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[摘要]公用事業(yè)所提供產(chǎn)品和服務(wù)的特性與整個(gè)行業(yè)的特性引發(fā)獨(dú)特的契約問(wèn)題。公用事業(yè)在生產(chǎn)階段具備引入競(jìng)爭(zhēng)的條件，在供給階段則具備壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。政府承諾問(wèn)題導(dǎo)致私人經(jīng)營(yíng)會(huì)產(chǎn)生較高的再談判成本，而公有企業(yè)經(jīng)營(yíng)則常常面臨著預(yù)算軟約束。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱(chēng)雖然可以用機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)競(jìng)爭(zhēng)彌補(bǔ)，但公用事業(yè)的特殊性使得委托理論應(yīng)用是有限的。

[關(guān)鍵詞]政府監(jiān)管公用事業(yè)政府承諾信息約束委托

2002年建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》之后，有關(guān)城市公用事業(yè)改革與監(jiān)管的文獻(xiàn)增長(zhǎng)迅速，人們對(duì)城市公用事業(yè)改革的動(dòng)因、難點(diǎn)、阻力、改革的主要形式，及監(jiān)管的內(nèi)涵等問(wèn)題，展開(kāi)了較充分的討論。相關(guān)部門(mén)和城市也進(jìn)行了形式多樣的實(shí)踐，中國(guó)城市公用事業(yè)綠皮書(shū)《公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)》（余暉和秦虹，2005）對(duì)此有一個(gè)較完整的介紹。

國(guó)外公用事業(yè)改革早在20世紀(jì)80年代即已大規(guī)模展開(kāi)，一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)是，在公用事業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但這種努力，可能導(dǎo)致公用事業(yè)部分的私有化，甚至最終導(dǎo)致全面的私有化。公用事業(yè)特殊的契約特性，可能導(dǎo)致民營(yíng)化后公眾承受壟斷和資本的雙重壓力。而且，已有的研究也表明，公用事業(yè)部門(mén)效率的提高，并不是來(lái)自民營(yíng)化，而是來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)，把壟斷簡(jiǎn)單地從公共部門(mén)轉(zhuǎn)向私人部門(mén)，絲毫不會(huì)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)（陳富良，2000）。國(guó)外和國(guó)內(nèi)都有這樣的實(shí)踐：城市公用事業(yè)民營(yíng)之后又重新回到了國(guó)有制形式。人們認(rèn)識(shí)到，在公用事業(yè)領(lǐng)域，不受規(guī)制的私人壟斷比政府壟斷對(duì)消費(fèi)者的損害更大。本文針對(duì)公用事業(yè)改革與監(jiān)管過(guò)程中的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行一些理論上的反思。

一、公用事業(yè)的特點(diǎn)與契約問(wèn)題

一般來(lái)說(shuō)，公用事業(yè)包括城市供水與節(jié)水、供熱、供氣、城市公交、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理以及城市綠化等方面。公用事業(yè)的特性可以從產(chǎn)業(yè)特性和產(chǎn)品與服務(wù)特性?xún)蓚€(gè)方面進(jìn)行歸納。

從公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)看，主要特點(diǎn)有，一是公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)大多是城市生產(chǎn)和生活中必不可少的物資，其他產(chǎn)品或服務(wù)很難替代（無(wú)相近的替代品），或者替代的成本較高，如自來(lái)水、城市公交。即使是管道供氣，有較近的替代品，但替代成本也不低。二是具有公益性。表現(xiàn)在它是城市所有居民共同使用，因而提供的企業(yè)負(fù)有一定的社會(huì)公益義務(wù)（普遍服務(wù)），不能分割使用。這樣，面對(duì)這種特性，價(jià)格機(jī)制不靈活，不能完全遵循供求機(jī)制。三是利益計(jì)算上的不確定性。由于公益性的存在，公用事業(yè)的社會(huì)利益是長(zhǎng)期的，收益難以核算（非市場(chǎng)產(chǎn)出核算的困難），也就缺乏一個(gè)終止機(jī)制。四是需求的波動(dòng)性。不同季節(jié)對(duì)自來(lái)水的需求，不同時(shí)間對(duì)電力的需求，不同天氣條件下或工作日對(duì)公交的需求等都存在差別。需求的波動(dòng)導(dǎo)致生產(chǎn)設(shè)備利用率產(chǎn)生變化。

而從產(chǎn)業(yè)特性來(lái)看，城市公用事業(yè)在以下幾方面又有與其它產(chǎn)業(yè)不同的地方：一是地域性壟斷。公用事業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有鮮明的地域性，如自來(lái)水、管道供熱、管道燃?xì)獾?，只能在網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍之內(nèi)，不能在全國(guó)或全世界范圍內(nèi)自由流動(dòng)。即使是在大中型城市，可能有多個(gè)自來(lái)水公司，也是多個(gè)垂直一體化的企業(yè)并存，各自壟斷服務(wù)區(qū)域的供給。而缺乏相近的替代品，則使這種壟斷性更強(qiáng)。二是具有投資大、回收期長(zhǎng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。如自來(lái)水行業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是高度資本密集型的，一次性投資大，自來(lái)水總管等固定成本都有很長(zhǎng)的使用周期，投資專(zhuān)用性強(qiáng)，沉淀成本高。因而，重復(fù)設(shè)置自來(lái)水總管等固定網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是不符合經(jīng)濟(jì)效率原則的。這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和大量的沉淀成本使自來(lái)水產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的自然壟斷特征。

以上這些特性，使得城市公用事業(yè)具有獨(dú)特的契約問(wèn)題。

因較高的專(zhuān)用性投資所產(chǎn)生的沉淀成本，削弱了利用市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生一流績(jī)效的能力。而消費(fèi)者要求得到低廉的價(jià)格和良好的服務(wù)，運(yùn)營(yíng)商則要維護(hù)其資產(chǎn)而獲得壟斷利潤(rùn)。

作為一種特殊行業(yè)，公用事業(yè)生產(chǎn)階段具備引入競(jìng)爭(zhēng)的條件，而供給階段又具備壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。因而，對(duì)于公用事業(yè)，既有民營(yíng)化的可能，又有監(jiān)管的必要。作為自然壟斷行業(yè)，由于技術(shù)的發(fā)展，生產(chǎn)環(huán)節(jié)可分，理論上企業(yè)可以盈利為目的生產(chǎn)商品和服務(wù)，消費(fèi)者可以根據(jù)價(jià)格和質(zhì)量選擇企業(yè)。但是，公用事業(yè)依托網(wǎng)絡(luò)而形成的壟斷，與一般商品服務(wù)的供給方式又不同，因而需要政府進(jìn)行監(jiān)管以消除負(fù)面影響，既限制壟斷高價(jià)，又確保服務(wù)和產(chǎn)品的有效供給，優(yōu)化社會(huì)的資源配置，同時(shí)彌補(bǔ)公共服務(wù)中的信息不對(duì)稱(chēng)。

但是，公用事業(yè)在管理和經(jīng)營(yíng)方面的地區(qū)色彩較濃，存在區(qū)域差異性和地區(qū)溢出效應(yīng)。地域性壟斷使城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理只能限定在某一特定的區(qū)域之內(nèi)，區(qū)域差別使得公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理方式與水平不可能完全一致，區(qū)域直接溢出效應(yīng)和公益性，表明公用事業(yè)直接對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生活產(chǎn)生支持和服務(wù)作用。這些特性使得城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)效用的發(fā)揮范圍限定在特定區(qū)域或城市，經(jīng)營(yíng)管理水平和利益關(guān)系也相對(duì)較確定，因而地方政府對(duì)其發(fā)展又有了干預(yù)的積極性和責(zé)任。

二、政府承諾問(wèn)題

市政公用設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)化的特征之一就是以合同約束取代行政管理。在自然壟斷行業(yè)仿效市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，一個(gè)主要方式就是招標(biāo)。定期就公用事業(yè)的自然壟斷特許權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，雖然只有一家企業(yè)獲得特許權(quán)，但由于多家企業(yè)參與投標(biāo)，可形成締約前的競(jìng)爭(zhēng)；又由于特許權(quán)的時(shí)限性，如5年后再次招標(biāo)，故已獲得特許權(quán)的企業(yè)，締約后也并不能高枕無(wú)憂(yōu)。顯然，招標(biāo)方式，增加了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。另一方式是定價(jià)，價(jià)格上限被認(rèn)為是激勵(lì)效果較好的一種定價(jià)方式，它也有一個(gè)時(shí)限性，締約后也有一個(gè)重新談判問(wèn)題。然而，由于技術(shù)、環(huán)境的變化，及人的計(jì)算能力的差異，任何合同都不可能是完備的，都存在一個(gè)再談判的問(wèn)題，再談判增加了合約訂立的交易費(fèi)用。

有強(qiáng)制力的政府承諾問(wèn)題，主要由以下因素引起。首先，由于技術(shù)的改進(jìn)和生產(chǎn)率的提高，公眾普遍感到現(xiàn)在服務(wù)價(jià)格偏高，要求提前修改合同，降低公用事業(yè)的收費(fèi)，政府可能迫于政治的壓力而提前修改合同，抽走企業(yè)的自身努力的結(jié)果；即使不提前修改合同，合同到期時(shí)，也會(huì)對(duì)企業(yè)提出更苛刻的合同，而產(chǎn)生鞭打快牛的現(xiàn)象。拉豐和梯若爾曾經(jīng)描述這種短期承諾的情形：當(dāng)?shù)诙谜l(fā)現(xiàn)企業(yè)的成本較低，它不大可能知道企業(yè)是由于進(jìn)行投資才降低了成本，還是成本本來(lái)就低而上一屆政府并未嚴(yán)格要求。換句話(huà)說(shuō)，第二屆政府調(diào)整價(jià)格的可能性會(huì)對(duì)企業(yè)的選擇形成干預(yù)。第二屆政府如果擁有了修正上屆政府錯(cuò)誤定價(jià)的權(quán)力，那么它就不會(huì)對(duì)企業(yè)的投資給予回報(bào)。其次，當(dāng)企業(yè)以各種理由，如經(jīng)營(yíng)環(huán)境變壞、效益變差，提出為保證供給的可持續(xù)性，要求政府提前修改合同，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。政府可能迫于企業(yè)的壓力而提前修改合同，這又會(huì)產(chǎn)生預(yù)算軟約束問(wèn)題，企業(yè)也無(wú)激勵(lì)去降低成本。再次，基于引進(jìn)外資的考慮，當(dāng)合同簽訂后，又有出價(jià)更高的企業(yè)要求進(jìn)入這一市場(chǎng)，新的投資者來(lái)了，政府可能出于資金的誘惑而中止或提前修改合同。因?yàn)橘Y金約束本來(lái)就是公用事業(yè)民營(yíng)化的一個(gè)動(dòng)機(jī)。一般來(lái)說(shuō)，由于政府承諾問(wèn)題，私人企業(yè)在經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生過(guò)多的再談判成本。而公有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)時(shí)，則往往面臨著預(yù)算軟約束。

三、信息不對(duì)稱(chēng)約束

政府監(jiān)管的理由之一就是彌補(bǔ)消費(fèi)者與廠(chǎng)商之間的信息不對(duì)稱(chēng)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)充當(dāng)了一個(gè)信息中介的作用。然而，監(jiān)管部門(mén)與被監(jiān)管者（運(yùn)營(yíng)企業(yè)）之間也存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于被監(jiān)管對(duì)象的成本等信息是不完全的。在民營(yíng)化之前，政府可能控制公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)；民營(yíng)化之后，政府與企業(yè)的關(guān)系需要重新調(diào)整，監(jiān)管者面對(duì)一個(gè)新的壟斷者。由于監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)管者的政策可能偏好于產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)。由于這種信息不對(duì)稱(chēng)，最優(yōu)監(jiān)管政策的設(shè)計(jì)面臨著激勵(lì)與企業(yè)的信息租金之間的權(quán)衡，而最優(yōu)規(guī)制政策的實(shí)現(xiàn)在于監(jiān)管者能提供一個(gè)完全甄別的合同菜單，讓企業(yè)自己選擇。機(jī)制設(shè)計(jì)理論在這方面做出了貢獻(xiàn)。認(rèn)為高效率的企業(yè)選擇高效能的激勵(lì)方案（固定價(jià)格合同），低效率的企業(yè)選擇低效能的激勵(lì)合同（成本加成合同）。既可以確保讓成本高的企業(yè)參與，又阻止了成本低的企業(yè)進(jìn)行尋租。但這種機(jī)制設(shè)計(jì)并沒(méi)有考慮到在公用事業(yè)中委托問(wèn)題的特殊性。

四、委托問(wèn)題

委托理論在城市公用事業(yè)中并不具備完全的適應(yīng)性，這反映在以下幾個(gè)方面：

一是公用事業(yè)中的多重委托特征。從縱向看，公用事業(yè)監(jiān)管中的委托包括四個(gè)層次：市民（公眾）、城市立法部門(mén)、監(jiān)管者、企業(yè)，這形成多重委托。這種關(guān)系的核心是,監(jiān)管者作為消費(fèi)者的人,它要確保被監(jiān)管企業(yè)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者利益,但是監(jiān)管者由于很難確保擁有作為交涉對(duì)手的被監(jiān)管企業(yè)的完全信息,所以常常伴隨著信息偏差。亦即作為人的監(jiān)管者不能確保擁有被監(jiān)管企業(yè)的成本條件、需求條件、技術(shù)、財(cái)務(wù)等的完全信息,雙方存在信息不對(duì)稱(chēng)。在這種情況下,委托者如何公布被監(jiān)管企業(yè)的信息,則成為人們關(guān)心的問(wèn)題。為此，消費(fèi)者要求監(jiān)管者能以法律權(quán)限實(shí)現(xiàn)被規(guī)制企業(yè)的信息公開(kāi)，而且要求實(shí)行確切的監(jiān)管。如果監(jiān)管者能實(shí)行確切的監(jiān)管，監(jiān)管者本身則可以此而提高自身的地位和在社會(huì)上的評(píng)價(jià)，因此，建立這樣的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)監(jiān)管者來(lái)說(shuō)是必要的。激勵(lì)機(jī)制在監(jiān)管者與被監(jiān)管企業(yè)的委托-關(guān)系中是非常重要的。被監(jiān)管企業(yè)在監(jiān)管者認(rèn)可的供應(yīng)條件下準(zhǔn)確地向消費(fèi)者提供物品和服務(wù)時(shí)，如果沒(méi)有一定的收益，是不會(huì)有那樣的行動(dòng)的，因此監(jiān)管者要給予被監(jiān)管企業(yè)從事這種行動(dòng)的激勵(lì)性機(jī)制。

從橫向看，橫向多重委托的主要形式是兩個(gè)或兩個(gè)以上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享對(duì)某一企業(yè)的監(jiān)管權(quán)。公用事業(yè)監(jiān)管部門(mén)、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、公安、交通等多部門(mén)共享對(duì)公用事業(yè)的監(jiān)管權(quán)。巴隆和馬蒂莫從合同的角度對(duì)這種多重委托人或公共人結(jié)構(gòu)進(jìn)行了理論分析。在他們的分析框架內(nèi)，假設(shè)在不同的規(guī)制機(jī)構(gòu)之間，規(guī)制職責(zé)的分配是與其監(jiān)督技術(shù)相對(duì)應(yīng)的，或者說(shuō)，監(jiān)督技術(shù)決定了規(guī)制職責(zé)。在這樣的假設(shè)下，每個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)只能在自己的職責(zé)范圍內(nèi)訂立合同，但這樣做勢(shì)必導(dǎo)致規(guī)制過(guò)程中規(guī)制機(jī)構(gòu)的不合作行為，在均衡狀態(tài)，最后得到的規(guī)制機(jī)制只是一種納什均衡，即每個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)以分散化方式向企業(yè)提供規(guī)制機(jī)制（張昕竹、拉豐和易斯塔什，2000）。

建立有效的委托—關(guān)系的核心是要建立一種激勵(lì)約束機(jī)制，在這一機(jī)制中，對(duì)于委托人而言，由他發(fā)出的激勵(lì)和約束信號(hào)必須是指向人的，而且這種指向越是方向明確，經(jīng)過(guò)的環(huán)節(jié)越少，激勵(lì)和約束信號(hào)的傳遞效率及由此形成對(duì)人的激勵(lì)和約束的效用就越高。反之，激勵(lì)約束信號(hào)傳遞的方向越模糊，經(jīng)過(guò)的環(huán)節(jié)越多，那么這種信號(hào)的傳遞效率及由此產(chǎn)生的對(duì)人的激勵(lì)和約束的效用就越低。由此推知，在其他條件相同的情況下，為實(shí)現(xiàn)同一委托—事項(xiàng)，多層次的委托—關(guān)系必定比直接或較少層次的委托—關(guān)系所產(chǎn)生的效用損失來(lái)得高，其道德風(fēng)險(xiǎn)也必定會(huì)更多，程度也必定會(huì)更嚴(yán)重。在政府監(jiān)管的縱向委托關(guān)系中，從消費(fèi)者到立法機(jī)關(guān)，到監(jiān)管機(jī)構(gòu)，再到被監(jiān)管企業(yè)，其間存在著四重委托關(guān)系，鏈條較長(zhǎng)，關(guān)系也較復(fù)雜。每一重委托關(guān)系中，都存在著道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們?cè)趯?duì)城市公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，必須考慮到這種多重委托特征，如何縮短委托鏈條，將消費(fèi)者的意愿更直接地傳達(dá)到被監(jiān)管企業(yè)，如何避免人的道德風(fēng)險(xiǎn)，使人更好地實(shí)現(xiàn)委托人的利益，是我們?cè)谥贫ūO(jiān)管政策時(shí)必須審慎考慮的問(wèn)題。從政府監(jiān)管的橫向委托關(guān)系來(lái)看，目前在我國(guó)的監(jiān)管現(xiàn)狀中表現(xiàn)得較為突出。一方面是監(jiān)管權(quán)力過(guò)于分散，企業(yè)的婆婆太多，企業(yè)自主權(quán)還不夠；另一方面是，該管的事沒(méi)人管，造成權(quán)力真空。因此在設(shè)計(jì)監(jiān)管政策時(shí)必須充分考慮到這一點(diǎn)。

二是人的參與約束可能不被考慮。機(jī)制設(shè)計(jì)要求考慮參與約束和激勵(lì)相容約束。在公用事業(yè)中，一方面，監(jiān)管是政府強(qiáng)制力的表現(xiàn)，即使不能接受監(jiān)管合同，也不能簡(jiǎn)單地采取回避的方針，不能退出。委托人可能不需要考慮監(jiān)管合約的參與約束的情形，還與被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)公用事業(yè)的特性有關(guān)。在公用事業(yè)中，企業(yè)一旦接受了政府的準(zhǔn)入監(jiān)管，或獲得了政府的行政許可，在享受政府保護(hù)獨(dú)占這一市場(chǎng)的同時(shí)，也負(fù)有提供服務(wù)的義務(wù)，而此時(shí)，即使監(jiān)管者改變收費(fèi)合約，它也不能退出這一領(lǐng)域。另一方面，一些自然壟斷行業(yè)，由于資產(chǎn)的專(zhuān)用性和巨大的沉淀成本，企業(yè)在獲準(zhǔn)進(jìn)入特定行業(yè)后，如果監(jiān)管者改變收費(fèi)合約，企業(yè)即使想退出也不能輕易退出。因而，在監(jiān)管情形中，參與約束甚至是可以忽略不計(jì)的。

三是公用事業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題不完全等同于私人交易。在私人交易中，委托人承擔(dān)其假設(shè)的任何誤差的代價(jià)，而對(duì)一個(gè)要對(duì)生活必需品價(jià)格和質(zhì)量負(fù)責(zé)的監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，情況相反，如果監(jiān)管者關(guān)于人（企業(yè)）的知識(shí)的假設(shè)是錯(cuò)誤的，卻是由消費(fèi)者和被監(jiān)管者（企業(yè)）來(lái)承擔(dān)后果。因而，把私人委托框架下的機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)用到公用事業(yè)的監(jiān)管中會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題。

五、小結(jié)與建議

1.完善監(jiān)管制度建設(shè)，將競(jìng)爭(zhēng)制度、產(chǎn)權(quán)制度和監(jiān)管制度有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公用事業(yè)部門(mén)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)重要方面，一是以國(guó)有投資為主導(dǎo)，二是以維護(hù)大企業(yè)利益為導(dǎo)向。經(jīng)過(guò)前一時(shí)期的改革，地方政府加大了對(duì)公用事業(yè)的投資力度，也引入了部分民營(yíng)資本，但投資增長(zhǎng)仍然無(wú)法滿(mǎn)足公用事業(yè)需求的增長(zhǎng)，傳統(tǒng)規(guī)制的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有改變，與民營(yíng)化改革相適應(yīng)的政府規(guī)制制度尚未確立，如與民營(yíng)化相對(duì)應(yīng)的價(jià)格規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制，并沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的改革，基本上在沿用對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制政策。政府部門(mén)在民營(yíng)化改革過(guò)程中，規(guī)制的承諾問(wèn)題也同樣存在。再者，改革的深度和廣度還不夠。城市自來(lái)水行業(yè)起步較早，其他行業(yè)如管道燃?xì)?、管道供熱、城市公交等方面民營(yíng)化改革的步伐則相對(duì)遲緩，民營(yíng)化有關(guān)各方的利益協(xié)調(diào)或不被重視或缺乏推進(jìn)。民營(yíng)化改革不僅與民間投資者相關(guān)，而且也會(huì)影響消費(fèi)者及改制企業(yè)員工的利益，當(dāng)然也包括地方政府利益。但顯然，民營(yíng)化引發(fā)的利益沖突與負(fù)面效應(yīng)尚未得到妥善解決。

民營(yíng)化后，隨著監(jiān)管對(duì)象的多元化，監(jiān)管手段的多樣化，監(jiān)管內(nèi)容比較復(fù)雜（準(zhǔn)入退出、價(jià)格、質(zhì)量安全、標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)接入、競(jìng)爭(zhēng)秩序等），需要完善監(jiān)管制度，改變自我監(jiān)管的現(xiàn)象，完善監(jiān)管的立法和制度，建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)是公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的基本內(nèi)容，結(jié)構(gòu)重組是公用事業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)條件，監(jiān)管政策是公用事業(yè)市場(chǎng)化改革和發(fā)展的基本保證，公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革應(yīng)該堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)制度、產(chǎn)權(quán)制度與監(jiān)管制度有機(jī)統(tǒng)一。

2.市場(chǎng)化改革的速度應(yīng)與社會(huì)條件相匹配，與產(chǎn)業(yè)特性相適應(yīng)。發(fā)展中國(guó)家地區(qū)發(fā)展差異大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，面臨的問(wèn)題和發(fā)展的目標(biāo)也不同于歐美國(guó)家，急劇地推進(jìn)改革會(huì)超出經(jīng)濟(jì)社會(huì)的承受能力，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制度目標(biāo)和政策，并通過(guò)循序漸進(jìn)和適度的方式推進(jìn)民營(yíng)化。在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中應(yīng)保持政府對(duì)公用事業(yè)一定的控制力，即國(guó)有資本占一定比例的產(chǎn)權(quán)控制，以實(shí)現(xiàn)私人資本與國(guó)有資本的有效均衡。

3.處理好政府的角色定位，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制的有效均衡。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，減少了政府對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的直接調(diào)控，以合同約束取代了行政干預(yù)。民營(yíng)化過(guò)程中的政府職能是多方面的。首先，政府要為民營(yíng)化提供制度保證。歐美國(guó)家民營(yíng)化改革都有法律和制度作為前提和保障。因此，在民營(yíng)化過(guò)程中，政府的第一個(gè)角色就是作為準(zhǔn)立法者。第二，政府是整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的看守者，在公用事業(yè)民營(yíng)化的過(guò)程中也不例外。要確保公用事業(yè)運(yùn)行規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序、供需平衡、各有關(guān)主體利益協(xié)調(diào)，政府應(yīng)該成為監(jiān)管者（規(guī)制者）。第三，民營(yíng)化的核心是引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，確保服務(wù)，現(xiàn)實(shí)中的公用事業(yè)也不是全面實(shí)行私有制，同樣存在多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)并存。因此，在這一點(diǎn)上，政府機(jī)構(gòu)又是私人部門(mén)的一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者。第四，民營(yíng)化過(guò)程中，大家討論較多的一種方式是公私合作伙伴關(guān)系，公共部門(mén)和私人部門(mén)通過(guò)正式協(xié)議而確立一種長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系。在這一過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)又成了私人部門(mén)的合作者?？傮w來(lái)說(shuō)，在民營(yíng)化過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)扮演了不同的角色。問(wèn)題是這些角色不能由同一個(gè)部門(mén)來(lái)承擔(dān)，比如，采用公私合作制，同樣要求建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的第三方監(jiān)管模式，建立獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格形成和公共服務(wù)義務(wù)等方面依法進(jìn)行監(jiān)管。

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