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摘要：文章就國(guó)庫(kù)集中收付制度建立的必要性進(jìn)行了探討，并提出了完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的設(shè)想和措施。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)；集中收付制度；收付制度；預(yù)算

一、實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度的必要性

1.實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度是建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的有效措施

我國(guó)在改革開(kāi)放過(guò)程中，政府對(duì)各部門(mén)實(shí)施了許多分權(quán)措施，尤為突出的是政府財(cái)權(quán)不確切地向各部門(mén)分散。各部門(mén)以收費(fèi)、基金，甚至亂收費(fèi)等形式斂財(cái)，然后自行支配使用，有的甚至虛立名目騙取預(yù)算資金截留使用。這不僅導(dǎo)致資金使用上的浪費(fèi)，易滋生腐敗，更為嚴(yán)重的是它扭曲政府部門(mén)的行為規(guī)則。有錢(qián)的、有收入的，各部門(mén)搶著干；沒(méi)錢(qián)的、不能創(chuàng)收的，即使再重要也無(wú)人問(wèn)津。從而形成各部門(mén)日益嚴(yán)重的部門(mén)利益觀念。各部門(mén)利益的存在，一方面將嚴(yán)重阻礙政府利益和政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面使各部門(mén)自覺(jué)不自覺(jué)地參與到市場(chǎng)中去，影響政府職能的轉(zhuǎn)換并阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善。而建立國(guó)庫(kù)集中收付制度，既能弱化各部門(mén)的利益，規(guī)范政府行為，提高政府效率；又能轉(zhuǎn)換政府職能，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，盡快建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。

2.實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度是公共財(cái)政和效益財(cái)政的內(nèi)在要求

所謂公共財(cái)政，就是要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，充分借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，確保政府能為國(guó)民提供必要的和良好的社會(huì)公共服務(wù)。按照公共財(cái)政理論，所有財(cái)政收支活動(dòng)必須符合公平和效率兩大原則。很顯然，推行國(guó)庫(kù)集中收付制度與建立公共財(cái)政框架的要求是一致的。從這個(gè)角度來(lái)看，國(guó)庫(kù)集中收付制度不僅僅是一項(xiàng)管理技術(shù)的革新，同時(shí)也體現(xiàn)于改革與發(fā)展的要求。

3.國(guó)庫(kù)集中收付制度是解決原國(guó)庫(kù)收付制度弊端的必然選擇

我國(guó)原來(lái)的國(guó)庫(kù)分級(jí)分散收付制度，是通過(guò)層層賬戶(hù)的轉(zhuǎn)撥進(jìn)行的，財(cái)政資金的使用權(quán)分散于各用款單位，財(cái)政對(duì)于資金用到何處，流向是否合理，并不掌握，也無(wú)法掌握，尤其是預(yù)算外資金的使用與管理更為松散。這些直接導(dǎo)致財(cái)政資金運(yùn)用效率低下，財(cái)政監(jiān)督乏力，進(jìn)而出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。這種在傳統(tǒng)體制下形成的運(yùn)作方式，越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求。因此，必須對(duì)原有的國(guó)庫(kù)收付制度進(jìn)行改革，逐漸建立和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度。

二、完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的設(shè)想

結(jié)合目前正在進(jìn)行的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革情況，并借鑒有關(guān)國(guó)家國(guó)庫(kù)制度經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革應(yīng)從以下方面進(jìn)行。

1.對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行重新分類(lèi)，以適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付制度的需要。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的情況下，國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)在支付前要根據(jù)預(yù)算，對(duì)支付申請(qǐng)的合法性、合理性和真實(shí)性進(jìn)行審核，然后再?zèng)Q定是否支付。這就需要詳細(xì)說(shuō)明支付的內(nèi)容、資金的用途，而在現(xiàn)行預(yù)算制度中，除編制部門(mén)預(yù)算試點(diǎn)外，支出科目仍主要按具體用途設(shè)置，有些資金性質(zhì)相近、有些科目含義不夠明確等等。這些情況難以適應(yīng)國(guó)庫(kù)直接支付的需要。

2.逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支付的范圍，形成以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的支付格局。目前財(cái)政直接支付主要在工資、政府采購(gòu)、專(zhuān)項(xiàng)資金等領(lǐng)域、在深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大直接支付范圍，發(fā)揮財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算資金支出全過(guò)程的監(jiān)控功能，以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的目標(biāo)。由于政府機(jī)關(guān)及事業(yè)支出種類(lèi)較多，有些單位下屬機(jī)構(gòu)層次較多，不可能全部實(shí)行財(cái)政直接支付，授權(quán)支付是必要的，但對(duì)其范圍規(guī)模要進(jìn)行控制，使之發(fā)揮輔助功能，否則有可能削弱國(guó)庫(kù)集中收付制度建立的效果。

3.提高預(yù)算單位的預(yù)算編制、資金使用計(jì)劃制定及財(cái)務(wù)管理水平。為保證預(yù)算資金由國(guó)庫(kù)直接撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商，預(yù)算單位需要編制細(xì)致的預(yù)算、并根據(jù)年度預(yù)算制定科學(xué)、合理、切實(shí)可行的季度、月份資金使用計(jì)劃，以此向國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)撥款，保證本單位履行職責(zé)及事業(yè)發(fā)展的需要。這就對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算編制、資金使用計(jì)劃制定及財(cái)務(wù)管理水平提出了更高要求，需要各部門(mén)各單位更加重視這項(xiàng)工作，既適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革需要，也符合本部門(mén)、本單位的切身利益。

4.在國(guó)庫(kù)集中收付的條件下，支出制度改革除要達(dá)到高效、快捷、安全撥付預(yù)算資金，實(shí)行有效財(cái)政監(jiān)管外，還有一個(gè)重要使命，就是提高財(cái)政資金對(duì)社會(huì)公共需要的保障能力。即在改革后，凡需要設(shè)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，財(cái)政部門(mén)要保證其業(yè)務(wù)開(kāi)展所需要經(jīng)費(fèi)，特別是公、檢、法、司，以及其他行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不能要求他們?cè)谪?cái)政外搞“創(chuàng)收”解決其經(jīng)費(fèi)需要。否則，要么集中收付難以實(shí)現(xiàn)，要么這些部門(mén)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及職能實(shí)現(xiàn)受到影響，不能為社會(huì)提供所需的公共服務(wù)，最終可能達(dá)不到改革所預(yù)期的目的。

5.細(xì)化預(yù)算編制。公共財(cái)政就是要建立細(xì)化預(yù)算體制，從而能全面反映各部門(mén)、各單位的收支活動(dòng)情況。實(shí)行部門(mén)預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和基礎(chǔ)。部門(mén)預(yù)算是由政府各部門(mén)編制并經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后報(bào)議會(huì)審議通過(guò)的，反映部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。編制部門(mén)預(yù)算，不僅可以細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算的透明度，而且有利于防止預(yù)算中的不規(guī)范做法，有利于人大等部門(mén)對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督。同時(shí)，也能加強(qiáng)國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算支出的剛性約束，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)的監(jiān)督作用。此外，還應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督，在新的財(cái)政預(yù)算改革中，要強(qiáng)化預(yù)算，淡化決算。預(yù)算在各個(gè)具體項(xiàng)目的設(shè)置上，事先經(jīng)過(guò)了專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的充分討論，是極其嚴(yán)肅的，執(zhí)行時(shí)也應(yīng)極其嚴(yán)肅，甚至基本不留彈性。此外，我們還必須承認(rèn)，預(yù)算里仍需留有一定的余地，還必須有一個(gè)相機(jī)抉擇的彈性區(qū)間，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這一彈性區(qū)間的控制和監(jiān)督。

6.完善國(guó)庫(kù)監(jiān)督約束機(jī)制。與傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)制度相比，深化國(guó)庫(kù)制度改革，構(gòu)建新型監(jiān)督機(jī)制，需要在擴(kuò)大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督透明度等方面取得突破性的進(jìn)展。國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)的監(jiān)督約束機(jī)制主要包括：（1）以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和集中收付業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，建立財(cái)政全過(guò)程監(jiān)督體系；（2）立法機(jī)關(guān)監(jiān)督。在我國(guó)，由于政府預(yù)算和決算都要由各級(jí)人民代表大會(huì)的審查和批準(zhǔn)，作為政府財(cái)政收支的出納和預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的國(guó)庫(kù)，人大可利用公共選擇程序，通過(guò)對(duì)政府預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的監(jiān)督，達(dá)到對(duì)國(guó)庫(kù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的監(jiān)督；（3）審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督主要是對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督實(shí)際上是通過(guò)對(duì)政府財(cái)政收支的監(jiān)督，進(jìn)而達(dá)到對(duì)國(guó)庫(kù)管理的監(jiān)督；（4）社會(huì)輿論監(jiān)督。加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，就是通過(guò)提高預(yù)算編制、執(zhí)行和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的透明度，定期向社會(huì)政府預(yù)算執(zhí)行信息，發(fā)揮新聞媒體及社會(huì)公眾的監(jiān)督功能，及時(shí)指正國(guó)庫(kù)管理中存在的問(wèn)題，不斷提高國(guó)庫(kù)管理水平。

7.實(shí)行財(cái)、稅、庫(kù)、行橫向聯(lián)網(wǎng)。隨著計(jì)算機(jī)在各個(gè)領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，它在稅款征繳、國(guó)家財(cái)政預(yù)算收支和國(guó)庫(kù)工作中的作用顯得更為重要。為了保證稅款準(zhǔn)確、及時(shí)、完整地入庫(kù)，加快實(shí)現(xiàn)財(cái)、稅、庫(kù)、行之間的計(jì)算機(jī)的橫向聯(lián)網(wǎng)是十分必要和緊迫的。這是利用科技手段進(jìn)行數(shù)據(jù)信息傳遞，提高財(cái)、稅、庫(kù)、行的工作質(zhì)量和效率的重要途徑。要實(shí)現(xiàn)財(cái)、稅、庫(kù)、行橫向聯(lián)網(wǎng)，技術(shù)支持領(lǐng)域需要實(shí)現(xiàn)的突破點(diǎn)有：（1）軟件開(kāi)發(fā)與硬件建設(shè)。根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部有關(guān)人士介紹，我國(guó)目前信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，無(wú)論軟件開(kāi)發(fā)能力，還是硬件生產(chǎn)供給能力，都可以滿(mǎn)足推行國(guó)庫(kù)集中收付的技術(shù)要求，其關(guān)鍵問(wèn)題是資金投入力度與管理水平；（2）信息運(yùn)行安全、資金運(yùn)行安全。政府財(cái)政預(yù)算收支信息是各級(jí)政府宏觀決策的重要依據(jù)，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全與社會(huì)公共利益，在技術(shù)上保障其安全的重要性是不言而喻的，必須在國(guó)庫(kù)制度改革中得到有效解決。

8.建立、健全法規(guī)制度。全面推行依法理財(cái)，就是在財(cái)政收支管理方面做到有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。而加快財(cái)政立法步伐，建立起完善的、運(yùn)行有序的財(cái)政法規(guī)體系，這是前提和基礎(chǔ)；嚴(yán)格保證財(cái)稅法規(guī)的實(shí)行是關(guān)鍵；健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是保障；提高廣大民眾的法律意識(shí)是條件；加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是重要保證。為此，必須不斷深化財(cái)政改革，規(guī)范財(cái)政行為，并將那些被證明行之有效的財(cái)政管理措施以法律、法規(guī)的形式固定下來(lái)，增強(qiáng)財(cái)稅政策的剛性，真正做到“取之有據(jù)、用之有道、合理合法”，以提高財(cái)政資金公開(kāi)、公正的程度及資金使用效益。也只有這樣，才能化解深層次矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，逐步建立公共財(cái)政框架，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政目標(biāo)。

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