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在不同的國家結構形式中，地方享有的財政自主權不一樣。聯(lián)邦制國家的地方一般享有獨立的發(fā)債權。單一制國家的地方能否發(fā)債，情況則相對復雜得多，取決于該國的法治狀況和財政體制。中國地方政府受制于《預算法》的限制，不享有獨立發(fā)行債券的權力。不過，觀察分稅制實施以來地方債券發(fā)行的模式，可以體察國家在處理政府間財政關系問題上遇到的困難，為未來規(guī)范政府間財政關系提供一些思路，同時，對改進和完善地方債制度也會有所啟示。

一、分稅制實施以來的地方債券發(fā)行

分稅制財政管理體制實施以來，地方債發(fā)行受到《預算法》的嚴格控制。該法第28條規(guī)定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在不與上述規(guī)定相沖突的前提下，迄今為止，地方債的發(fā)行和償還曾采取三種模式，即中央轉(zhuǎn)貸地方模式、中央代為發(fā)行模式和中央代為償還模式。三種模式分別有不同的考慮，但基本上反映出同樣的問題，即由于缺乏規(guī)范的法治化約束，政府間財政關系定位不清，地方難以成為獨立的發(fā)債主體。

1.中央轉(zhuǎn)貸地方模式1998～2004年實施積極財政政策時，中央政府曾經(jīng)發(fā)行長期建設債券，并將一部分轉(zhuǎn)貸給地方政府，用于國家確定項目的建設。在這種模式下，對于投資者而言，債務人其實是唯一的，即中央政府，而不是地方政府。中央轉(zhuǎn)貸地方之后，中央成為地方的債權人，地方只是中央的債務人，而不直接面對投資者。1998年財政部制發(fā)的《國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》規(guī)定，對到期不能歸還轉(zhuǎn)貸資金本金和利息的，財政部將如數(shù)扣減對地方稅收返還。由于每年中央對地方都有大量的稅收返還，如果嚴格執(zhí)行上述規(guī)定，轉(zhuǎn)貸資金的償還根本不成問題。不過，不能償還轉(zhuǎn)貸資金的，往往就是財力不足的中西部地區(qū)的政府。中央每年除了足額進行稅收返還外，還不得不進行大量的財政轉(zhuǎn)移支付，才能維持這些地方的正常運轉(zhuǎn)，如果扣減稅收返還，必將使其陷入財政危機。最后執(zhí)行的結果是，對不少地區(qū)而言，轉(zhuǎn)貸資金變成了中央的財政撥款。財政部認為，由于國債轉(zhuǎn)貸地方是中央發(fā)債，地方使用，不列中央赤字，因此，轉(zhuǎn)貸資金既不在中央預算反映，也不在地方預算反映，只在往來科目列示，不利于監(jiān)督。同時，由于舉借債務與資金使用主體脫節(jié)，責權不清，增加了中央財政負擔和風險。針對這些情況，從2009年開始，地方債券發(fā)行不再采用轉(zhuǎn)貸方式，而改用中央政府代借代還的方式。

2.中央代為發(fā)行模式2009年，國務院批準地方發(fā)行2000億地方債券，由財政部代為發(fā)行，列入省級預算管理。中央代為發(fā)行地方債的基本原理是，在國務院核準的額度范圍內(nèi)，各省發(fā)行多少地方政府債券，需經(jīng)同級立法機關審批通過，籌措的資金納入本級預算管理。與此同時，地方債券會冠以發(fā)債地方政府名稱。債券購買人名義上和發(fā)行債券的省份單獨發(fā)生法律關系，債務人不再是中央政府，而是發(fā)行債券的各省級人民政府，以督促地方政府切實履行職責，保證資金使用的安全、經(jīng)濟和效率。按照《2009年地方政府債券預算管理辦法》的要求，地方政府債券到期后，由中央財政統(tǒng)一代辦償還。地方財政要足額安排地方政府債券還本付息所需資金，及時向中央財政上繳地方政府債券本息、發(fā)行費等資金。如果屆時還本確實存在困難，經(jīng)批準，到期后可按一定比例發(fā)行1～5年期新債券，分年全部歸還。對于未按時上繳的，中央財政根據(jù)逾期情況計算罰息，并在辦理中央與地方財政結算時如數(shù)扣繳。對債券購買人而言，既然地方政府債券到期后，中央財政統(tǒng)一代辦償還，那么，即使地方政府沒有按時上繳債券本息，中央政府仍對外承擔資金償付責任，然后再按照一定方法向地方政府追償。這種做法和中央轉(zhuǎn)貸地方并無二致，由于中央財政提供信用擔保，債券購買人其實也不存在風險。唯一不同的是，在轉(zhuǎn)貸模式下，地方政府是間接的債務人，債權人無權向地方政府求償。而在代為發(fā)行的模式下，地方政府是直接的債務人，債權人除向中央政府請求代還外，還可以直接向票面上列明的地方政府求償。對于中央財政來說，代為發(fā)行其實是在提供信用，承諾代為償還更是在進行擔保，其風險是現(xiàn)實存在的。雖然中央提出，如果地方到期不提供償債資金，則由中央財政罰息，并在辦理政府間財政結算時扣回，但中央轉(zhuǎn)貸地方的經(jīng)驗已經(jīng)證明，對于財力貧瘠的地方政府，一旦到期不能償還債務，扣減稅收返還或降低轉(zhuǎn)移支付都行不通。

3.中央代為償還模式2011年10月17日，經(jīng)國務院批準，財政部《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟?，列入預算管理。2011年試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息。試點?。ㄊ校斀攤Ｕ蠙C制，在規(guī)定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。此次地方政府自行發(fā)債試點可謂意味深長。首先，自2009年以來實施的代為發(fā)行模式并未廢止，試點?。ㄊ校┲馊匀谎匾u既有的做法，地方政府債券由中央財政代借代還。其次，列入試點的四個省（市）財力雄厚，容易取得債權人的信任，債券發(fā)行應該不存在困難。再次，本次發(fā)行采取規(guī)?？刂频霓k法，試點?。ㄊ校┑陌l(fā)行額度由中央批準，地方不能自行其是，以便于有效控制風險。最后，此批試點地方債券仍由財政部代辦還本付息，其償債保障機制與往年相比并無改變。如前所述，無論是中央轉(zhuǎn)貸地方，還是中央地方債券，就富裕地區(qū)的債務償還而言，盡管中央需承擔擔保甚至直接償還責任，但是，在目前的財政體制下，中央有足夠的保障機制，可以督促地方提供償債資金。所以，試點地方自主發(fā)債之后，盡管中央仍然承擔代辦還本付息的責任，但是，由于這些地方經(jīng)濟發(fā)達，財政力量雄厚，中央其實也沒有多大的風險。問題在于，果真如此的話，地方試點自主發(fā)債的意義何在？它想要解決什么問題？它又能夠解決什么問題？眾所周知，債券究竟是由本人發(fā)行還是他人代為發(fā)行，這并不會影響投資人對債券風險的評價，債券的信用取決于償還。因此，和中央代為發(fā)行債券相比，地方自主發(fā)債試點并無實質(zhì)性突破，僅僅是在技術規(guī)則上的革新，幫助地方積累發(fā)行債券經(jīng)驗而已。確實，既然是地方政府債券，由地方政府自主發(fā)行就理所當然。而只要維持中央對償債的擔保，地方債券的信用就不會降低。因此，自主發(fā)債試點?。ㄊ校┑姆秶€有進一步拓寬的空間。

二、從地方債券制度看政府間財政關系

從中央財政轉(zhuǎn)貸地方政府，到以地方政府名義發(fā)行，但由中央財政代借代還，再到由地方政府獨立發(fā)行，中央財政代為還本付息，地方債的實驗一步步在往前走?？梢灶A料，在不遠的將來，財力富裕地區(qū)可能擁有完全的發(fā)債權，自己發(fā)行，自己償還，無需中央信用背書。西部地區(qū)還會繼續(xù)借用中央信用。不過，如果地方財政收支沒有穩(wěn)定的保障，而是完全由中央政府單方面決定，那么獨立地方的發(fā)債權對債權人未必公平。既然無論是采用中央轉(zhuǎn)貸還是中央模式，或是中央代還模式，中央政府都有為地方債券充當?shù)谝粋鶆杖说娘L險，為什么《預算法》不全面禁止地方債券或者徹底放開地方債券？筆者以為，地方債蘊含著非常復雜的政府間財政關系。在目前的財政體制下，無論是全面禁止還是全面放開，都不具有現(xiàn)實可能性。特例允許地方發(fā)債，但由中央轉(zhuǎn)貸或中央代借、代還，是迫不得已的辦法。只不過，相對于中央轉(zhuǎn)貸，在預算管理方面，代借或代還的模式更加規(guī)范一些，別的方面并無實質(zhì)改變。中央之所以無法全面禁止地方舉債，是因為地方政府確實有這樣的需要。1994年之后，我國開始實行分稅制財政體制，財力和財權都向中央集中，地方政府的財政能力很大程度上被削弱。然而在這段時期內(nèi)，地方的財政支出不僅無法抑制，反而不得不大幅度擴張。首先，這段時期正是我國城市化飛速發(fā)展的時期，道路、水電、交通等基礎設施急需改擴建。其次，地方政府的第一要務仍然是經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展離不開政府投資。再則，1998年之后，為了應對亞洲金融危機，積極財政政策長期盛行。2008年之后，財政又陷入了危機治理模式，政府投資不斷擴大。由于財政開支不斷擴展，而財政收入來源有限，地方政府自然會產(chǎn)生舉借債務的沖動。由于《預算法》不允許地方發(fā)行債券，國務院也不會對此輕易特批，通過設立融資平臺變相舉債，就成了地方政府不得已的選擇。[1]如果中央無視地方的現(xiàn)實需要，對變相舉債行為嚴厲查處，以中央政府目前的高度權威，全面禁止地方債并非沒有可能。然而，如果不改變政府間財政分配方式，又不允許地方正?；蜃兿嗯e債，捉襟見肘的地方政府就會成為“維持會”，其對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻自然會大大降低。而一旦地方經(jīng)濟發(fā)展不起來，全國經(jīng)濟發(fā)展的目標就無法實現(xiàn)。因此，盡管中央對地方債務憂心忡忡，擔心有朝一日演變成財政危機，但是，面對經(jīng)濟發(fā)展重任或其他特定需要，也只有暫時睜一只眼閉一只眼了。如果確實不能全面禁止，是否可以考慮徹底放開？早在十屆全國人大組織修改《預算法》時，就已經(jīng)有人提出這種觀點。支持者認為，允許地方政府在一定限制條件下公開發(fā)行地方債，可以防止地方違規(guī)舉債所帶來的風險；只要中央政府制定嚴格的準入門檻，建立有效的約束機制和管理制度，加強監(jiān)管，允許地方發(fā)債不會有大的風險。反對者仍然擔心的是，目前地方政府投資擴張欲望強烈，同時沒有形成有效的行為自律、債務風險自控等機制，所以暫時不應賦予地方發(fā)債權。[2]雖然《預算法》的修改目前還沒有進展，但地方能否發(fā)行債券的問題一直延續(xù)至今。筆者認為，在加強地方債預算管理、提高債務資金的使用效率、控制債務償還風險方面，2009年以來的地方債發(fā)行是有益的嘗試。由于發(fā)債規(guī)模有限，對中央來說，財政風險也是可控的。即便有的地方政府最后無力償還，需要中央兜底的數(shù)額也不會太大。然而，一旦取消規(guī)模和用途限制，放棄國務院的審批權，任由地方政府隨意發(fā)行債券，對由此產(chǎn)生的財政風險，中央財政能否全部兜得住，就是一個大大的問題。有學者提出，如果地方政府還不起債，就應該讓其破產(chǎn)，而不應該由中央來兜底。他還特別指出，地方政府破產(chǎn)是指地方財政破產(chǎn)，并不等于政府職能破產(chǎn)。破產(chǎn)之災，也許有助于逼出一個廉價政府。[3]在國外，地方政府破產(chǎn)確實并不鮮見。不過，破產(chǎn)必須有一個前提，即債務人是獨立的法律主體，有獨立的財產(chǎn)，能對自己的行為獨立承擔法律責任。如果債務人不是獨立的主體，而是受制于第三人，破產(chǎn)顯然不利于保護債權人利益。然而，根據(jù)現(xiàn)行分稅制財政體制的內(nèi)容，地方政府在財政上并不是獨立主體，而只是中央政府在地方的派出機構。如果地方政府沒有能力還債，破產(chǎn)并非解決問題的良方，反而會帶來一系列的惡果。為了保護債權人的利益，維護政府的信用，中央政府只能承擔最后的付款責任?！额A算法》雖然規(guī)定一級政府一級預算，并要求各級預算收支平衡,但地方政府并沒有獨立的收入權，而是受制于中央政府的單方面決定?？梢宰鳛槔C的是，目前財政收支劃分的依據(jù)是《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》。這份文件既不是行政法規(guī)，更不是法律，而只是一種規(guī)范性文件。這種形式本身已經(jīng)預示了它的非穩(wěn)定性，一旦有需要，國務院可以隨時調(diào)整，無需經(jīng)過地方政府的同意。更為值得一提的是，在中央和地方的財政關系中，國務院本身是一個利益主體，而不是相對獨立的第三人。國務院單方面決定中央和地方的財政關系，本身就否定了地方政府在財政上的獨立性，使得地方政府無需為債務承擔責任。如果一方面要求地方政府獨立對外承擔責任，無力償還債務就實行破產(chǎn)，另一方面財政收入和支出的決定權都在中央，這對地方債券的債權人非常不公平，會極大地影響債券的信用評級，以至于導致無人認購的尷尬局面。當?shù)胤秸畬ν獍l(fā)行債券時，是以自己未來收入作擔保的。如果分配規(guī)則確定，這種未來收入是可以測定的。但是，假如中央可以隨時調(diào)整分配規(guī)則，將原本屬于地方的收入轉(zhuǎn)歸中央，將原本屬于中央的開支轉(zhuǎn)歸地方，地方債券的信用等級就會降低。這種莫名增加的風險，并不是因為債權人的行為所致，也不是因為地方的行為所致，而是因為中央修改了財政收支劃分規(guī)則。因此，對于地方政府無力償還債務的情況，中央政府理所應當承擔償還責任。而中央之所以能夠單方面修改規(guī)則，恰恰是因為地方政府本身并不獨立，在財政上只是中央的派出機構。綜上可知，受現(xiàn)行財政管理體制的約束，將發(fā)債權完全下放給地方不現(xiàn)實。就特準地方發(fā)行債券而言，無論是之前的中央轉(zhuǎn)貸，還是現(xiàn)在的代借或代還，都充分體現(xiàn)了中央決策的慎重。畢竟，比起徹底下放舉債權給地方，這三種方法風險相對較低。不過，這些方法只是治標不治本。中央為地方債兜底，這一點一直沒有改變。更何況，相對于地方政府龐大的需求而言，兩千億的發(fā)債規(guī)模無異于杯水車薪。為了解決建設資金的來源問題，地方政府還是會一如既往地變相融資。有鑒于此，不妨跳出固有思維的藩籬，從建設獨立財政主體的角度思考地方舉債問題。

三、法治化視角下地方債券制度的走向

如前所述，在我國現(xiàn)有的政府間財政關系模式下，地方債既不能完全禁止，也不能徹底放開。轉(zhuǎn)貸制度雖然結果并不理想，但畢竟有助于中央控制風險。代借及代還制度比轉(zhuǎn)貸更進一步，它在法律上將地方政府推向前臺，使其與債券投資者建立直接聯(lián)系。這既可以增加地方政府的風險意識，也有利于加強對資金的預算管理。不過，既然實行一級政府、一級預算，地方政府就應該成為獨立的財政主體，有明確的財政支出范圍和收入來源。而只有將財政收支劃分納入法律的范疇，使其脫離中央政府單方面的支配，地方政府才有可能在財政上獨立。地方政府只要獲得本級人大的同意，且能夠得到債券投資者的認可，就可以對外發(fā)行債券，不必經(jīng)過中央政府的審批。根據(jù)憲法的設計，我國是一個單一制國家，除了特別行政區(qū)之外，地方政府不是獨立的法律主體，必須服從中央政府的領導。國務院統(tǒng)一領導全國地方各級行政機關，規(guī)定中央和省級行政機關職權的具體劃分。全國地方各級政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關。不過，筆者并不認為，有了憲法授權之后，國務院就可以自主決定所有行政事項，包括與地方政府之間的財政關系。鑒于憲法的內(nèi)容相當抽象概括，基于建設法治國家的要求，應該通過制定法律的方式將其落實。只有同時符合憲法和法律的規(guī)定，國務院行使職權行為才算是合法的。因此，比較合理的表述應該是，國務院“依法”領導地方政府，“依法”規(guī)定中央與地方之間的職權劃分?！稇椃ā返?9條第1款第1項要求，國務院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令。筆者認為，該項職權與同款有關國務院職權的其他規(guī)定不應并列，而應理解為一個總括性的要求。這種規(guī)定方式既是授權也是限權。它意味著，國務院規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，或者決定、命令時，必須遵守憲法和法律。同樣的道理，國務院行使具體的職權時，更應該遵守憲法和法律。這不是筆者妄加揣測，而是有實際的例證。全國人大制定《立法法》，就是這一理念的充分體現(xiàn)?！读⒎ǚā返?條明確列舉了需要制定法律的事項，其中有些就屬于《憲法》第89條所賦予的國務院職權。例如，《憲法》第89條第1款第9項規(guī)定，國務院管理對外事務，同外國締結條約和協(xié)定。但《立法法》第8條要求，有關國家主權的事項只能制定法律。只有當法律確實還沒有做出規(guī)定，而現(xiàn)實中又不得不進行規(guī)范時，才能采取一些過渡或變通的措施。一旦條件成熟，仍然必須制定法律加以規(guī)范。筆者充分注意到《憲法》第89條第1款第4項和第110條第2款。既然國務院有權決定其與地方政府之間職權劃分，既然全國地方政府都服從國務院領導，有關中央與地方之間財政收支的劃分，由國務院單方面規(guī)定似乎并不為過。國務院1993年制定《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，以及2001年制定《所得稅收入分享改革方案》，應該就是這種指導思想的產(chǎn)物。不過，這種做法有其負面作用，前文已經(jīng)對此充分闡述。即便從程序正義的角度看，政府間財政關系也應該由法律來規(guī)定。雖然國務院也屬于“中央”，但它并不能代表地方政府的利益。在我國現(xiàn)有的憲政體制下，只有全國人大才能代表地方的利益，超越國務院和地方政府之間的對立，從而對國務院起到重要的制約作用。畢竟，全國人大是一個議事和表決平臺，行使表決權的代表大部分來自地方，對地方政府的利益會更加關注。只有通過這種設計，才能平衡政府間財政關系，并使其相對穩(wěn)定，不至于朝令夕改。也只有這樣，地方政府的財政收支范圍才能規(guī)范化，投資人對其償債能力也才能合理評估。至少從財政法的角度而言，這樣的地方政府才會具有“法人”資格：能擁有獨立的財產(chǎn)，能獨立行使決策權，能夠獨立承擔責任。雖然即便按照這種模式運作，地方政府仍然要接受國務院的領導，但是，游戲規(guī)則已經(jīng)改變了。國務院只能在法律規(guī)定的職權范圍內(nèi)，按照法律規(guī)定的程序行使領導權。如果國務院希望調(diào)整財政收支劃分，就必須提請全國人大修改法律。如果全國人大的表決結果是同意，即表明中央和地方在新的形勢下達成共識。假如表決的結果是反對，原有的規(guī)則還必須繼續(xù)執(zhí)行。其實，《立法法》已經(jīng)對此提出了明確要求。根據(jù)《立法法》第8條第1款第8項，基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。政府間財政收支劃分毫無疑問屬于財政基本制度，應該通過法律來調(diào)整和規(guī)范，而不應繼續(xù)由國務院單方面決定?！读⒎ǚā返?條又規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)?！辈贿^，迄今為止，就政府間財政收支劃分而言，全國人大及其常委會從來沒有對國務院授權。雖然《立法法》的生效時間為2000年7月1日，對于1994年分稅制方案并無溯及力，但是，《立法法》生效之后，分稅制方案仍然繼續(xù)實施，其合法性就值得懷疑?！读⒎ǚā穼嵤┮荒臧胫?，國務院又推動了所得稅收入分享改革，仍然是采用了規(guī)范性文件的形式，似乎缺乏充分的合法性。就政府間財政關系而言，需要制定的法律主要是兩部，第一部是《財政收支劃分法》，第二部是《財政轉(zhuǎn)移支付法》。在2003年十屆全國人大的立法規(guī)劃中，《財政轉(zhuǎn)移支付法》被列入“研究起草、成熟時安排審議”的類型?！敦斦D(zhuǎn)移支付法》最后沒有安排審議，表明有許多問題當時難以解決。而其中最大的問題是，缺乏《財政收支劃分法》，政府間財政收入和支出的范圍不確定，不能為財政轉(zhuǎn)移支付奠定科學合理的基礎。從這個意義而言，必須先制定《財政收支劃分法》，然后以此為基礎制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》。只要這兩部法律能夠制定出來，而且確實賦予了地方明確的財政權利，地方政府就可以自主決定舉債問題，無需再經(jīng)過中央政府的特別批準。當然，地方舉債本身可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風險。為了防范這種風險，在《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》之外，立法機關還有必要專門對地方舉債做出限制，既可以考慮單獨制定《地方公債法》，也可以在《公債法》中分設“地方債”專章。地方是否發(fā)債，發(fā)行多少，這應該是地方自主決定的事情。但是，債務必須經(jīng)過同級人大的批準，債務資金必須用于規(guī)定的用途。為了防止地方濫發(fā)債務，損害投資人的合法權益，維護正常的財政金融秩序，還必須特別強調(diào)政府信息公開。公債不同于企業(yè)債，沒有商業(yè)秘密可言。要求政府充分披露債務信息，不僅可以幫助投資者決策，而且對地方政府構成監(jiān)督。基于政府間財政收支劃分由法律規(guī)定，財政轉(zhuǎn)移支付有法定的測算標準，基于法律對地方債務的種種風險控制，特別是相關債務信息的充分公開，地方政府在財政法上已經(jīng)成為獨立主體。對地方政府發(fā)行債務的要約，受要約人必須仔細慎重考慮，對各種可能的風險進行評估，最后才決定是否接受。如果發(fā)生地方不能償債的情況，除非事先中央政府明示擔保，否則中央沒有義務替地方償還。也只有滿足這些條件，地方政府破產(chǎn)才有可能被提上議事日程。如果中央基于政治考慮，愿意替地方償還債務，那是另外一方面的事情。至少，在保護債權人利益方面，此時，破產(chǎn)法才能真正發(fā)揮作用。

綜上所述，在我國現(xiàn)行財政管理體制之下，中央既不可能完全禁止地方借貸，也不可能徹底放開地方發(fā)債。無論是對地方舉債的默認，還是由中央轉(zhuǎn)貸地方，或者由中央代借、代還地方債，對中央政府而言都是無奈的選擇。由于財政收支劃分的權力集中在國務院，財政轉(zhuǎn)移支付的標準也由中央制定，從法律上看，地方政府并不是獨立的財政主體，而只是相當于中央的派出機構。地方政府不能償還債務時，中央必須承擔最后清償責任。為了將地方建設成為獨立的財政主體，應當由全國人大制定《財政收支劃分法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》。以法律的形式規(guī)范政府間財政關系，不僅可以增加地方政府的財政自由性，而且有利于債權人準確評估債務風險。與此同時，還應當對地方公債立法，規(guī)定發(fā)行債券的條件、資金用途、信息公開等事項，推進地方財政民主化進程。在滿足這些條件之后，才有可能讓地方政府獨立發(fā)債，自主償還。