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摘要：實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是客觀形勢發(fā)展的需要。必須加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的理論研究，為實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供智力支持；采取多種措施解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能轉(zhuǎn)變過程中的財政困難；不斷完善行政管理體制，提高干部隊伍素質(zhì)，順利實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由全面管理型向公共服務型轉(zhuǎn)變。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；困境；對策

隨著農(nóng)業(yè)稅、“兩工”的取消以及“以工補農(nóng)”發(fā)展階段的到來，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作形勢發(fā)生了巨大的變化，身處農(nóng)村工作一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須由過去的全面管理型向公共服務型轉(zhuǎn)變。后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的定位是：貫徹執(zhí)行黨的路線、方針，政策，將黨的路線、方針、政策以及國家法律、法規(guī)落實到農(nóng)村最基層；推進農(nóng)村各項改革；加強公共服務和社會化服務體系建設，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展；加強社會管理，維護農(nóng)村穩(wěn)定。能否實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，關系到黨在農(nóng)村各項方針政策的貫徹落實和農(nóng)村基層政權的鞏固。但是，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，需要解決的問題很多，諸如理論認識問題、人員機構問題、責權利問題、上下銜接問題等。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著理論困境

我國學術界在有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的問題上認識不足，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的理論障礙。盡管學術界對于政府職能的研究成果層出不窮，但是這些研究往往立足于高層級政府(主要是中央和省級政府)的宏觀層面，并且研究成果高度抽象。高層級政府與鄉(xiāng)級政府無論是實際上所擁有的權限，還是管理場域的特點都有巨大差異，適合于高層級政府的職能就未必適合于鄉(xiāng)級政府。比如“市場監(jiān)管”，雖然在理論上任何層級政府都應具備，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于缺乏執(zhí)法主體，市場監(jiān)管的職能基本上不存在。所以，理論界的這種宏大研究由于缺乏對低層級政府職能足夠的、深入精細的調(diào)查研究和理論分析，無助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)。即使有研究者對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變進行了研究，也通常只是提出一些大原則、大方向，如有限政府、公共服務性政府，仍然停留在“感性”認識層面，缺乏足夠的學理分析，不具強有力的說服力，不僅無助于問題的解決，更可能導致人們思想的混亂。可以說，中國學術界長期以來沒有承擔起學術界應有的責任，它不僅忽視了“三農(nóng)”，也忽視了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。由于理論認識不足導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習慣于強制性管理，對于現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵、重要性認識不足，往往是被動進行轉(zhuǎn)變而不是主動尋求改革。

面對這種理論困擾，理論界和各級政府部門要進一步關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的理論研究，在理論上解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為什么轉(zhuǎn)變、如何定位、怎樣轉(zhuǎn)變等重大問題。要充分考慮到我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊地位以及我國社會經(jīng)濟非均衡發(fā)展的國情，同時借鑒西方國家在地方政府職能定位上的經(jīng)驗，努力形成符合中國實際、具有中國特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能內(nèi)容方面要適當減弱我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔的政治職能、經(jīng)濟職能，增強社會管理職能；在職能實現(xiàn)模式方面，應該從管理型走向服務型、從全能政府走向有限政府；在職能目標方面要從追求經(jīng)濟效益發(fā)展成為以社會效益優(yōu)先，以社會效益為主、兼顧經(jīng)濟效益的發(fā)展模式。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著財政困境

農(nóng)業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入一般是三部分：一是財政部門收取的農(nóng)業(yè)稅費部分，主要以農(nóng)業(yè)稅為主體；二是地稅收人，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅；三是國稅收入(增值稅)的部分。其中農(nóng)業(yè)稅一般占財政收入的30％以上，有的甚至可以達到70％～80％，地稅和國稅的收入所占比重是很低的。農(nóng)業(yè)稅取消后，除了為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一定的工商稅收外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源很少，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白，所以，取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入銳減，給基層政府帶來財政困難。在收入缺口增大的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設、優(yōu)撫、五保戶贍養(yǎng)、計劃生育等支出基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算中開支，增加了財政困難。稅費改革前，建設農(nóng)村公益事業(yè)已是寅吃卯糧，負債嚴重，但尚能夠通過“三提五統(tǒng)”、向農(nóng)民籌款等形式籌集資金。取消農(nóng)業(yè)稅后，籌集資金的口子被政策堵死，基層政權處于高負債、高風險的運轉(zhuǎn)狀態(tài)，很難實現(xiàn)由全面管理型向公共服務型轉(zhuǎn)變。

因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的措施應是：(1)國家的轉(zhuǎn)移支付應及時到位。對縣鄉(xiāng)因免征農(nóng)業(yè)稅減少的收入，中央和省財政應全額給予補貼。國務院總理指出，從2006年起，財政部每年將安排1030億元以上的資金用于農(nóng)村稅費改革的鞏固與完善，其中中央財政每年將通過轉(zhuǎn)移支付補助地方財政782億元，地方財政也將安排250億元解決因免征農(nóng)業(yè)稅而產(chǎn)生的缺口。為確保轉(zhuǎn)移支付的正常進行，必須實行鄉(xiāng)村財政財務管理機制改革，完善縣對鄉(xiāng)村財政的管理機制。首先，完善縣對鄉(xiāng)財政管理機制，即實行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的財政財務管理機制。其次，完善鄉(xiāng)對村的財政管理機制，實行“村財民理鄉(xiāng)代管”的方式。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要加快財源建設，走自主生財之路。要增強發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的緊迫感，把經(jīng)濟增長與財政增長高度統(tǒng)一起來抓，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主型和自給型財政，逐步走出財政困境，提高工作的保障能力。要跳出單純靠農(nóng)業(yè)求發(fā)展的圈子，拓寬發(fā)展思路，明確主攻方向，把財源建設的重點轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)上來，積極構建以工業(yè)經(jīng)濟為主導的多元財源體系。要依托農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)等優(yōu)勢資源重點招商，大力推進工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設，發(fā)展工業(yè)企業(yè)和加工農(nóng)業(yè)，培植骨干型財源。要切實加快城鎮(zhèn)建設，把城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)來經(jīng)營，作為政府資本來運作，培植成長型財源。要全面加快商貿(mào)流通、旅游等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，培育后續(xù)型財源。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著環(huán)境障礙

長期以來，我國各級政府在壓力型行政生態(tài)環(huán)境中行使自己的職能，在這種壓力型行政生態(tài)環(huán)境82中各級政治組織(以黨委和政府為核心)為了求得政績，制定了各種目標和任務下派給下級組織，責令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成，視其完成情況作為考核評價的主要依據(jù)，對其進行經(jīng)濟和政治方面的獎懲，有些任務和指標甚至采取“一票否決制”，例如：目前縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導工作的考核普遍實行“三個一票否決制”，即計劃生育一票否決制，信訪社會治安一票否決制，招商引資發(fā)展經(jīng)濟一票否決制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的升遷、工資福利、榮辱與完成這些指標的情況密切相關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權組織，上級政府和幾乎所有部門都可以對其發(fā)號施令，所以，突發(fā)性、應急性的事務非常多，自身的工作安排經(jīng)常被打亂，尤其是當上級的考核指標過多過濫時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能把主要精力放在完成上級交辦的任務、應付各種檢查評比上，而沒有足夠的時間去謀劃本地區(qū)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作量有所減少，但這種壓力型行政生態(tài)環(huán)境的“陰影”始終揮之不去。

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，必須打破壓力型行政生態(tài)環(huán)境，構建和諧型行政生態(tài)環(huán)境。壓力型行政生態(tài)環(huán)境的根源在于上級政府不合理的攤派以及有關不合理的體制，這就需要縣級及以上層級政府切實貫徹科學發(fā)展觀，真正做到以人為本，盡快改革現(xiàn)行政治體制中不和諧之處。樹立新時期的“政績觀”、“發(fā)展觀”和“群眾觀”，改革和完善有關考核體制、內(nèi)容；大力推進基層政治民主建設，尤其是基層政府相對于上級政府或部門的相對自主權、表達權和商議權等，上級政府對下級政府尤其是對基層政府應有的起碼的尊重，低層級政府與上層級政府保持相對的獨立性，同時又能對轄區(qū)內(nèi)的人民高度負責，從而改變對上負責多于對下負責的格局，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著干部隊伍障礙

實行改革開放20多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)有了較大的提高，但與新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求相比還有比較大的差距，表現(xiàn)在：(1)干部隊伍結構不合理。農(nóng)業(yè)型的干部多，經(jīng)濟型的干部少；行政管理型的干部多，技術服務型的干部少。據(jù)統(tǒng)計，在我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，行政管理型的干部占干部總數(shù)的近80％，技術服務型干部數(shù)量非常少。(2)干部隊伍管理不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權組織，往往成為上級機關的“減壓器”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導多從上級機關下派，大多基層工作經(jīng)驗不足，而且往往是到下面“鍍金”，真正安心基層工作的較少；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作的同志，雖然經(jīng)驗豐富，業(yè)務熟悉，卻感到政治上沒有出路，工作積極性難以充分發(fā)揮。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)亟待提高。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有接受過正規(guī)的大中專教育，法律、經(jīng)濟、管理、農(nóng)業(yè)等方面的專業(yè)知識缺乏，文化素質(zhì)低、科技水平低和致富能力低的狀況仍很嚴重。

加強干部隊伍建設，提高干部素質(zhì)是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要條件。要通過多渠道、多途徑著力培養(yǎng)學習型、知識型、創(chuàng)新型的干部隊伍。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要從認識上實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：一要從“經(jīng)驗型”向“知識型”干部轉(zhuǎn)變。要徹底突破傳統(tǒng)經(jīng)驗的束縛，從頭開始，精通一兩門農(nóng)村實用技術，使自己的知識結構適應農(nóng)村發(fā)展變化的趨勢。二要從“守攤型”向“創(chuàng)新”型干部轉(zhuǎn)變。要放下架子，敢闖敢試，在摸索中前進，在創(chuàng)新中發(fā)展，使創(chuàng)新的意識在帶動勞動群眾創(chuàng)業(yè)致富中創(chuàng)造價值。三是要從“行政命令型”向“依法服務型”轉(zhuǎn)變。淡化任務意識，強化服務意識，多為農(nóng)民服務，為企業(yè)服務，為經(jīng)濟發(fā)展服務，把過去單一的生產(chǎn)服務功能轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)、生活、生態(tài)的多功能性服務。(2)要創(chuàng)新干部培訓機制。要把提高干部思想素質(zhì)和帶富本領作為當前干部管理的首要任務來抓，切實加大干部教育培訓力度，緊緊圍繞農(nóng)村工作實際需要，開展多層次、多類別的干部培訓，采取短期培訓、外出學習、外派掛職、進修深造等形式，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治理論、市場經(jīng)濟知識水平和經(jīng)營管理能力，培育復合型人才。(3)要創(chuàng)新干部任用機制。要明確新時期選拔任用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的新標準，建立評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績的新辦法，對優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要及時表彰提拔，對不稱職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要及時教育、誡免、辭退，從而形成“能上能下、能進能出”的用人機制。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著管理障礙

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制嚴重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這表現(xiàn)在：(1)縣鄉(xiāng)條塊關系不協(xié)調(diào)。近些年來的縣鄉(xiāng)關系調(diào)整，都是加強縣直部門權力，削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力，如工商、稅收、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、國土部門管理體制的調(diào)整，這些縣的職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構，這些機構代表各自部門行使職能，人權、事權、財權屬于上級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對它們的管理權名存實亡，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責任無限大，權力無限小”的怪現(xiàn)象。近年來，雖然對一些機構也進行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市場意志。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理上還存在機構臃腫、人浮于事、辦事拖拉等現(xiàn)象。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地區(qū)各種資源的配置能力和經(jīng)濟社會的管理能力很弱，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變困難重重。

后農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要從中國農(nóng)村現(xiàn)實需要出發(fā)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能：(1)理順縣鄉(xiāng)條塊關系，創(chuàng)造良好的社會氛圍。對部門實行垂直管理體制要慎之又慎，必須廣泛征求各方面的意見，并進行充分的論證，今后如無重大情況，一般不再實行部門垂直管理體制。同時要對現(xiàn)有垂直部門管理體制進行改革，工商、質(zhì)檢等部門應逐步歸位到各級政府。對目前派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政、事業(yè)單位，其黨組織也必須實行屬地管理。(2)調(diào)整工作運行模式。由分片劃線、領導包片、干部包村向統(tǒng)一調(diào)配、目標管理、專業(yè)服務轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌使用工作人員，提倡交叉任職，做到既分工又合作，發(fā)揮整體功能。按照產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化服務的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行班子成員聯(lián)站所、托站所、抓管理、抓落實，對干部實行包產(chǎn)業(yè)、包項目、包技術、包銷路等目標管理責任制，實行競爭上崗的管理機制。(3)健全民主管理機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要健全議事規(guī)則和決策程序，認真實行集體領導和個人分工相結合的制度；堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開和民主評議制度；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督制約機制，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的廉潔自律意識。