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摘要：公共服務(wù)領(lǐng)域的市場與政府失靈、非政府組織的倫理價值為公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。而非政府組織的發(fā)展增強(qiáng)著公民與政府在公共事務(wù)上的合作管理，促進(jìn)著政府與非政府組織在公共服務(wù)中的良性互動。在實踐中，各類非政府組織已逐步興起，成為一支不可忽視的社會力量，已經(jīng)開始向社會展現(xiàn)出其價值，重新激活一些被政府與市場所遺漏的盲區(qū)，從而在眾多社會領(lǐng)域“向社會提供眾多服務(wù)，承擔(dān)一些政府部門不該做或做不好，企業(yè)做卻未必有效的社會事務(wù)”。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；非政府組織；互動合作

中國社會的轉(zhuǎn)型與治理變革，為行政改革的善治取向提供了基礎(chǔ)和條件。在實踐中，各類非政府組織已逐步興起，成為一支不可忽視的社會力量，已經(jīng)開始向社會展現(xiàn)出其價值，重新激活一些被政府與市場所遺漏的盲區(qū)，從而在眾多社會領(lǐng)域“向社會提供眾多服務(wù)，承擔(dān)一些政府部門不該做或做不好，企業(yè)做卻未必有效的社會事務(wù)”[1]。

一、NGO的融入：公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

1.市場與政府失靈：公共服務(wù)的創(chuàng)新

自從西方國家步入市場經(jīng)濟(jì)后，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的市場調(diào)節(jié)理論便備受推崇：只要給予公民追求利益的自由，“看不見的手”就會自動調(diào)節(jié)資源配置，促進(jìn)社會的經(jīng)濟(jì)繁榮，并達(dá)到社會福利的最大化，政府只起“守夜人”的作用。然而，正如薩繆爾森指出的，“市場經(jīng)濟(jì)是我們駕馭的一匹好馬。但馬無論怎么好，其能量總有個極限……如果超過這個極限，市場機(jī)制的作用必然會蹣跚不前。”[2]公共物品的非競爭性和非排他性，使得公共物品領(lǐng)域常會出現(xiàn)“搭便車”行為。私人組織會因提供公共物品會導(dǎo)致資源配置的損失而不愿投資，最終導(dǎo)致公共物品的嚴(yán)重短缺。為此，政府理所當(dāng)然地承擔(dān)起了公共服務(wù)職能。然而，政府在克服公共服務(wù)領(lǐng)域市場失靈時，也會出現(xiàn)政府失靈。當(dāng)政府政策或者集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產(chǎn)生了。政府也很難通過“有形的手”來實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，出現(xiàn)了公共服務(wù)供給不足或供給過度的問題。當(dāng)前西方國家政府正在逐步放開公共服務(wù)的治理邊界，尋求與非政府組織建立聯(lián)合治理的格局。而非政府組織從一開始就在積極地探尋與政府合作的途徑，主動回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

2.倫理使命：公共服務(wù)中NGO的融入

政府、市場和非政府組織已成為現(xiàn)代社會治理的三大主體部門。而非政府組織奉行的利他主義和社會公益精神，追求的社會公平和公正，以及在運行中展現(xiàn)出的靈活、平等和民主的優(yōu)勢，都使其逐步成長為公共服務(wù)領(lǐng)域的重要主體。

社會公益性的價值觀。非政府組織有著自己的意識形態(tài)，奉行利他主義和人道主義。非政府組織的組織使命和活動目標(biāo)，一般都是社會公益性的。這種以社會公益為導(dǎo)向的價值觀，可以影響組織的行為方式，使它們涉足一些被主流社會體制，包括政府和市場所不愿或無力涉及的領(lǐng)域，如人口、貧困、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、婦女兒童保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、殘疾人以及人道主義救援等問題。非政府組織為謀求社會公平和正義，維護(hù)社會整體利益乃至全人類共同利益而開展活動，這使它們成為一種道義性社會組織力量，能夠克服市場或政府的一些缺陷。

主體的志愿性。非政府組織往往是由有強(qiáng)烈使命感的人士發(fā)起的，他們對事業(yè)的執(zhí)著和對組織的歸屬感是非政府組織的寶貴財富。主體的志愿性和使命感使他們對從事的事業(yè)鍥而不舍，對關(guān)注的對象無微不至，對從事的工作兢兢業(yè)業(yè)，對付出的心血無怨無悔。志愿服務(wù)被作為一條基本原則寫入各類非政府組織的章程中，服務(wù)完全出自人們的自愿，并非對物質(zhì)利益的追逐，是為了實現(xiàn)人的社會價值，是一種純粹道德情感的需要，是人們社會良知的自覺回歸。這一切都為提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率奠定了堅實的基礎(chǔ)。

人道、民主和平等精神。作為非營利的公益性組織，非政府組織的服務(wù)對象主要是社會中的弱勢和邊緣性群體，如貧困階層、失業(yè)者、殘疾人等，因而充分體現(xiàn)出扶貧濟(jì)弱的人道主義精神。非政府組織的體制是非等級的、分權(quán)的和網(wǎng)絡(luò)式的，因而成員之間及組織之間的地位是平等的。這種平等的、民主的、分權(quán)的、非等級的特點，有利于調(diào)動民眾的參與熱情，有利于發(fā)揮基層組織的作用，使其在必要的時能匯合整個組織網(wǎng)絡(luò)的力量參與社會服務(wù)和發(fā)展。

3.政府—NGO關(guān)系模式的實踐

政府與非政府組織關(guān)系模式的選擇，應(yīng)當(dāng)建立在對二者價值使命、治理職能等理性分析的基礎(chǔ)上。政府的出現(xiàn)是公民權(quán)力讓渡的結(jié)果。“政府合法的行政權(quán)是公民通過選舉賦予的，理應(yīng)對公民負(fù)責(zé)，對其服務(wù)?！盵3]非政府組織是一個國家民主和社會價值的忠實守護(hù)者。非政府組織反映并表達(dá)著公民的意愿，培養(yǎng)著民間交流和自主管理的技能，為實現(xiàn)最大公共利益提供組織與制度保障。公民是政府與非政府組織共同的服務(wù)對象，促進(jìn)公共利益的最大化是兩者的共同價值追求。

源于政府與非政府組織共同的價值目標(biāo)、互補(bǔ)性的治理職能以及全球治理模式的變遷，發(fā)達(dá)國家的政府與非政府組織逐步建立起了相互尊重、相互支持的合作互動的伙伴關(guān)系。1988年，英國政府與非政府組織率先建立了制度化合作的伙伴關(guān)系，并陸續(xù)簽署了合作協(xié)議，強(qiáng)調(diào)政府與民間公益組織在公共政策和公共服務(wù)方面的互補(bǔ)性。1999年，加拿大聯(lián)邦政府和志愿部門也啟動了志愿部門倡議，目的是建立一種新的更有效的志愿部門—聯(lián)邦政府的關(guān)系。2001年12月，聯(lián)邦政府與志愿部門簽署了《加拿大政府和志愿部門協(xié)議》，該協(xié)議明確了雙方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。透過這兩個國家政府與非政府組織的合作協(xié)議，可以看出，確立互信、平等、尊重的合作理念，建立二者成熟的合作機(jī)制是促進(jìn)非政府組織成長、實現(xiàn)公共服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵。薩拉蒙在對20多個國家的非政府組織進(jìn)行比較研究后也認(rèn)為，政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系具有主導(dǎo)性。只有構(gòu)建政府與非政府組織非對抗性的制約關(guān)系，才能最終達(dá)到善治。

二、公共服務(wù)中NGO與政府互動合作模式的構(gòu)建

1.NGO與政府責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的平衡

非政府組織作為社會治理的主體之一，在公共事務(wù)的管理中必然會與政府產(chǎn)生責(zé)、權(quán)、利方面的關(guān)系。因此，平衡兩者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，是構(gòu)建兩者互動合作關(guān)系的實質(zhì)和關(guān)鍵。

平衡政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系。政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上產(chǎn)生于兩者社會職能的分配。政府職能主要集中于宏觀經(jīng)濟(jì)管理和社會發(fā)展的總體協(xié)調(diào)這些宏觀公共事務(wù)上，而非政府組織則偏重于微觀社會公共事務(wù)。政府需要建立一套有效的機(jī)制來逐步調(diào)和政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系和職能分配關(guān)系。政府應(yīng)制定相應(yīng)的法律，明確非政府組織權(quán)力行使的范圍及其權(quán)利和義務(wù)，保證政府與非政府組織之間建立明晰的權(quán)力關(guān)系，防止權(quán)力互惠或腐敗。

平衡政府與非政府組織之間的利益關(guān)系。任何組織的存在都有一定的利益需求，但因其性質(zhì)不同，利益偏向各不相同。面對日益多樣化的公共需求，政府需要非政府組織共同來提供公共物品，政府與非政府組織都是公共事務(wù)管理的主體，從這個意義上講，兩者的利益是一致的，可以實現(xiàn)利益共享。為了實現(xiàn)公共事務(wù)管理方面的利益共享，政府應(yīng)當(dāng)在政策、制度上給予非政府組織充分的支持，達(dá)到非政府組織和政府之間的權(quán)利平等、待遇互惠、利益共享。而非政府組織應(yīng)當(dāng)走多元化籌資道路，拓寬自己的發(fā)展空間，避免非政府組織因資金依賴而導(dǎo)致對公共利益的偏離和獨立性的缺失。

平衡政府與非政府組織之間的責(zé)任關(guān)系。在公共服務(wù)中，政府的責(zé)任在于建立公平競爭的公共服務(wù)體系和資助管理機(jī)制，確立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保證公共服務(wù)的質(zhì)量。而非政府組織則要保證有效合法地利用資源來提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。在這個分權(quán)過程中，需要建立一套完善的機(jī)制來平衡責(zé)任：對非政府組織和政府實行職責(zé)定規(guī)，明確各自的活動方向和范圍，并接受社會各界的監(jiān)督；強(qiáng)化組織自律，政府官員、非政府組織及其志愿者的道德責(zé)任感是影響其履行責(zé)任的潛在因素。

政府與非政府組織是相關(guān)利益組織，二者之間存在著必然的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。而在政府內(nèi)部與非政府組織內(nèi)部，更要求責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，這是平衡政府與非政府組織之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的前提。只有實現(xiàn)各組織內(nèi)部及組織之間相對均衡的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，才能逐步實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會化，促進(jìn)社會自治的發(fā)展。

2.NGO與政府合作中競爭機(jī)制的引入

美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為在政府與非政府組織之間引入競爭機(jī)制提供了理論支持。這種權(quán)力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的多中心[4]。政府與非政府組織之間的競爭主要表現(xiàn)在兩方面：一是公共事務(wù)管理權(quán)力的競爭。非政府組織參與公共管理無疑使政府的整體權(quán)力受到了一定的制約，而在具體某個公共事務(wù)的管理上，雙方適當(dāng)重疊的管理職能使得它們在公共權(quán)力上的競爭更加明顯；二是資源的競爭，主要是財政資源的競爭。一種是依靠政府財政支持的，使非政府組織與政府形成直接的競爭關(guān)系，將財政資源交到能夠高效利用的一方。另一種是不依靠政府財政支持的，它們與政府形成一種間接的競爭關(guān)系。這是因為雙方的財政資源最終都來自社會公眾：政府的財政來源于公眾的稅收，而非政府組織的財政則來源于公眾的捐獻(xiàn)。

三、NGO的發(fā)展：理性的調(diào)和

非政府組織的自治性、志愿性和公益性等特征，使我們看到了價值理性回歸的趨向。非政府組織和公民行動的角色源自強(qiáng)調(diào)有限政府和個人權(quán)利重要性的立場以及對市場在滿足人類需求方面局限性的認(rèn)識。非政府組織滿足了一個基本的人類需求：與他人聯(lián)合，志愿向公眾提供公共服務(wù)的渠道。從更深刻的層面上看，非政府組織的興起在組織層面上調(diào)和了工具理性和價值理性的緊張，一定程度上限制了工具理性的肆虐，也使現(xiàn)代社會價值理性的回歸成為可能。

參考文獻(xiàn)：

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[4]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海:上海三聯(lián)書店,2000:90.