會處于制度非均衡狀態(tài)。人類社會就是在制度均衡與非均衡的交替變換過程中曲折地進步和發(fā)展。

2十堰公交民營化的制度變遷分析

2.1十堰公交經(jīng)營制度變遷的原因分析

2.1.1政府角度

從政府角度來說，推動公共交通事業(yè)發(fā)展，提高公共交通整體運送乘客的能力，方便市民出行，是改革的根本目的。但政府沒有那么大的能力來建設日益擴大的基礎設施建設，因此需要私人資本的介入。在改革前，盡管十堰市公交公司每年都有一定額度的財政補貼，但仍然存在虧損。城市公交無疑是政府的一個大“包袱”，公交的運營成本不低，而票價卻不能太高，通過市場化、民營化，十堰政府不僅可以每年得到民營公交公司線路營運資源費用800萬元，納稅200萬元，而且更為重要的是，政府不用提供財政補貼了。

2.1.2公司角度

從公司角度來說，通過引入私人資本，引進先進的管理經(jīng)驗和經(jīng)營理念，使原來虧損的公交公司煥發(fā)活力；且公用事業(yè)具有風險低、現(xiàn)金流回報穩(wěn)定的特性，民營公司通過政府授予的特許經(jīng)營權，引入真正的市場機制，經(jīng)營者也能從中獲取收益。

2.1.3人的角度

從人的角度來說，一方面，公交公司原有的員工通過新公司的組建，告別了以往吃“大鍋飯”的制度，工作的積極性會提高；另一方面，居民則可以享受到更加優(yōu)質(zhì)的公交服務和更加廣泛的公交線路。

從以上分析可以得出，公交民營化是一項比原有制度存在更多凈收益的制度，并且制度變遷在政府主導下進行，可以減少制度變遷的成本和阻力，因而是一種效率改進。而實際上，十堰公交公司民營化后，陸續(xù)購買了110輛公交空調(diào)車投入運營，線路也有所增加，老百姓也認為公交的硬件有所改善；而公交公司在2003年和2004年分別實現(xiàn)利潤106萬元和119萬元；政府也不用向公交公司提供補貼，并且可以得到線路營運資源費用和企業(yè)的上繳稅金。

2.2十堰公交民營化失敗的原因分析

2.2.1直接原因——公交停運事件

十堰公交民營化失敗的直接導火索是民營化五年內(nèi)的四次停運，其中2008年就發(fā)生兩次，分別發(fā)生在1月12日和4月15日，而停運的原因是因為員工的不滿其工資待遇導致的集體行動。

2.2.2根本原因——政府對公交民營公司的監(jiān)管保障不力

（1）十堰公交民營化在最初兩年能夠保持盈利的情況下，后幾年連續(xù)虧損，與其自身的營運成本上升有關。

油價暴漲是其營運成本上升的原因之一，2003年油價每升2.6元，而到2008年已漲到5元多。十堰公交公司營運線路22條，營運車輛386輛。每天的油耗就是21噸，營運成本太高。而中央財政僅在2006、2007兩年共提供了619萬元的油補，但這還不到油價增長所造成的額外成本的10%。

公交公司成本上升的另外一個原因是政府并未對公交公司承擔的社會福利帶來的減收給予補貼。這包括老年人、殘疾人，軍人免費乘車，學生、成人持月票乘車等社會福利。而根據(jù)國務院相關文件，政府應付應當對此給予公交公司一定補貼。政府將自身應承擔的責任轉(zhuǎn)嫁給民營公司卻沒有任何補償，公交公司的成本不能得到補償，只能導致公司經(jīng)營情況惡化。

（2）從公共交通的性質(zhì)來說，公共交通是一種保障性的公共服務，而民營企業(yè)則是為了賺取利潤，是一種市場化的服務，兩者之間存在矛盾。

公交公司雖然具有特許經(jīng)營權，但政府對公交票價是實行政府管制的。票價管制的情況下，企業(yè)的真實成本無法通過供求關系來得以說明，在高成本的影響下，企業(yè)必將受到損失，在從消費者和政府追求不到的情況下，只好將成本轉(zhuǎn)移給職工，最終釀成了停運事件。

3公交民營化的制度是否可行

十堰的公交民營化隨著政府收回經(jīng)營權而宣告失敗了，其他城市如合肥、重慶、南京等地原來已經(jīng)民營化的公交事業(yè)也重回國有國用事業(yè)，不僅如此，世界上絕大多數(shù)國家的公共事業(yè)都是政府直接投資、壟斷經(jīng)營的。這是否說明公交民營化真的不可行呢？

一項制度之所以可行，是因為經(jīng)濟活動的參與者在新的制度下所獲得凈收益要大于其在現(xiàn)有制度下的凈收益。而公交民營化是否可行，主要是分析其在現(xiàn)有的社會經(jīng)濟條件下能否提高社會的收益。公交民營化之所以存在問題，主要是因為公共交通的公共服務性質(zhì)與私人企業(yè)追求利潤之間的矛盾，如果這個矛盾是可以調(diào)和的，且在這種制度下的收益大于在以前制度下的收益，那么這項制度就是可行的。那么公共交通的矛盾是否可以調(diào)節(jié)呢？筆者認為是可以的。

由十堰公交公司民營化的進程可以看出，在民營化初期，取得了政府，公司，民眾的“三贏”，政府甩掉了包袱，公司獲得了利潤，民眾獲得了更好的服務。但這種制度本身是不穩(wěn)定的，它時刻受到外界環(huán)境的影響。由于汽油價格，社會福利等因素造成的成本上升于管制票價的之間的矛盾在油價上漲和居民更多選擇公共交通的條件下愈演愈烈，制度因此就存在不穩(wěn)定的因素。

此時，如果制度回到以前將不僅承受巨大的轉(zhuǎn)化成本，且將徹底拋棄現(xiàn)行制度的種種收益。因此在這種情況下，政府分擔其責任就成為穩(wěn)定現(xiàn)行公交制度的一個最優(yōu)解。既然公交公司存在公共服務的性質(zhì)，那么政府就不應該抽身而出；既然民營企業(yè)有比國有企業(yè)更好的效率和收益，那么民營企業(yè)就應當存在。因此，公交民營化作為一種效率改進的制度，其本身是可行的，只要利益雙方各盡其責，政府對公共交通的公共服務部分進行適當補貼，公交公司也應采取各種措施保證公共交通的正常運行。這樣一個效率改進的制度才能真正的保存下來。

4對公共事業(yè)民營化的建議

4.1公交民營化乃至公共事業(yè)市場化并不意味這政府責任的免除，政府對于城市公共服務應盡其責

公交民營化不是簡單的將公共服務劃撥給私人企業(yè)，而政府對此不再承擔任何義務，公共交通的性質(zhì)決定政府在公共事業(yè)民營化中仍需“有所為”。對于城市公共事業(yè)的公共服務部分，由于與城市居民的日常生活息息相關，政府應盡到自己的義務，同時也應該做好自己的監(jiān)督職責。權責統(tǒng)一的前提下，制度的效用才能最大程度的發(fā)揮。

因此，筆者建議，政府相關部門應對公共交通的社會福利部分向民營公司進行支付，以履行政府職責，具體表現(xiàn)為及時履行其補貼，保障民營公司的正常經(jīng)營，但同時也要對民營公司的經(jīng)營進行監(jiān)督，保證居民獲得良好的公交服務。

4.2公共交通的定價長期被扭曲，政府應當在定價和補貼中有所權衡

隨著中國居民收入水平的提高，居民交通費用在日常生活支出所占的比例不斷降低，其中公交票價在政府管制下多年保持不變，這與公交的公共性質(zhì)導致的政府巨額補貼有關。但與此同時，應注意到政府補貼市場扭曲價格的程度和政府本身財政的支持能力。中國的大城市有能力對公共交通進行補貼，北京每年將投入數(shù)百億資金補貼公交部門的巨額虧損，但對于一些中小城市，如本文中所提到的十堰，政府本身的財力有限，無法進行巨額補貼，這樣形成一個悖論，居民平均收入水平高的城市公交補貼反而多，而在居民收入水平較低的城市公交補貼反而少的現(xiàn)象。

因此，筆者建議，可以根據(jù)公交運輸?shù)某杀具m當提高票價，特別是在一些收入水平較高的城市，以減少價格扭曲，但同時也不能忽視對城市低收入人群的保障。但公共交同作為與民生息息相關的產(chǎn)業(yè)，提高價格有可能會造成一些社會負面影響，因此政府應當在定價和補貼中有所權衡。而如果不能提高票價，則應加大對收入水平較低城市的公共事業(yè)的補貼扶持力度。這樣，公交民營化乃至公共事業(yè)市場化才能作為一個效率改進的制度長久的持續(xù)下來。

參考文獻

［1］盧現(xiàn)祥,朱巧玲.新制度經(jīng)濟學［M］.北京大學出版社,2007.

［2］楊卓敏.城市公共交通民營化的法律問題［J］.法學,2004，(7).