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摘要：中國ngo是隨著改革而產(chǎn)生的游離于體制之外的新型社會(huì)組織，它們的發(fā)展受著制度與社會(huì)資源的制約。制度決定著社會(huì)資源的主要配置方式，并通過制度化規(guī)范約束社會(huì)組織的行為。中國制度的變遷及其帶來的自由資源的釋出，使NGO的產(chǎn)生得以可能。但舊體制的影響以及帶有控制傾向的法律使NGO的成長(zhǎng)受到嚴(yán)重的限制。社會(huì)資源是NGO生存與發(fā)展必需的條件，包括：政治法律屬性、資金、人力資源、政府支持、社會(huì)合作與認(rèn)同。中國NGO由于資源獲取渠道單一、政府和社會(huì)內(nèi)部的支持不足，普遍存在資源欠缺、能力不足的問題。本文正是試圖通過對(duì)番禺打工族服務(wù)部的觀察與了解，透視中國目前的制度因素與資源因素對(duì)NGO的生存與發(fā)展所造成的制約。

近年來在國內(nèi)學(xué)界，越來越多的學(xué)者把“公民社會(huì)”作為一種分析工具或價(jià)值取向，重新探討中國的歷史與現(xiàn)實(shí)，中國的NGO自然也成為關(guān)注的焦點(diǎn)。在研究公民社會(huì)問題的學(xué)者看來，非政府組織（NGO）是公民社會(huì)（CivilSociety）的核心要素，它們的興起和活躍正是公民社會(huì)主體性力量的彰顯。不管公民社會(huì)作為一種分析的框架是否適用于中國，非政府組織在大陸的出現(xiàn)確實(shí)已成為了事實(shí)。因?yàn)槿绻f在舊體制下，中國社團(tuán)組織基本上隸屬于黨政系統(tǒng)，作為政府控制社會(huì)的另一種手段，不具備真正意義上的非政府組織性質(zhì)，那么，近年來隨著中國市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，在全國各地，尤其是在市場(chǎng)機(jī)制啟動(dòng)較早較成熟的地區(qū)已涌現(xiàn)了許多從民間自發(fā)形成的社會(huì)組織，它們游離于體制之外從事著公益活動(dòng)，它們身上明顯帶有非政府組織的特征：非官方性（民間性）、獨(dú)立性（自主性）、自愿性、非贏利性、公益性。1它們誕生于轉(zhuǎn)型過程中的中國，或說是作為中國改革過程的伴生物，社會(huì)變革既提供了它們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，但同時(shí)它們卻仍注定要在這片未擺脫舊體制影響的土地上掙扎求存。

本文正是試圖通過對(duì)在先行引入市場(chǎng)機(jī)制的廣東珠三角土生土長(zhǎng)的民間維權(quán)機(jī)構(gòu)—番禺打工族文書處理服務(wù)部――一個(gè)中國NGO的典型代表的觀察與了解，透視中國目前的制度因素與資源因素對(duì)這種體制外的新型社會(huì)組織的生存與發(fā)展所造成的制約。

一、分析個(gè)案與背景

（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景

80年代中國構(gòu)建了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)－沿海開放城市－沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)－內(nèi)地”這樣的對(duì)外開放格局，其中廣東得“先行一步”的政策優(yōu)惠，尤其是珠三角占據(jù)著與港澳交通便捷、文化相融的地緣優(yōu)勢(shì)，成為最早和最集中的外商投資地。外向型經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，帶動(dòng)珠江三角洲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)的變化。最初是大批農(nóng)民“洗腳上田”，進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)；80年代中后期，本地人逐漸告別了苦臟累和收入低的“打工”生活，開始了“第二次職業(yè)轉(zhuǎn)移”，成為私營企業(yè)主，企業(yè)管理人員或從事中介服務(wù)工作。珠江三角洲一帶的企業(yè)，絕大部分屬于勞動(dòng)密集型企業(yè)，隨著企業(yè)的增多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模的壯大，對(duì)勞動(dòng)力的需求也急劇增加，珠江三角洲出現(xiàn)勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象。于是，珠江三角洲以外地區(qū)的本省農(nóng)村勞動(dòng)力、周圍省份乃至遠(yuǎn)距離省的農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入，使珠江三角洲成為全國聚集了最多外來勞動(dòng)力的地區(qū)。2

聚合在珠江三角洲的外來工與流動(dòng)的資本及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之間形成了三方利益關(guān)系3，在這三方關(guān)系中，外來工處于極為不利的地位。主要表現(xiàn)在：

第一，勞動(dòng)力與資本地位的不平等。在國有企業(yè)中，由于不存在勞資雙方的主體地位，因此幾乎不存在勞資沖突的問題，但在珠三角的私營和外資企業(yè)中，勞資雙方都有獨(dú)立的地位，并且這種地位極不平衡。資本享受著種種的優(yōu)惠待遇而外來工則只是廉價(jià)勞動(dòng)力，許多人在惡劣和沒有安全保障的條件下工作，并忍受著低工資和苛刻的廠方管理。由于外來工與資本的對(duì)話能力太弱，他們的合法權(quán)益和福利等往往得不到實(shí)現(xiàn)，雖然有著極度的不滿卻又不愿舍棄自己的工作，只好能忍即忍。也有為數(shù)不少的人不堪忍受，流動(dòng)到另一些工廠。在珠江三角洲，外來工的流動(dòng)率相當(dāng)高。

第二，外來工與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)關(guān)系的不協(xié)調(diào)。作為外來人，他們?cè)诒镜貛缀鯖]有任何可依靠的社會(huì)關(guān)系。由于語言、習(xí)慣等因素，他們與當(dāng)?shù)厝擞泻艽蟾糸u，因此他們不但難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，而且還往往受到當(dāng)?shù)厝说钠缫?。在與當(dāng)?shù)氐乃綘I企業(yè)、外資企業(yè)發(fā)生沖突時(shí)，外來人并不能從當(dāng)?shù)厣鐣?huì)獲得必要的支持。地方政府是地方利益的代表，最關(guān)心的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和當(dāng)?shù)鼐用竦母＠@與投資者直接相關(guān)。雖然意識(shí)到外來工對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的不可或缺，然而地方官員認(rèn)為外來工畢竟是外鄉(xiāng)人，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于他們沒有責(zé)任，并擔(dān)心以法律約束企業(yè)，強(qiáng)調(diào)外來工的權(quán)益會(huì)“影響投資環(huán)境”，當(dāng)外來工與企業(yè)發(fā)生矛盾時(shí)，很自然地偏袒企業(yè)一方4。

第三，地方政府與外來工關(guān)系的疏離性。雖然80年代以來，中國的人大和政府就調(diào)整企業(yè)中的勞動(dòng)關(guān)系，頒布了一系列法律和法規(guī)，承認(rèn)并承諾了平等協(xié)商的“三方原則”，在勞資雙方爭(zhēng)取自身利益最大化中，政府居中，兼顧雙方利益。省、市政府也通過立法、建立常設(shè)機(jī)構(gòu)、定期檢查等方式使對(duì)外來工的管理和權(quán)益保護(hù)逐漸制度化5，但一方面由于更低級(jí)別的基層政府事實(shí)上是地方利益的代表，這一制度化努力常常遇到基層執(zhí)行上的障礙。另一方面，外來工普遍文化素質(zhì)低下，法律與權(quán)利意識(shí)薄弱，在發(fā)生侵權(quán)事件之后也往往不懂得利用法律來保護(hù)自己的合法權(quán)益，致使法律的落實(shí)遇到很多困難。在外來工與企業(yè)之間力量對(duì)比懸殊的情況下，本應(yīng)作為工人權(quán)益代表的工會(huì)卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在私營企業(yè)、外資企業(yè)很難組建工會(huì)，經(jīng)過辛苦努力建立的廠工會(huì)也難有實(shí)際的作為，因此影響甚微。據(jù)調(diào)查只有不到15％的外來工認(rèn)為所在工廠有工會(huì)6。

由于被置于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之外，無法進(jìn)入流入地的保護(hù)體系，政府又無法提供給他們足夠的保護(hù)，他們自己也很難形成組織化群體保護(hù)自己，因此在遭遇侵權(quán)事件時(shí)，往往會(huì)陷入孤立無援的境地。這一支數(shù)目龐大的流動(dòng)群體，始終生活在社會(huì)的邊緣，他們的權(quán)益受到漠視，他們迫切需要社會(huì)力量的關(guān)愛和幫助。從另一個(gè)角度看，他們的存在也已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)潛在因素。這個(gè)群體文化素質(zhì)與勞動(dòng)技能低下，隨著中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，對(duì)勞動(dòng)力的技術(shù)要求越來越高，他們將面對(duì)更嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，而且必定被鎖定在弱勢(shì)地位，甚至情況會(huì)進(jìn)一步惡化。中國加入世界貿(mào)易組織后，經(jīng)濟(jì)會(huì)獲得進(jìn)一步發(fā)展，整體經(jīng)濟(jì)水平將提高，但隨之，貧富分化也會(huì)進(jìn)一步加劇。這些外來工離鄉(xiāng)背井到異鄉(xiāng)打工，從事著底層的勞苦工作，然而卻未能分享到經(jīng)濟(jì)繁榮的美餐，反而由于其弱勢(shì)地位而備受欺凌，積聚的不滿情緒會(huì)導(dǎo)致社會(huì)沖突，如果現(xiàn)行的體制和社會(huì)不能給予他們保障或補(bǔ)償，沖突將會(huì)以非理性方式爆發(fā)。事實(shí)上，近年來，在珠三角一帶由于勞資糾紛已經(jīng)發(fā)生多起工人罷工、報(bào)復(fù)事件；更有不少陷入極端困境、走投無路的外來工鋌而走險(xiǎn)，威脅著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的安全。這個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題也迫切需要得到妥善解決。社會(huì)需求是社會(huì)組織產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，民間維權(quán)機(jī)構(gòu)—番禺打工族服務(wù)部正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生的。

（二）番禺打工族服務(wù)部的基本情況

1．創(chuàng)立與成長(zhǎng)過程

由于看到珠三角一帶外來工被侵權(quán)的事件頻頻發(fā)生而且往往不能得到妥善解決，一些民間人士產(chǎn)生了成立一個(gè)專門為打工者提供維護(hù)合法權(quán)益方面的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的想法。1998年8月1日在番禺義工陳明華的支持下番禺打工族服務(wù)部成立了。三個(gè)月后，創(chuàng)辦人廖先生因故離開服務(wù)部，曾飛洋接任該部負(fù)責(zé)人。該部成立初期是以一個(gè)體工商戶身份開展文書處理并以低收費(fèi)或不收費(fèi)形式接受法律訴訟等業(yè)務(wù)，經(jīng)濟(jì)效益較差，僅能維持基本運(yùn)作。

1999年10月，市橋律師事務(wù)所狀告該部，訴該部無資格，經(jīng)團(tuán)委調(diào)解，該部改為免費(fèi)服務(wù)，此糾紛方告了結(jié)。從此該部確立了以“研究廣東省外來工權(quán)益狀況，為貧困外來工提供法律援助，提高外來工的法律意識(shí)，推動(dòng)與促進(jìn)外來工權(quán)益保障事業(yè)的發(fā)展”的基本宗旨，逐漸開展各種活動(dòng)：探訪工傷者、出版打工讀物、接待工友來信來訪、開設(shè)文學(xué)創(chuàng)作培訓(xùn)班、舉辦開放式法制講座、為工友提供法律援助、開展職業(yè)安全與健康教育、開設(shè)權(quán)益熱線電話、舉辦工友“心連心”聯(lián)誼活動(dòng)、與新聞單位協(xié)作，通過報(bào)道典型侵權(quán)個(gè)案，促進(jìn)與推動(dòng)法制完善。在一些社會(huì)熱心人士的幫助下，該部從2002年起獲得一筆來源于德國基督教服務(wù)社提供的固定資金資助，作為該部運(yùn)作經(jīng)費(fèi)。隨后又獲得美國大使館資助所有的出版物的印刷。

2．人員與組織結(jié)構(gòu)

在職員構(gòu)成方面，現(xiàn)有專職人員6名，兼職人員4名，登記志愿者67名，顧問8名。專職人員文化程度構(gòu)成是，大學(xué)本科1名，?？?名，中專1名。主要成員的職業(yè)背景是，曾飛洋曾經(jīng)就讀于華南師范大學(xué)政法系，畢業(yè)后先后任職于廣東省南雄市司法局、廣州經(jīng)倫律師事務(wù)所，現(xiàn)兼職于廣東環(huán)球經(jīng)緯律師事務(wù)所，《南方工報(bào)》特約記者。其他工作人員職業(yè)背景為，律師、教師、外企職員。兼職人員主要身份包括，事業(yè)單位辦事員、工廠人事主管、工傷工友。志愿者包括工人、熱心工友與市民。主要顧問人員的情況是，新聞媒體從業(yè)人員4人、大學(xué)教授1人、資深律師2人、婦聯(lián)干部1人。在管理方面，雖然該部沒有正式的章程，但有成文工作紀(jì)律和分工安排。

3．主要活動(dòng)方式

宣傳教育。通過各種途徑，例如探訪工傷工友、出版刊物、舉辦咨詢活動(dòng)和法制講座，向打工者宣傳法律知識(shí)，幫助他們樹立法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)；舉辦打工者青年文學(xué)培訓(xùn)活動(dòng)，向打工者提供業(yè)余的文學(xué)教育。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該部曾深入到珠江三角洲地區(qū)的40家手外科醫(yī)院，探訪了2000多名工傷工友，以他們?yōu)榫€索深入到企業(yè)訪查了另外5000多名工傷工友，建立了一套很完善的探訪工作網(wǎng)絡(luò)；與廣東環(huán)球經(jīng)緯律師事務(wù)所、番禺區(qū)婦聯(lián)在番禺舉行《新婚姻法》等現(xiàn)場(chǎng)法律咨詢6次，在辦公室定期（周六）舉辦法制講座38次，文化宮廣場(chǎng)聯(lián)合舉辦“創(chuàng)文明、享文明”系列活動(dòng)26多期，聯(lián)誼活動(dòng)、文學(xué)培訓(xùn)數(shù)次。

法律援助。對(duì)被侵權(quán)的打工者提供維權(quán)求助方面的指導(dǎo)，并對(duì)其中一些案情復(fù)雜，受害人特別困難的個(gè)案進(jìn)行免費(fèi)訴訟。自成立以來經(jīng)辦的案件680宗，其中工傷侵權(quán)案占據(jù)80%，拖欠工資待遇10%，勞動(dòng)合同糾紛10%。自免費(fèi)服務(wù)起經(jīng)辦案件170宗。

監(jiān)督敦促。主要通過與新聞媒體合作報(bào)道典型侵害外來工權(quán)益?zhèn)€案，出版《工友通訊》，揭露侵權(quán)事實(shí)，作為一種民間的呼聲，利用輿論方式敦促政府行動(dòng)，促進(jìn)與推動(dòng)法制建設(shè)。《工友通訊》，已發(fā)行9期，每期印制1300份。免費(fèi)贈(zèng)閱給工友和其他社會(huì)人士。

溝通合作。首先，該部充當(dāng)了政府有關(guān)部門、法律機(jī)構(gòu)、工會(huì)、婦聯(lián)等與打工者之間的溝通橋梁。與前者合作舉辦面向后者的活動(dòng)，指導(dǎo)后者尋求前者的幫助。其次，充當(dāng)了各種社會(huì)階層、社會(huì)力量間與打工者的聯(lián)系中介。圍繞打工者權(quán)益保護(hù)這一特定的問題，通過該部舉辦的活動(dòng)，使來自不同階層的人，包括學(xué)者、法律與社會(huì)工作者、一般民眾以及打工者之間聯(lián)系起來。最后，通過活動(dòng)和該部發(fā)行的打工者讀物在打工者之間的傳閱，使這一處于渙散狀態(tài)的流動(dòng)群體得到一定程度的聯(lián)系。

4．基本社會(huì)關(guān)系

社會(huì)關(guān)系是社會(huì)組織尤其是NGO的重要的社會(huì)資源。該部很大程度上是依靠該部擁有的良好的社會(huì)關(guān)系而成長(zhǎng)起來的。其主要社會(huì)關(guān)系資源包括：

與官方社團(tuán)及機(jī)構(gòu)的關(guān)系：自創(chuàng)立起，該部便倍受團(tuán)委、工會(huì)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的關(guān)注。曾飛洋曾參加由省團(tuán)委在廣州召開的“維護(hù)青年合法權(quán)益”研討會(huì)，曾個(gè)人及該部的工作受到有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的肯定，這些人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)也對(duì)該部的發(fā)展給予了一定的指導(dǎo)。但實(shí)質(zhì)性的支持似乎不多。尤其是由于團(tuán)委、工會(huì)不愿作為該部的業(yè)務(wù)主管部門，該部的法律地位和身份的確認(rèn)問題始終未能解決。

目前該部與廣東省總工會(huì)《南方工報(bào)》社建立了密切的協(xié)作關(guān)系，該部主任曾飛洋受聘為《南方工報(bào)》特約記者，且為《南方工報(bào)》長(zhǎng)期提供大量的新聞線索；該部活動(dòng)曾得到番禺公安局治安、番禺交警大隊(duì)、番禺法院人力上的支持，以及由區(qū)團(tuán)委主管的社會(huì)團(tuán)體義工聯(lián)的個(gè)別義工的合作。

與其他社團(tuán)和單位的關(guān)系：該部與其他同類機(jī)構(gòu)如北京打工妹之家、深圳南山女職工服務(wù)中心進(jìn)行過交流；與中山大學(xué)法學(xué)院法律診所、北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律服務(wù)中心、廣東民圣律師事務(wù)所、廣東商學(xué)院、華南師范大學(xué)等單位的專家、學(xué)者建立了協(xié)作關(guān)系。

與打工者的關(guān)系：通過該部的努力和各種媒體的宣傳，該部在珠三角一帶打工者中已有相當(dāng)?shù)挠绊懥?。該部為打工族提供的服?wù)受到打工族的普遍認(rèn)同和歡迎。打工者視其為權(quán)益的代言人和維護(hù)者。有較多的工友為其出謀劃策，并提供人力上的協(xié)助。

與新聞媒體的關(guān)系：在該部的成長(zhǎng)過程中，新聞媒體顯然起了非常重要的作用。通過廣東電視臺(tái)、南方工報(bào)、番禺日?qǐng)?bào)等媒體的多次宣傳擴(kuò)大了服務(wù)部的聲譽(yù)，促進(jìn)了它的成長(zhǎng)，也使服務(wù)部所關(guān)注的社會(huì)問題在大眾中引起普遍的關(guān)注。

與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)一般民眾的關(guān)系：該部在市橋文化宮廣場(chǎng)定時(shí)定點(diǎn)舉辦“創(chuàng)文明、享文明”系列活動(dòng)。當(dāng)?shù)孛癖娭饾u認(rèn)同這種公開的社會(huì)公益活動(dòng)。但真正參與該部活動(dòng)的義務(wù)工作的當(dāng)?shù)鼐用癫⒉欢唷?/p>

與國際社會(huì)的關(guān)系：該部通過香港基督教會(huì)屬下某義工獲得來自德國某基金會(huì)的資助，目前這是該部唯一的經(jīng)費(fèi)來源。同時(shí)今年該部獲得美國使館的資助出版所有刊物，該部主任還獲得美國福特基金會(huì)贊助赴美訪問交流。

5．社會(huì)影響

接受該部法律援助的受益者遍及整個(gè)珠三角，東至惠州，西到肇慶，南到深圳，北到韶關(guān)。從有關(guān)登記材料來看，同該部建立聯(lián)系的外來打工者達(dá)到5000人，在打工人員中享有比較高的威望。該部曾被國家和地方的電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)紙等新聞媒體多次報(bào)道，在社會(huì)上產(chǎn)生了較大的影響，每天都有來自廣東各地的打工者到服務(wù)部投訴和咨詢，同時(shí)每天服務(wù)部收到大量打工者的來信。

6．該部面臨的問題

身份合法性問題：該部仍是工商局登記注冊(cè)的個(gè)體工商戶身份，實(shí)際上已承擔(dān)起一個(gè)非贏利服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)功能。但是目前只獲得某些官方人士的口頭認(rèn)可。由于找不到業(yè)務(wù)主管部門掛靠，一直未能在民政局登記注冊(cè)確定其民辦非企業(yè)身份，因此至今未能獲得官方合法性。

而在民間合法性方面：該部已獲打工者的普遍認(rèn)同、信任和支持。通過媒體報(bào)道和公開活動(dòng)，在一般民眾中營造了一定的影響力。但缺乏官方合法性無疑會(huì)影響其民間合法性的建立。該部訴訟只能以公民個(gè)人身份進(jìn)行而未能以該部名義進(jìn)行。

資金來源問題：目前經(jīng)費(fèi)來源單一，主要依靠外援，經(jīng)費(fèi)不足嚴(yán)重影響其發(fā)展，能否保證長(zhǎng)久經(jīng)濟(jì)來源是困擾該部的最大的問題之一。

內(nèi)部管理及能力建設(shè)問題：該部結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，制度不夠細(xì)化，沒有建立財(cái)務(wù)公開制度。專職工作人員較少；目前的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求。社會(huì)工作的工作量和工作難度較大，人力不足、素質(zhì)不高會(huì)影響服務(wù)質(zhì)量和效果。加上社會(huì)環(huán)境中的種種限制，該部在工作影響力的拓展、內(nèi)容和形式的創(chuàng)新上存在不足。而且，到目前為止仍未能建立一種穩(wěn)定的聯(lián)系與溝通機(jī)制，尤其是與打工者之間的聯(lián)系隨機(jī)性很強(qiáng)。能力建設(shè)的重要原因在于收入低較難吸引高素質(zhì)人才，沒有相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)保障，單憑社會(huì)正義感和服務(wù)熱情，難以保證其工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性，長(zhǎng)此以往必影響該部的持續(xù)發(fā)展。

7．對(duì)本個(gè)案的小結(jié)

第一、番禺打工族服務(wù)部顯然是屬于非政府組織。該部完全是一個(gè)民間自發(fā)創(chuàng)立的中介組織，它的組織目標(biāo)是為維護(hù)其服務(wù)對(duì)象—打工者的合法權(quán)益，而并非為某個(gè)政府部門的目標(biāo)或者為著贏利的目標(biāo)而設(shè)立。服務(wù)部擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，活動(dòng)主要依靠志愿者的參與，無論是在政治上、管理上，財(cái)政上、活動(dòng)上都基本上獨(dú)立于政府。以上情況顯示該部作為一個(gè)非政府組織的特點(diǎn)。

第二、從該部的具體活動(dòng)可以看出，作為一個(gè)NGO該部承擔(dān)了以下社會(huì)功能:維護(hù)了打工者的利益，滿足了打工者發(fā)展需要。體現(xiàn)在對(duì)侵權(quán)個(gè)案中的受害者提供直接的幫助，運(yùn)用輿論手段，替打工者表達(dá)利益訴求；舉辦文學(xué)培訓(xùn)活動(dòng)對(duì)愛好文學(xué)的打工者提供業(yè)余教育，舉辦聯(lián)誼活動(dòng)，增進(jìn)打工者的社會(huì)交往。另外，該部發(fā)行的民間刊物《工友通訊》專為處于社會(huì)底層的打工階層提供了一個(gè)發(fā)表言論，交流思想的自由空間；引起公眾輿論對(duì)打工者合法權(quán)益保護(hù)的普遍關(guān)注，對(duì)打工者“類意識(shí)”以及整個(gè)社會(huì)的公民文化的形成起推動(dòng)的作用。

充當(dāng)了政府功能的補(bǔ)充。中國目前正處于社會(huì)變革時(shí)期，社會(huì)空間擴(kuò)大，社會(huì)需求多樣化，需要有多種承擔(dān)不同社會(huì)職能的組織涌現(xiàn)。在本個(gè)案中，服務(wù)部的成就表明了，在政府主導(dǎo)型的法律援助體系中，社會(huì)組織有著發(fā)揮作用的廣闊空間。法律宣傳與法律援助本來當(dāng)屬政府的分內(nèi)之事，但面向全社會(huì)的工作具有復(fù)雜性，又由于政府機(jī)制的特定操作缺乏靈活性，一些具體而細(xì)微的工作，尤其是針對(duì)特定人群的工作很難期望由政府來進(jìn)行。外來工流動(dòng)性強(qiáng)，而且知識(shí)水平低下，生活在社會(huì)的邊緣，常會(huì)被忽視。對(duì)政府來講，他們很難組織和管理，但他們又是最需要組織和幫助的人群，該部實(shí)際上是志愿地直接地?fù)?dān)負(fù)起了相關(guān)的職責(zé)，彌補(bǔ)了政府法律援助力量的不足，填補(bǔ)了國家在這個(gè)領(lǐng)域的薄弱和空白。它們的活動(dòng)深入社會(huì)的底層，開發(fā)了社會(huì)資源，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展起了促進(jìn)作用。

第三，從該部的活動(dòng)來看，該部作為一個(gè)非政府中介組織，它所發(fā)揮作用的形式是，動(dòng)員和集聚各種社會(huì)資源，用于為打工者這一弱勢(shì)群體服務(wù)。它充當(dāng)了一個(gè)各種社會(huì)力量，乃至官方力量（以官方社團(tuán)、法律機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)部門）與打工者之間聯(lián)系的中介。圍繞這個(gè)服務(wù)部的活動(dòng)，形成了一個(gè)各種社會(huì)力量和官方力量共同參與的公共空間，并且隨著服務(wù)部影響力的增強(qiáng)而不斷擴(kuò)大。雖然服務(wù)部組織上獨(dú)立于政府，但實(shí)際上卻與政府有著間接的干系。服務(wù)部對(duì)工人進(jìn)行維權(quán)方面的指導(dǎo)，基本上是指導(dǎo)他們向政府有關(guān)部門求助，事實(shí)上，打工者的合法權(quán)益要真正得到維護(hù)還是得依靠政府的作用。服務(wù)部代表工人與工廠、企業(yè)這樣一些擁有一定的社會(huì)資源和權(quán)力的實(shí)體進(jìn)行博弈，而作為一個(gè)非政府組織缺少這些資源，需要借重更強(qiáng)有力的部門才能實(shí)現(xiàn)這一職能。從服務(wù)部和官方社團(tuán)的密切關(guān)系看，服務(wù)部與政府之間實(shí)際上已存在一定的合作。

第四、該部的生存與發(fā)展既有有利因素，又有不利因素。隨著該部的社會(huì)影響力越來越大，并且與工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等官方的社團(tuán)建立了聯(lián)系，可見政府部門實(shí)際上已經(jīng)默許了該部的存在及其活動(dòng)的合法性。其原因概有以下幾方面：首先，從該部的宗旨與活動(dòng)來看，很大程度上符合政府的需要。推進(jìn)法制建設(shè)和普及、保障工人的合法權(quán)益也是政府近年來努力的目標(biāo)，但這項(xiàng)工作在全社會(huì)的開展其復(fù)雜性和難度都極大，政府也需要社會(huì)力量的協(xié)助。該部的出現(xiàn)正好與政府的意志相符。其次，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的各項(xiàng)管理措施都不盡完善，一直以來，非政府組織在中國的發(fā)展模式都是先社會(huì)創(chuàng)新，然后國家予以承認(rèn)，并制定有關(guān)的制度加以規(guī)范。這就使各種以不同身份出現(xiàn)（如以企業(yè)或個(gè)體工商戶身份）的非政府組織有了生存的制度間隙。再次，由于在這一時(shí)期，社會(huì)已獲得一定程度的發(fā)展，因此通過社會(huì)力量的支持使該部能夠突破制度的約束。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)已逐漸成為資源配置的新主體，社會(huì)組織的發(fā)展動(dòng)力來自社會(huì)需求，通過滿足社會(huì)多元化需要，也可以獲得一定的生存和發(fā)展的必要資源。雖然作為弱勢(shì)群體的打工者，本身所控制的社會(huì)資源極少，沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)資源和知識(shí)資源可資動(dòng)用以支持代表自己的機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但圍繞這個(gè)服務(wù)部形成的一個(gè)頗具規(guī)模的志愿者群體，其存在形式非常松散、靈活、流動(dòng)性強(qiáng)。這一群體包括新聞工作者、律師、學(xué)者、大學(xué)生、社會(huì)知名人士、義工、團(tuán)委、工會(huì)、婦聯(lián)有關(guān)干部等，形成了良好的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。這種來自社會(huì)主動(dòng)的、自下而上的有效參與無疑是制約一個(gè)非政府組織發(fā)展的資源基礎(chǔ)。

目前中國對(duì)社會(huì)組織仍然保持較大的行政約束和制度約束。該部成立時(shí)到現(xiàn)在一直未能找到一個(gè)主管部門掛靠，無法按照規(guī)定在民政局登記注冊(cè)，而只能注冊(cè)為個(gè)體工商戶。從法律上講，它并不具備作為非政府組織的合法性，因此該部所受的制度的約束很大。在發(fā)展的初期，它開展工作時(shí)曾受到有關(guān)部門的質(zhì)疑，不能名正言順的開展工作，影響了組織的公信度的建立。

雖然有關(guān)部門對(duì)其工作予以肯定，但遲遲不愿解決該部的身份問題，從未提供過政府的資助。目前該部是依靠外國資助維持運(yùn)作，沒有任何國內(nèi)民間的資助，在廣東這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，竟沒有成立有關(guān)的基金會(huì)，支持這些民間組織的發(fā)展。獲取資源的渠道單一，經(jīng)費(fèi)欠缺導(dǎo)致人才欠缺、組織的能力不足

二、從制度與社會(huì)資源看NGO發(fā)展的制約因素

番禺打工族服務(wù)部是中國NGO中的一個(gè)典型代表，作為中國的新型社會(huì)組織，它們共同的特點(diǎn)在于：基本上都是針對(duì)社會(huì)變革所帶來的某些社會(huì)問題而產(chǎn)生，這片變動(dòng)中的古老大地既賦予了它們生的源泉與動(dòng)力，也給它們的成長(zhǎng)設(shè)置了重重障礙。其中，制度與社會(huì)資源便是它們命運(yùn)所系的兩個(gè)關(guān)鍵性因素。以下根據(jù)對(duì)本個(gè)案的分析與思考，進(jìn)一步對(duì)制約中國NGO生存與發(fā)展的制度與資源因素作一分析。

（一）制度約束

社會(huì)的制度可以理解為是為了滿足一個(gè)社會(huì)的基本需要而組織起來的相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)。人類組成的社會(huì)需要一定的規(guī)范和規(guī)則來規(guī)定和約束人們的行為，調(diào)整彼此之間的關(guān)系，以便使人們能共同生活于社會(huì)之中。制度的產(chǎn)生便是要形成一種大家都認(rèn)可和遵守的規(guī)范。它作為社會(huì)的一種顯規(guī)則而存在，它與社會(huì)文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、心理傾向等社會(huì)自發(fā)形成和傳承的隱規(guī)則的區(qū)別就在于：它是依靠公共權(quán)威以正式的形式確定下來的，并以強(qiáng)制力為保證向全社會(huì)推行的規(guī)則。因此，制度的供給者主要是國家（政府）。制度一旦產(chǎn)生便對(duì)社會(huì)產(chǎn)生深刻的影響。

首先，制度規(guī)定了社會(huì)資源的主要配置方式。政府作為最高的公共權(quán)威，掌握著支配、管理社會(huì)的權(quán)力。而對(duì)社會(huì)的支配首先體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)資源的支配。雖然政府不一定完全掌握社會(huì)資源的配置權(quán)，但卻可以通過一定的制度設(shè)計(jì)規(guī)定社會(huì)資源的配置方式。由于資源是各種社會(huì)主體生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，因而制度便通過規(guī)定社會(huì)資源的主要的配置方式?jīng)Q定了社會(huì)的運(yùn)行方式。它對(duì)各種社會(huì)主體活動(dòng)造成宏觀約束，決定著各種社會(huì)主體以及政府之間的關(guān)系，從而也決定社會(huì)主體的生存方式。其次，制度還通過法律法規(guī)等形式規(guī)定了社會(huì)主體的具體的行為規(guī)范和活動(dòng)程序，約束著社會(huì)主體的行為方式。制度界定著社會(huì)規(guī)則和行為的合法性，因此它必然影響著人們的觀念和思維方式，型構(gòu)并決定著人們的行為。社會(huì)的制度（包括規(guī)則和程序）被確立和施行得越久，對(duì)人的行為影響越深遠(yuǎn)。因?yàn)槿藗兛偸前凑諔T常使用的路徑要求去行動(dòng)。當(dāng)行動(dòng)者無法自由選擇制度，便只能在已有的制度下，根據(jù)適當(dāng)性規(guī)則與自己當(dāng)下的情景結(jié)合來選擇行動(dòng)。

任何社會(huì)組織都只能生存于一定的制度空間之中。它構(gòu)成了社會(huì)組織生存與發(fā)展的宏觀環(huán)境并決定了組織的生存方式，即決定了社會(huì)組織存在的合法性、獲取資源的方式及行為方式。社會(huì)組織必然要受現(xiàn)行制度的約束，要遵循現(xiàn)行制度所設(shè)定的游戲規(guī)則和行為規(guī)范，符合現(xiàn)行制度的種種要求。與現(xiàn)行制度相抵牾的社會(huì)組織往往會(huì)有生存的危機(jī)，甚至受到當(dāng)局的封殺；而生于狹小的制度空間也會(huì)限制社會(huì)組織的生長(zhǎng)。

對(duì)于中國的NGO來講，現(xiàn)行的制度因素對(duì)它的影響體現(xiàn)在：

1．宏觀體制環(huán)境

中國從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變，舊的體制逐漸被打破而為新的體制所取代，包括了經(jīng)濟(jì)體制、政治與行政體制、社會(huì)體制都發(fā)生了深刻的變化。它帶來的影響是：它在舊的資源配置方式以外開辟了新的資源配置方式，使NGO這種新型的社會(huì)組織的成長(zhǎng)具有了資源基礎(chǔ)。政府管理社會(huì)的方式的改變也為NGO獲取和利用這些資源開辟了渠道。

在計(jì)劃體制下，國家（政府）是社會(huì)資源的壟斷者和主要的配置者，從而形成了國家主導(dǎo)社會(huì)，社會(huì)依賴于國家的模式。在這樣的制度環(huán)境下，社團(tuán)組織的成立往往是政府選擇的結(jié)果。政府根據(jù)自己的需要成立相應(yīng)的社團(tuán)組織，而社團(tuán)組織往往只是政府的附屬物，它服務(wù)于黨政管理社會(huì)的需求，以便從國家處獲得其組織的合法性以及組織生存的必要資源。但隨著市場(chǎng)體制的推行，社會(huì)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)擴(kuò)大，社會(huì)獲得了越來越多“自由流動(dòng)資源”，逐漸成為一個(gè)與國家相并列的資源配置者，可以相對(duì)獨(dú)立地向社會(huì)主體提供資源和機(jī)會(huì)。社會(huì)組織通過滿足社會(huì)的多元化需求，可以直接從社會(huì)中獲得其生存所需的資源，此時(shí)社團(tuán)組織的成立便往往是社會(huì)選擇的結(jié)果。7經(jīng)濟(jì)體制的這一變化為NGO這種與中國傳統(tǒng)的自上而下型的社會(huì)組織截然異趣的新型組織的出現(xiàn)提供了基礎(chǔ)。

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革而進(jìn)行的政治體制改革，如機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革等，在推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的同時(shí)，也使社會(huì)逐漸走向自治化、多元化。政府改變著傳統(tǒng)的管理社會(huì)的方式和手段，并逐漸從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，它再次調(diào)整了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，社會(huì)獲得了更大的自主權(quán)力。尤其是“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)模式的確立，使社會(huì)組織的成長(zhǎng)獲得更寬松的環(huán)境和更廣泛的基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟(jì)與政治體制的變革，社會(huì)本身也發(fā)生了深刻的變化。改革開放前，政府依靠單位制度、戶籍制度、身分制度，運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)社會(huì)生活各個(gè)方面進(jìn)行管制，使整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)縱向分立格局，人們之間橫向的聯(lián)系和溝通完全不存在。市場(chǎng)化改革導(dǎo)致了社會(huì)分化和社會(huì)流動(dòng)，打破了原來的縱向分立的社會(huì)結(jié)構(gòu)，人們?cè)诟鞣N束縛人身的制度之外獲得在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)自由交流的機(jī)會(huì)和空間。社會(huì)各方面都開始解禁：解體、單位制度松動(dòng)，戶籍制度也不能阻止人們自由遷徙和流動(dòng)的步伐；各種公民的權(quán)利與自由逐漸變以現(xiàn)實(shí)，自由言論、自由結(jié)社、自由交往的空間越來越大；對(duì)外開放的門戶洞開，人們的交往不僅突破了地區(qū)，甚至突破了國界。越來越多的社會(huì)資源在一個(gè)與國際空間相接的更廣闊的空間中自由流動(dòng)。

宏觀體制的種種變化帶來了社會(huì)的變化和發(fā)展，逐漸改變著人們的觀念，重新塑造著人們的行為習(xí)慣。自由、民主、法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所倡導(dǎo)的自由競(jìng)爭(zhēng)之下，公民作為獨(dú)立的利益主體的地位得到尊重和認(rèn)同。民主和法治的理念由于勃勃興起的教育與文化事業(yè)的大力推進(jìn)在全社會(huì)范圍內(nèi)得以流行和強(qiáng)化。權(quán)利法治、民主、自由等觀念越來越深地植入民眾的意識(shí)中。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展后公民不僅擁有了大量的自由資源和自由活動(dòng)空間，也擁有了越來越多的自由支配的時(shí)間，在政府對(duì)社會(huì)自治的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，他們?cè)絹碓蕉嗟貐⑴c社會(huì)公共事務(wù)和基層民主實(shí)踐。這些具備了或強(qiáng)或弱的公民意識(shí)的人群分布在社會(huì)各個(gè)行業(yè)、各個(gè)階層，他們告別了舊的觀念與保守被動(dòng)的行為習(xí)慣，積極參與社會(huì)公益活動(dòng)、關(guān)心社會(huì)問題，他們成為了中國NGO的重要的志愿者資源，也為產(chǎn)生新一代中國NGO的領(lǐng)導(dǎo)者奠定了基礎(chǔ)。

總之，改革使中國社會(huì)獲得了獨(dú)立于體制之外的自由支配的資源，社會(huì)個(gè)體獲得自由活動(dòng)空間，公民的自由權(quán)利成為現(xiàn)實(shí)。如許種種都為NGO在中國的生存與發(fā)展了必需的基礎(chǔ)和條件。

然而，當(dāng)前中國仍然處于轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期，舊的體制仍然對(duì)社會(huì)有著深遠(yuǎn)的影響。社會(huì)本身也沒有充分發(fā)育成熟。因此主要從社會(huì)獲取資源的NGO常常會(huì)陷入生存的危機(jī)，社會(huì)對(duì)NGO的支持力度仍然欠缺。受新舊體制的影響，人們的觀念和行為模式選擇上具有多樣性，其中既有與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的新的觀念和行為方式，它構(gòu)成NGO發(fā)展的有利因素；也有舊的觀念和行為方式，它阻礙著NGO發(fā)展。

2．法制環(huán)境

九十年代后期，中國政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和形勢(shì)的變化，對(duì)1989年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修正，并于1998年9月頒布了新修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。與此同時(shí)，還頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（1999）。另外，民政部還有社會(huì)團(tuán)體管理規(guī)章50余個(gè)，而地方民間組織管理法規(guī)的數(shù)量更多。這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了改革開放后中國民間組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境。8這一法律框架充分體現(xiàn)了處于從政府選擇（主導(dǎo)）模式向社會(huì)選擇（主導(dǎo)）模式的過程中，作為制度的主要供給者的國家，在逐漸失去了利用資源控制來控制社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)之后，試圖通過制度手段控制、約束、影響NGO的成長(zhǎng)。這一法律框架對(duì)于中國NGO的成長(zhǎng)具有明顯的約束作用，主要體現(xiàn)在：

第一，登記注冊(cè)限制過多。結(jié)社自由雖然是憲法賦予公民的基本權(quán)利，然而在現(xiàn)實(shí)中，它卻成為經(jīng)過政府批準(zhǔn)的“特權(quán)”。政府仍然壟斷著民間組織成立的決定權(quán)，它主要通過設(shè)置了成立社團(tuán)組織的“高門檻”來實(shí)現(xiàn)對(duì)社團(tuán)組織的選擇。根據(jù)現(xiàn)行《條例》成立社團(tuán)組織必須符合以下條件：第一，政治性條件，必須找到一個(gè)政府部門作為其主管單位。第二，資金條件，必須具有一定的資金。例如全國性的社團(tuán)需要10萬以上的注冊(cè)資金，地方性社團(tuán)和跨行政區(qū)域的社團(tuán)需要3萬以上的注冊(cè)資金。9由于這些限制，使許多真正從民間自發(fā)形成的NGO或者由于無法找到主管單位，或者沒有足夠的注冊(cè)資金而未能在民政部登記獲得合法的身分。他們往往爭(zhēng)取其他的形式例如到工商部門登記成為企業(yè)性質(zhì)的組織來獲得其存在的合法性。

第二，雙重管理體制控制過嚴(yán)。根據(jù)《條例》，中國對(duì)社會(huì)團(tuán)體及民辦非企業(yè)組織實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制。登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織的登記審批，指導(dǎo)檢查監(jiān)督組織的各項(xiàng)活動(dòng)，依法查處違法違紀(jì)行為。業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)承擔(dān)組織的申請(qǐng)登記、思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)與人事管理、對(duì)外交往以及活動(dòng)開展等，雙重管理體制將組織的成立、管理、運(yùn)行以至于最后解體都納入政府管理體系。10合法登記的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位往往不是半官半民的組織就是已落入政府嚴(yán)密的掌控之下。而真正的從民間自發(fā)形成的社會(huì)組織恰恰是由于現(xiàn)行制度的限制無法“合法地”納入體制的控制之中。它們游離于體制之外，其組織上、人事上、活動(dòng)上獨(dú)立性和自主性都較強(qiáng)。然而，它們的“自由”總是以另一種“不自由”為代價(jià)。因?yàn)槿狈Α昂戏ā鄙矸?，在開展活動(dòng)和進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員時(shí)，常常會(huì)招來懷疑的眼光和受到重重的阻撓，它們幾乎沒有任何官方的援助，也很難享受各種優(yōu)惠政策。而且它們還時(shí)刻面對(duì)著當(dāng)局的態(tài)度和政策上的種種不確定因素。它們的生存與發(fā)很大程度上取決于當(dāng)局能夠容忍和默許的程度。

第三，與前兩項(xiàng)體現(xiàn)的政府對(duì)NGO的嚴(yán)格控制相對(duì)照的是，政府在針對(duì)NGO的具體管理措施的立法上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于NGO的發(fā)展。包括NGO組織管理、財(cái)務(wù)和稅務(wù)、收支管理、募捐與捐助政策、對(duì)志愿者及其活動(dòng)的社會(huì)認(rèn)可、對(duì)NGO的評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系等方面都沒有建立有效的規(guī)章制度。因此NGO的運(yùn)作與活動(dòng)缺乏規(guī)范性，既不利于政府對(duì)NGO的統(tǒng)一管理，也不利于社會(huì)建立對(duì)NGO的信任支持以及監(jiān)督的責(zé)任與機(jī)制。這些都嚴(yán)重限制了中國NGO的健康成長(zhǎng)。

由此可見，當(dāng)前中國NGO仍然缺乏一個(gè)有利的和足夠?qū)捤傻闹贫瓤臻g。制度的變遷與松動(dòng)雖然為NGO的產(chǎn)生提供了可能，但仍然嚴(yán)重影響著NGO的進(jìn)一步發(fā)展。NGO往往只能通過利用轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生的制度間隙來開辟自己生存的道路。

（二）社會(huì)資源約束

資源是社會(huì)組織生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。若把社會(huì)組織看作一個(gè)生命體，資源便是維持它的生命的能量。任何社會(huì)組織的存在都有兩方面的目標(biāo)：一是組織自身的生存與發(fā)展的目標(biāo)。二是組織成立的宗旨和目標(biāo)。社會(huì)組織必須能夠獲取一定的社會(huì)資源，才能維持自身的運(yùn)作，滿足自身生存與發(fā)展的需要，以及開展各種活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)自己的宗旨。這些社會(huì)資源包括：合法性、資金、人力資源、政府支持、社會(huì)合作與認(rèn)同。一個(gè)社會(huì)組織的能力正體現(xiàn)在它獲取各種社會(huì)資源并運(yùn)用于實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)的能力。

正處于轉(zhuǎn)型過渡時(shí)期的中國社會(huì)，大量的自由資源由于制度變遷而被創(chuàng)造或從政府處釋放出來，成為NGO生存與發(fā)展的必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而由于受當(dāng)前制度約束和社會(huì)的不成熟性的限制，當(dāng)前中國的NGO卻普遍存在能力不足、資源短缺的現(xiàn)象，嚴(yán)重限制著中國NGO的發(fā)展。

1．組織合法性：這里主要是指取得官方認(rèn)可的政治法律屬性，包括政治上的合法性、法律上的合法性及行政上的合法性。在中國成立NGO必須經(jīng)過官方的審核，按照政府所規(guī)定的程序，符合官方設(shè)定的條件，經(jīng)過合法登記才能取得正式的身份。在中國NGO的合法身份相當(dāng)重要，因?yàn)樵陂L(zhǎng)期以來計(jì)劃體制高度集中的治理模式的深刻影響下，社會(huì)嚴(yán)重依賴于國家，而國家的認(rèn)可則代表了公允，因此，只有取得合法的身份，才能取得民眾的信任，排除政府的阻撓，“合法地”開展活動(dòng)。

然而當(dāng)前中國的現(xiàn)行制度卻為NGO取得合法身份設(shè)置了障礙。如前所述，政府主要通過對(duì)NGO的成立設(shè)置了很高的門檻來達(dá)到限制的目的。種種的限制使結(jié)社自由這一原是公民所擁有的權(quán)利變成了由政府批準(zhǔn)的“特權(quán)”，通過政府規(guī)定的方式取得合法身份的NGO已被抹上了濃重的“政府選擇”的色彩。因此在中國真正的NGO常常由于找不到或不愿找主管單位而很少具有這種正式的官方合法身份，它們往往通過其他的途徑取得另一種合法身份。例如到工商部門以企業(yè)或個(gè)體工商戶身份登記注冊(cè)。雖然這些NGO繞過了現(xiàn)行體制設(shè)置的壁壘，并獲得體制內(nèi)社會(huì)組織所欠缺的組織的獨(dú)立性和自主性，但沒有合法的身份，成為政府部門和其他機(jī)構(gòu)施加阻撓的借口，常常使NGO無法名正言順地開展活動(dòng)，并常常招來民眾懷疑的目光。因此，“合法的身份”便成為中國NGO“心中永遠(yuǎn)的痛”。

2．資金：資金是NGO最基本的資源之一。NGO必須擁有一定的資金，才能購買相應(yīng)的設(shè)備、租用辦公和活動(dòng)場(chǎng)所、支付工作人員的工資、以及開展各種活動(dòng)。缺乏資金的NGO無法開展正常的活動(dòng)，也難以吸收足夠的專業(yè)人才，嚴(yán)重影響其生存與發(fā)展。

NGO獲得資金的渠道有以下幾種：①政府資助，②社會(huì)贊助，包括企業(yè)和公民個(gè)人的捐助，③服務(wù)性收入，④基金會(huì)、促進(jìn)會(huì)等機(jī)構(gòu)的資助，⑤外國援助。在中國，由社會(huì)選擇的NGO獲得資源的方式主要是通過外國援助。其原因概有以下幾點(diǎn)：中國游離于體制之外的NGO缺乏合法的身份，極少會(huì)獲得政府的資助；身份的模糊性也使其難以在社會(huì)中募集捐助，企業(yè)和個(gè)人的捐助由于沒有適當(dāng)?shù)闹贫扰c政策支持，即使有也是為數(shù)極少而且不是穩(wěn)定的來源；而目前中國的第三部門還處于初生階段，作為整體的第三部門仍未發(fā)育健全，因此缺乏內(nèi)部的分工，各種NGO之間也沒有形成聯(lián)系與協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)，國內(nèi)的支持機(jī)構(gòu)本身就為數(shù)極少，而經(jīng)過合法登記的社會(huì)組織又占了從這些機(jī)構(gòu)獲得資助的先機(jī)，因此體制外的NGO極少能從基金會(huì)和促進(jìn)會(huì)那里獲得資助。另一方面，由于改革開放，對(duì)外交流的廣度和深度日益拓展，國外基金會(huì)的資助渠道已開始連接到中國大陸。但國外基金會(huì)在對(duì)中國NGO提供資助時(shí)是帶有很明顯的選擇性的，即主要選擇那些其目標(biāo)和活動(dòng)符合外國價(jià)值理念和偏好的NGO。中國NGO一般是因“問題”而成立的，即針對(duì)某些比較嚴(yán)重的社會(huì)問題而成立，這些社會(huì)問題可能在國內(nèi)是較為敏感的，然而卻為外國政府和公眾所關(guān)注，例如人權(quán)問題。因此，這一類NGO最受外國基金會(huì)的青睞。雖然外國的援助一定程度緩解了中國NGO資金不足的窘?jīng)r，但僅僅依靠外國的援助是否長(zhǎng)久之策，仍然是困撓中國NGO的一個(gè)疑問。

3．人力資源。人力資源是NGO另一種基本的資源要素，它包括志愿者和NGO組織的專業(yè)人員。人是最具有主動(dòng)性和創(chuàng)造性的因素。人力資源往往決定著NGO的生機(jī)與活力，“人”的因素在很大程度上決定了NGO的前途。

志愿者是NGO極為寶貴的資源，這不僅因?yàn)镹GO的活動(dòng)通常要依靠志愿者的自愿參與才能進(jìn)行，更因?yàn)橹驹刚咚峁┑闹С滞粌H是一種體力上的支持而且還是智力上的和影響力上的支持。NGO獲得志愿者主動(dòng)、自發(fā)的參與的規(guī)模和程度，本身就是體現(xiàn)NGO的社會(huì)影響力的標(biāo)志之一。而志愿者還可能利用自己的才智為NGO出謀劃策；利用自身的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)影響力幫助NGO構(gòu)織起良好的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)；借助傳媒等的宣傳拓展NGO的社會(huì)影響力；利用與政府的關(guān)系幫助NGO消除開展工作時(shí)的障礙，并且為NGO尋找新的資金來源。事實(shí)上，社會(huì)知名人士、新聞媒體工作者、學(xué)者、專家等志愿者的參與對(duì)NGO的發(fā)展起到了不容忽視的作用。NGO的成長(zhǎng)，正是由各種社會(huì)志愿力量所促成的。

一個(gè)組織的專業(yè)人員的素質(zhì)往往代表著組織本身的素質(zhì)。高素質(zhì)的人才可以為NGO引進(jìn)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，有利于擴(kuò)充NGO的服務(wù)范疇，創(chuàng)新NGO的服務(wù)項(xiàng)目，改善NGO的服務(wù)質(zhì)量。具管理能力的人才還可以通過科學(xué)的管理使NGO產(chǎn)生高效率。因此是否能吸納更多的高素質(zhì)人才是實(shí)現(xiàn)NGO的創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

然而目前中國的NGO人才匱乏是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，這不僅表現(xiàn)在人力不足，更主要的是表現(xiàn)在NGO的專職人員缺乏專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，尤其是缺乏創(chuàng)新的觀念和能力。無法吸引高素質(zhì)的人才當(dāng)然首先是因?yàn)镹GO缺乏資金，不能給人才提供良好的經(jīng)濟(jì)條件有關(guān)，其次現(xiàn)行制度對(duì)人的就業(yè)觀念和職業(yè)選擇上的影響，以及目前社會(huì)保障等制度的不完善，也使許多人不愿意選擇到NGO工作。

4．政府支持。雖然NGO生存于體制之外，但這決不意味著它可以完全擺脫政府的影響。事實(shí)上正好相反，NGO針對(duì)社會(huì)問題的組織目標(biāo)往往會(huì)牽動(dòng)政府的神經(jīng)，追求公共目標(biāo)的NGO進(jìn)行活動(dòng)時(shí)也無法避免與政府――這一社會(huì)最高的公共權(quán)威打交道或受著政府政策的影響。其次，NGO活動(dòng)的領(lǐng)域常常是政府與NGO共同的活動(dòng)領(lǐng)域，是協(xié)作或者沖突，往往取決于政府的態(tài)度。再次，在中國這樣一個(gè)有著集權(quán)傳統(tǒng)和習(xí)慣的社會(huì)中，政府與社會(huì)的關(guān)系建立在權(quán)力對(duì)民眾生活的全面滲透之上的，社會(huì)的自發(fā)組織，民眾對(duì)公共事務(wù)的參與往往都要通過政府的倡導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)由于“國家代表公允”的認(rèn)同模式的影響，政府的態(tài)度常常會(huì)左右著社會(huì)的態(tài)度。政府掌握著對(duì)輿論的控制，新聞媒體首先是黨和政府的喉舌。因此與政府目標(biāo)是否一致，或至少不與政府目標(biāo)和利益相沖突，是NGO是否能獲得傳媒的宣傳的首要前提。所以，政府的態(tài)度和作為往往決定著中國NGO的生死和興衰。

目前中國的NGO在政府支持方面顯然是欠缺的，這首先是由于它們的身份問題。它們不經(jīng)過正式的程序登記注冊(cè)，對(duì)這類組織如何管理，目前仍是政府正在探索中的問題。其次更重要的是由于它們的活動(dòng)常常會(huì)牽涉到政府的利益而為政府所敏感和疑慮。

例如本個(gè)案中的服務(wù)部與政府間的關(guān)系就相當(dāng)微妙。一方面，他們以推進(jìn)法制建設(shè)，保障工人合法權(quán)益為目標(biāo)，其活動(dòng)促進(jìn)了法律在社會(huì)基層的宣傳普及，這與政府近年來的目標(biāo)相一致。因此，政府有關(guān)部門――主要通過官方社團(tuán)如共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等對(duì)該部進(jìn)行嘉許，并曾經(jīng)合作共同舉行過某些活動(dòng)。然而在實(shí)質(zhì)性的支持方面仍然是相當(dāng)少。該部負(fù)責(zé)人曾多次嘗試請(qǐng)這些官方社團(tuán)作為主管單位，使之能夠在民政部正式登記注冊(cè)，然而遭到拒絕。某官方人士曾指出，該部的活動(dòng)涉及到一個(gè)為政府所敏感的問題――外來工的人權(quán)問題。如前文所分析的，外來工的權(quán)益涉及勞資雙方的關(guān)系，也涉及到地主利益，一旦政府給予它實(shí)質(zhì)性的支持，等于是倡導(dǎo)了這樣的活動(dòng)和目標(biāo)。同時(shí)，政府也要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。因此，無論是出于地方利益或社會(huì)穩(wěn)定的考量，政府都傾向于持保守態(tài)度。

5．社會(huì)合作與認(rèn)同。政府的認(rèn)同與支持常常是誘導(dǎo)性的，目的是為了調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)力量去關(guān)注NGO及其所傾力為之張目的目標(biāo)與價(jià)值，以便NGO能夠取得社會(huì)的信任與合作，開發(fā)更多的社會(huì)資源，因此，政府的認(rèn)同與支持是重要的。然而，對(duì)于一個(gè)NGO來講，由于它是社會(huì)選擇模式下的產(chǎn)物，即它是為著社會(huì)需要，針對(duì)特定的社會(huì)問題的解決而產(chǎn)生，并主要通過社會(huì)渠道獲得的生存與發(fā)展的資源。因此，獲得社會(huì)的合作與認(rèn)同才是NGO能否成功和得到發(fā)展的實(shí)質(zhì)性與決定性的因素。

NGO獲得的社會(huì)的合作與認(rèn)同，首先是指NGO的活動(dòng)目標(biāo)、活動(dòng)與工作、乃至NGO組織自身得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和信任的程度，即知名度和美譽(yù)度；其次是指NGO在社會(huì)中贏得的社會(huì)公眾的支持與協(xié)助。它是建立在NGO取得社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)上的。社會(huì)合作與認(rèn)同不是一個(gè)孤立的因素。通過NGO的外部社會(huì)關(guān)系、志愿者參與的程度都能體現(xiàn)NGO獲得社會(huì)合作與認(rèn)同的程度。在促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同與合作方面新聞媒體起著至關(guān)重要的作用。社會(huì)認(rèn)同實(shí)際上是種“公允”，它主要通過公眾輿論而形成。在現(xiàn)代社會(huì)公眾輿論空間是以新聞媒體為主體而構(gòu)建起來的。因此NGO必須要借助新聞媒體來營造社會(huì)影響力，使自己獲得更多的社會(huì)認(rèn)同與支持。

目前中國NGO無疑已取得相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)認(rèn)同與合作，但從前述的種種社會(huì)資源的約束來看，這種社會(huì)認(rèn)同與合作的程度仍然不高。政府自身對(duì)NGO的認(rèn)可和管理上仍然存在問題，同時(shí)也缺乏鼓勵(lì)社會(huì)支持和參與的引導(dǎo)性制度與政策。而社會(huì)公眾對(duì)這種新生的組織形式及它們的活動(dòng)方式仍然存有一定的偏見和疑慮。這些都不利于NGO取得社會(huì)合作與認(rèn)同。

三、前景分析

盡管制度的供給者是政府，但并不意味著政府是決定制度取向的唯一主體。事實(shí)上社會(huì)本身也是制度建構(gòu)的推動(dòng)者。

制度的形成往往有兩種路徑：一是社會(huì)主導(dǎo)-政府反應(yīng)的自下而上的制度建構(gòu)模式，即政府對(duì)社會(huì)自發(fā)形成的秩序與規(guī)范予以制度化，或者政府根據(jù)社會(huì)已形成的對(duì)某種規(guī)范的要求和趨向制定相應(yīng)的制度。它體現(xiàn)了社會(huì)與公眾對(duì)制度建設(shè)的參與。另一種是政府主導(dǎo)-社會(huì)反應(yīng)的自上而下的制度建構(gòu)模式，即國家強(qiáng)制性地建立制度并向社會(huì)推行，民眾只是制度安排的接受者，制度變遷主要由政府完成。兩種模式并非互不相容，在一個(gè)社會(huì)中它們往往是并存和交叉的。而哪種模式占主導(dǎo)則往往取決于政府力量與社會(huì)力量間的博弈。

新中國成立以來，政府絕對(duì)的壟斷地位和力量決定了制度創(chuàng)建主要是自上而下進(jìn)行，因此制度的控制和限制的色彩濃重。然而隨著社會(huì)主體力量的增長(zhǎng)，可以預(yù)期它在促進(jìn)政府厲行改革和創(chuàng)新制度上分發(fā)揮越來越大的作用。在社會(huì)發(fā)展的壓力下，政府制度建設(shè)將更多地考慮社會(huì)需要和更注重對(duì)社會(huì)公眾的責(zé)任。因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)觀之，中國NGO的發(fā)展將獲得越來越有利的制度空間。然而就短期來看，由于社會(huì)與政府的關(guān)系及政府的思維與行為方式未發(fā)生根本變化，因此，雖然政府正在積極建立有關(guān)民間組織登記管理的較為完善的法律制度，但估計(jì)仍然無法擺脫控制與限制的基調(diào)。

在社會(huì)資源方面，制度的發(fā)展走向仍會(huì)影響NGO獲取社會(huì)資源的主要方式。同時(shí)可以預(yù)見，隨著改革的深入，市場(chǎng)的完善以及社會(huì)自主程度的提高，社會(huì)將成為資源的主要供給者，社會(huì)提供資源的渠道將多樣化和規(guī)范化。因此，NGO的生存與發(fā)展將更多地取決于社會(huì)的需要和選擇。

中國NGO要克服制度與資源的約束，最終仍然只能依靠自己的努力。NGO應(yīng)該通過自己的積極作為，發(fā)揮對(duì)社會(huì)的積極作用，消除政府與社會(huì)的疑慮，爭(zhēng)取政府與社會(huì)更多的信任和支持，為自己的生存及發(fā)展贏得更為有利的條件。

注釋：

1參閱俞可平著：《權(quán)利政治與公益政治》社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年1月P119。

2參閱譚深：《珠江三角洲外來女工與外資企業(yè)、當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)之間的關(guān)系》清華大學(xué)當(dāng)代中國研究中心全球化與勞工問題學(xué)術(shù)研討會(huì)論文1999.12.24

3同上

4同上

5同上

6同上

7參閱王名《中國社團(tuán)改革：從政府選擇到社會(huì)選擇》劉國翰何建宇著社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年12月P158－166

8參閱鄧國勝：《中國非政府組織發(fā)展的新環(huán)境》香港中文大學(xué)中國問題研究中心網(wǎng)

9參閱王名：《中國社團(tuán)改革：從政府選擇到社會(huì)選擇》劉國翰何建宇著社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年12月P117

10參閱夏義坤：《論第三部門與我國政府行政關(guān)系》湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)2002年第2期