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公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗作為干部選拔任用方式中一項(xiàng)新的改革舉措，經(jīng)過在一些地區(qū)和單位進(jìn)行試點(diǎn)，已經(jīng)在社會(huì)上產(chǎn)生了廣泛的影響，在干部選拔任用工作中收到了良好的效果。作為對(duì)傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部委任制的一個(gè)新的突破，領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔制度已經(jīng)被中央定為干部制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并在中共中央批準(zhǔn)下發(fā)的干部選拔任用條例中明確規(guī)定為“公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一”。[1]

實(shí)行公務(wù)員制度的現(xiàn)代政府，對(duì)公務(wù)員晉升的原則、條件、標(biāo)準(zhǔn)、方式方法和審批程序等都有詳細(xì)的規(guī)定?！案鶕?jù)晉升人員的選拔方法，可分為委任晉升制、考試晉升制、招聘晉升制、自薦晉升制與登用晉升制。根據(jù)晉升依據(jù)，可分為功績(jī)晉升制、年資晉升制與越級(jí)晉升制?！盵2]其中，比較普遍采用的有考試晉升制和功績(jī)晉升制?？荚嚂x升制的主要形式是公開、競(jìng)爭(zhēng)性的考試，以考試成績(jī)的優(yōu)劣作為晉升標(biāo)準(zhǔn)；功績(jī)晉升制晉升的依據(jù)主要是對(duì)公務(wù)員的工作實(shí)績(jī)考核，與我們的干部委任制所采用的方式有相似之外。

根據(jù)我國現(xiàn)有的國情和政體，在涉及到一個(gè)特定單位（如廳、局）內(nèi)部的干部選拔任用時(shí)，一般不宜簡(jiǎn)單地采用委任制或考任制的一種方式作為選拔任用干部的辦法。這兩種干部選拔任用方式有著各自的特點(diǎn)和利弊，在具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)和操作程序中有明顯區(qū)別。

一、委任制和考任制的核心內(nèi)容比較

在我國的干部管理體制中，黨管干部是一條根本原則。根據(jù)這條原則，中國共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的革命實(shí)踐中建立了一套完整的黨管干部的組織系統(tǒng)和管理方法，從中央到地方，各級(jí)黨委都設(shè)有組織部，負(fù)責(zé)管理黨群系統(tǒng)、政府機(jī)關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的各級(jí)干部。在這種干部管理體制中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用即干部晉升的主要方式是采用委任制，它的主要特點(diǎn)是黨在干部的選拔任用上采取高度集中的方式，由組織部門和掌管組織部門的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來組織實(shí)施，目的是為推行和實(shí)現(xiàn)黨的路線和方針政策服務(wù)，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”這個(gè)著名的論斷就是黨管干部原則的簡(jiǎn)煉的表述方式。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，委任制和考任制有其優(yōu)點(diǎn)，但在存在弊端，“考試晉升偏重理論，易與實(shí)際脫鉤；考核晉升，有的國家長(zhǎng)官意志濃，容易任人唯親”。[3]

委任制的核心在于集權(quán)，干部的晉升權(quán)力主要掌握在委任者手中，它一般體現(xiàn)為自上而下的、有既定候選人的選人方式，委任者的個(gè)人意識(shí)和價(jià)值評(píng)判對(duì)干部的選拔過程往往會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響。委任制有其積極的作用，對(duì)于中央集權(quán)的政府來說，它有利于權(quán)力集中，政令暢通，統(tǒng)一指揮和提高行政效率；對(duì)于共產(chǎn)黨執(zhí)政的政體來說，它有利于在黨的路線、方針、政策確定之后，及時(shí)選拔擁護(hù)中央決定、符合黨的干部素質(zhì)要求、能夠執(zhí)行和推動(dòng)黨的事業(yè)發(fā)展的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。委任制同時(shí)也是一把雙刃劍，有自身的弊端：一是受選才視野的限制。按照管理學(xué)的管理幅度原理，組織的最高主管因受到時(shí)間和精力的限制，“任何主管能夠直接有效地指揮和監(jiān)督的下屬數(shù)量總是有限的”。[4]一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)其下屬的實(shí)質(zhì)性了解程度是隨著其控制的人數(shù)范圍的擴(kuò)大而逐漸遞減的，在涉及一個(gè)地區(qū)和較大范圍的干部選拔工作時(shí)，作為組織實(shí)施的組織部門和主要領(lǐng)導(dǎo)受到時(shí)間和精力等諸多因素的限制，實(shí)際上無法做到對(duì)所涉及的全部或大部分干部的詳細(xì)情況有深入了解的，往往只能在自己了解的干部中去選人，憑印象和身邊同志的評(píng)價(jià)去選人，憑材料去選人，這樣就會(huì)埋沒與領(lǐng)導(dǎo)接觸少的優(yōu)秀人才。二是受委任者自身素質(zhì)的限制。如果沒有必要的監(jiān)督制度的約束，作為委任者的領(lǐng)導(dǎo)容易憑個(gè)人好惡或偏聽偏信任用干部，導(dǎo)致個(gè)人獨(dú)斷，任人唯親，甚至壓制人才。三是受選人程序封閉性的限制。由于缺乏必要的透明度和參與性，在干部選拔中沒有能起到影響作用的定量的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致干部容易把自身的晉升寄托在領(lǐng)導(dǎo)身上，對(duì)工作產(chǎn)生不利的影響。

考任制的核心是在于分權(quán)，它一般體現(xiàn)為自下而上的無既定候選人的選人方式，將干部選拔任用的權(quán)力通過民主、公開的程序予以下放，讓干部通過自身的參與和競(jìng)爭(zhēng)來爭(zhēng)取晉升的機(jī)會(huì)?？既沃频膬?yōu)點(diǎn)是明顯的，它具有透明度，向所有符合條件的人開放，程序規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)清楚，有利于激發(fā)人的上進(jìn)心。但是，考任制也有其不足之處，它主要是側(cè)重對(duì)參與者的業(yè)務(wù)能力和知識(shí)水平的考核，而對(duì)于參與者在實(shí)際工作中的工作成績(jī)、管理能力、協(xié)調(diào)能力、個(gè)人品德則無法全面地體現(xiàn)出來。從我們要求用德能勤績(jī)考察干部，著重于干部的綜合素質(zhì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來看，單純采用考任制顯然也是不合適的。

二、公開選拔制度是委任制和考任制的融合與互補(bǔ)

委任制的主要方法是考察，強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中，有利于黨管干部原則的直接體現(xiàn)，但其封閉、狹窄的選才方式已經(jīng)明顯不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)變化發(fā)展的需要?？既沃频闹饕椒ㄊ强荚?，實(shí)行權(quán)力下放，符合公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)的選才原則，但是，其考核內(nèi)容有很大的局限性，如果僅以考試分?jǐn)?shù)來決定人選，不僅達(dá)不到擇優(yōu)的目的，會(huì)挫傷干部工作的積極性，也會(huì)使黨管干部原則失去了實(shí)現(xiàn)方式，而在我國，堅(jiān)持黨管干部原則是共產(chǎn)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。因此，公開選拔制度應(yīng)該是一種混合型的方式，將委任制和考任制的合理性內(nèi)容與操作程序相融合，互相補(bǔ)充。

從實(shí)現(xiàn)手段來看，公開選拔制度可以吸收委任制和考任制中的考核和考試形式，并賦予其新的涵義。在公開選拔制度中，考試是基礎(chǔ)，它的目的是淘汰，通過量化的知識(shí)性的筆試、面試，將不符合基本知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維分析、決策能力要求的對(duì)象淘汰出去；考核是主體，它的目的是擇優(yōu)，通過量化的對(duì)干部在工作崗位上德能勤績(jī)表現(xiàn)的全面考核，得出干部的工作評(píng)價(jià)結(jié)果。

從表現(xiàn)形式上來看，公開選拔制度應(yīng)該體現(xiàn)公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，并且在候選人的確定過程中完全尊重考試和考核的結(jié)果。在公開選拔制度中，將知識(shí)考試結(jié)果與工作考核結(jié)果以一定的權(quán)重計(jì)算相加，就可以得出干部的綜合考核結(jié)果，對(duì)干部的綜合考核結(jié)果進(jìn)行排序，就可以選出一定名額的候選人。

從選拔程序上來看，公開選拔制度主要有兩個(gè)步驟，即候選人選（一般為3名）選拔過程和職務(wù)人選的決定過程。按照程序公開化和法定化的要求，候選人選的選拔過程是通過考試和考核的綜合結(jié)果排序決定，職務(wù)人選則是通過領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定。在這兩個(gè)步驟中，以量化的考試、考核結(jié)果為依據(jù)的候選人選的選拔過程是在干部選拔制度中引入科學(xué)化、民主化和規(guī)范化精神的體現(xiàn)；以票決制方式?jīng)Q定職務(wù)人選的領(lǐng)導(dǎo)集體研究過程則是民主集中制和黨管干部原則的體現(xiàn)。

三、在公開選拔制度中如何體現(xiàn)主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)

從公開選拔制度的實(shí)現(xiàn)手段、表現(xiàn)形式和選拔程序上來看，應(yīng)該說，它是較好地體現(xiàn)了公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則。但是，從目前一些公開選拔制度實(shí)施方案來看，在對(duì)一個(gè)特定單位（如廳、局）內(nèi)部的干部選拔任用時(shí)，單位主管領(lǐng)導(dǎo)只是在最后的研究決定過程中才能行使一票表決權(quán)，單位主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)則是明顯受到了削弱。

在公開選拔制度的兩個(gè)實(shí)現(xiàn)手段中，考試中的筆試形式是一種客觀過程，單位主管領(lǐng)導(dǎo)無法也不能施加影響，面試雖然單位主管領(lǐng)導(dǎo)可以參加，但也必須體現(xiàn)以專家為主的一人一票制，并且受到去掉最高分、最低分的限制，因此，單位主管領(lǐng)導(dǎo)在考試當(dāng)中的影響是微弱的。在目前的考核形式中，主要是由干部所在工作部門（處、部、室）的工作人員參加，采取一人一票制的方式對(duì)干部的德能勤績(jī)進(jìn)行考核，按照算術(shù)平均數(shù)來計(jì)算考核結(jié)果，因此，單位的主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)考核的影響也是微弱的。

黨管干部原則不是一個(gè)抽象的概念，它是通過單位的主管領(lǐng)導(dǎo)（組織部門）對(duì)干部的選擇權(quán)體現(xiàn)出來的，因此，隨著主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)的削弱，黨管干部原則在單位的落實(shí)必然也會(huì)受到削弱。在一個(gè)特定的廳、局單位，單位主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)單位內(nèi)部的處、科級(jí)干部是有一定程度的了解的，同時(shí)，按照管理學(xué)的責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原理，為了實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)、樹立領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威、根據(jù)不同崗位選擇不同工作風(fēng)格的人選，以及落實(shí)黨在干部年輕化、培養(yǎng)使用女干部、黨外干部等方面的干部政策，單位的主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)設(shè)部門的處科級(jí)干部人選必須有一定的任用權(quán)（選擇權(quán)），這既是單位主管領(lǐng)導(dǎo)開展工作的需要，也是堅(jiān)持黨管干部原則的需要。因此，在公開選拔制度中，存在著黨管干部原則如何體現(xiàn)的問題，具體到一個(gè)特定單位（如廳、局）內(nèi)部的干部選拔任用時(shí)，就表現(xiàn)為單位主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)（選擇權(quán)）如何體現(xiàn)的問題，這是我們的國情和政體所決定的、在實(shí)際工作中無法回避的問題。

體現(xiàn)單位主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式既不能回到原來委任制的老路，也不能損害公開選拔制度的基本程序、實(shí)現(xiàn)手段和表現(xiàn)形式，破壞公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的基本原則，因此，須在公開選拔制度內(nèi)尋找一個(gè)既能為干部群眾所接受，又能符合干部制度改革精神的實(shí)現(xiàn)途徑。四、將主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)在考核當(dāng)中分?jǐn)?shù)化、權(quán)重化.

在傳統(tǒng)的委任制中，對(duì)干部的考核是一種主觀評(píng)價(jià)的形式，主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)也是通過主觀的評(píng)價(jià)形式表現(xiàn)出來。而在公開選拔制度中，對(duì)干部的考核是一種量化的評(píng)價(jià)形式，因此，主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)可以通過參與到干部的考核環(huán)節(jié)中，通過對(duì)干部的量化評(píng)價(jià)體現(xiàn)出來，同時(shí)，為了堅(jiān)持黨管干部的原則，可以將單位主管領(lǐng)導(dǎo)和干部工作部門的部門領(lǐng)導(dǎo)的量化評(píng)價(jià)結(jié)果以占有一定權(quán)重的形式在綜合考核結(jié)果中體現(xiàn)出來。

將主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)在考核當(dāng)中分?jǐn)?shù)化、權(quán)重化，必須考慮到幾個(gè)基本規(guī)則：

一是任用權(quán)只宜體現(xiàn)在考核過程，尊重考試的客觀過程。將考核過程分為部門考核與領(lǐng)導(dǎo)考核兩個(gè)階段，部門考核規(guī)定最低參加人數(shù)，不足部分可以從干部工作接觸較多的部分補(bǔ)充人員；領(lǐng)導(dǎo)考核的領(lǐng)導(dǎo)班子成員參加，也可以增加單位工作接觸面較寬的辦公室、組織人事、紀(jì)檢等部門負(fù)責(zé)人參加。這樣，候選人產(chǎn)生過程的考核手段分為公開考試、部門考核、領(lǐng)導(dǎo)考核3個(gè)項(xiàng)目，對(duì)3個(gè)項(xiàng)目賦予不同的權(quán)重，計(jì)算后得出考核總分。

二是在部門考核與領(lǐng)導(dǎo)考核中，可以通過對(duì)主管領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)分增加其權(quán)重（考核內(nèi)容相同，考核表分為普通計(jì)分表和加權(quán)計(jì)分表兩種），進(jìn)一步體現(xiàn)出黨管干部的原則。

三是領(lǐng)導(dǎo)考核在考核總分中的權(quán)重，主管領(lǐng)導(dǎo)在部門考核與領(lǐng)導(dǎo)考核兩個(gè)項(xiàng)目總分中的權(quán)重，一般不宜過大，主要是實(shí)現(xiàn)調(diào)控手段的目的。

作為一項(xiàng)經(jīng)常性、規(guī)范化的工作，公開選拔制度在推行中還必須考慮到工作成本因素。公開考試因?yàn)樯婕暗匠鲱}、選擇考官、保密措施等多項(xiàng)準(zhǔn)備工作，在總的成本中占有較大的比重，組織的難度也相對(duì)較大。因此，在候選人產(chǎn)生過程中，公開考試和部門考核的順序可以互相替代，同時(shí)，如果是針對(duì)個(gè)別職務(wù)的選拔，也可以減去公開考試這個(gè)環(huán)節(jié)，以部門考核中的群眾考核作為淘汰手段。

公開選拔制度中主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的任用權(quán)的分?jǐn)?shù)化、權(quán)重化的做法和影響可以通過表1在選拔程序中更加清楚地體現(xiàn)出來。

以體現(xiàn)公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則的干部公開選拔制度是干部制度改革的方向，在實(shí)際工作中，我們還必須立足于我國的國情和政體，將堅(jiān)持黨管干部原則與干部制度改革中引入的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化精神有機(jī)結(jié)合起來，以有利于更加積極穩(wěn)妥地推行干部制度改革工作。

表1干部公開選拔程序表

程序方法內(nèi)容目的量化標(biāo)準(zhǔn)

步1.公開考試以專家參與、組織拓寬視野，擴(kuò)大選100分

驟筆試或面試為主。可以以一定才面，體現(xiàn)客觀公如果筆試與

一的分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)淘正結(jié)果。面試都舉行

汰制。減少下一步工作成，確定二者

本和考核工作量。占本項(xiàng)總分

的權(quán)重。

候2.部分考核量化的德能勤績(jī)?cè)u(píng)體現(xiàn)干部的群眾基100分

選分群眾考核價(jià)系統(tǒng)。礎(chǔ)。以部門領(lǐng)導(dǎo)考確定群眾考

人（普通計(jì)分可以以一定的群眾核占本項(xiàng)總分一定核與部門領(lǐng)

產(chǎn)表）和部門考核分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)權(quán)重的形式體現(xiàn)黨導(dǎo)考核占本

生領(lǐng)導(dǎo)考核（淘汰制。管干部的原則和部項(xiàng)總分的權(quán)

過加權(quán)計(jì)分表門領(lǐng)導(dǎo)管理的責(zé)權(quán)重。

程）統(tǒng)一。將單位領(lǐng)導(dǎo)

3.領(lǐng)導(dǎo)考核量化的德能勤績(jī)?cè)u(píng)集體對(duì)干部的領(lǐng)導(dǎo)100分

分主管領(lǐng)導(dǎo)價(jià)系統(tǒng)。權(quán)通過考核分?jǐn)?shù)體確定主管領(lǐng)

、分管領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)出來；將主管、導(dǎo)、分管領(lǐng)

考核（加權(quán)分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的導(dǎo)和一般領(lǐng)

計(jì)分表）和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)通過權(quán)重體導(dǎo)考核占本

一般領(lǐng)導(dǎo)考現(xiàn)出來。項(xiàng)總分的權(quán)

核（普通計(jì)重。

分表）

4.考核總分將3個(gè)項(xiàng)目按權(quán)重以公開考試和部門考100分

計(jì)算后的分?jǐn)?shù)相加核為主，體現(xiàn)干部的確定3個(gè)項(xiàng)

。在權(quán)重分布中，主要素質(zhì)和公開選拔目分?jǐn)?shù)占

部門考核分?jǐn)?shù)一般精神；以領(lǐng)導(dǎo)考核為本項(xiàng)總分

應(yīng)不低于40%，領(lǐng)調(diào)節(jié)杠桿，體現(xiàn)對(duì)干的權(quán)重。

導(dǎo)考核分?jǐn)?shù)不高于部的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和黨管

30%。干部原則。

5.公開排序按照由高到低綜合體現(xiàn)公開、平等、競(jìng)

，確定職位得分進(jìn)行排序、公爭(zhēng)、擇優(yōu)原則。

候選人布。一般按照1:3的

比例確定候選人。

步1.組織考察在一定范圍內(nèi)更詳推薦最合適人選。

驟細(xì)地了解候選人情

二況。

職2.領(lǐng)導(dǎo)集體采取票決制的形式落實(shí)民主集中制和

務(wù)研究決定職務(wù)人選。黨的干部政策。

人以年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)

選、性別、民族、黨

決派為主要考慮因素

定，以分?jǐn)?shù)為輔。

過

程

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