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一、危機(jī)暴露政府體制的弊端

這次sars危機(jī)再次暴露了政府行政管理體制的弊端，說(shuō)明現(xiàn)行體制已到了非改不可的地步了！目前的體制弊端，我用四句話概括：政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化。在這種體制下，一級(jí)政府遇到社會(huì)危機(jī)時(shí)在一定程度上失去了對(duì)某些部門（如衛(wèi)生部門）的有效調(diào)控能力；而某些部門自我做大，它們將權(quán)力的行使與自身利益糾纏在一起；各個(gè)部門在處理方式上習(xí)慣于層層審批，總是等待著上級(jí)的意思，該負(fù)的責(zé)任誰(shuí)也不清楚；行政審批的復(fù)雜化，又導(dǎo)致正常工作的效率低，遇到SARS之類的特殊危機(jī)事件，更缺乏足夠的能力去處理。一遇到危機(jī)，馬上暴露出缺乏有效及時(shí)的快速反應(yīng)機(jī)制。

另一弊端是，我國(guó)政府體制由于政府職能沒(méi)有劃分清楚，許多事項(xiàng)管理上條塊分割嚴(yán)重。在這種制度下，地方政府也很難協(xié)調(diào)各部委、黨政軍系統(tǒng)的關(guān)系。從整個(gè)體制上看，在危機(jī)時(shí)刻對(duì)一些重大事項(xiàng)誰(shuí)負(fù)責(zé)、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題，誰(shuí)也不清楚。即便中央政府下令，各級(jí)政府各個(gè)部門之間也難以有效協(xié)調(diào)——大家都是一畝三分地，各管各的。利益拼命爭(zhēng)、責(zé)任拼命推。一直推到中央發(fā)話才行得通。這是不負(fù)責(zé)任的體制，缺乏責(zé)任心的體制?，F(xiàn)行行政管理體制的弊端在此次SARS危機(jī)的挑戰(zhàn)下暴露無(wú)遺。

上述兩大弊端即體制四化弊端與條塊分割弊端形成危機(jī)處理中的三足鼎立的利益僵局。一足為事發(fā)地政府的主管部門，二足為該部門所隸屬的本級(jí)政府，三足為上級(jí)政府主管部門。危機(jī)事件發(fā)生后，事發(fā)地政府的主管部門需要同時(shí)向該部門所隸屬的本級(jí)政府和上級(jí)政府主管部門報(bào)告。在宣傳管理部門的報(bào)喜不報(bào)憂報(bào)喜少報(bào)憂的傳統(tǒng)宣傳方式的慣性影響下以及揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖討好領(lǐng)導(dǎo)喜好的官本位體制下，事發(fā)地政府的主管部門在上報(bào)時(shí)不得不再三權(quán)衡對(duì)自己的利弊得失。當(dāng)本級(jí)政府與上級(jí)政府主管部門之間在態(tài)度和意見上存在分歧或差異時(shí)，該報(bào)告部門則更加為難。如此格局在五級(jí)政府之間在許多事項(xiàng)管理方面幾乎層層都有這種問(wèn)題。

政治責(zé)任制度在憲法與組織法里都有，但過(guò)去很少啟動(dòng)。這次由執(zhí)政黨啟動(dòng)，作為一種開始，未來(lái)會(huì)逐漸演化出人民代表、政協(xié)委員提出罷免案，這個(gè)時(shí)候，政治問(wèn)責(zé)制就算完善了。付出政治上的陣痛，使老百姓的知情權(quán)終于得以申張。盡管每天以百計(jì)的增長(zhǎng)速度讓人感覺心驚肉跳，但政府目前所持的真實(shí)透明態(tài)度，仍舊得到了社會(huì)的認(rèn)可。政府此舉讓大家了解了疫情的發(fā)展程度，就會(huì)以此來(lái)提高警惕，加強(qiáng)防范，而不至于像以往一樣，即使危險(xiǎn)在身邊也渾然不知。政府是下了決心要戰(zhàn)勝這場(chǎng)瘟疫，但目前的勢(shì)態(tài)已不是短期內(nèi)所能消除和控制的?；剡^(guò)頭來(lái)想想，是誰(shuí)延誤了戰(zhàn)機(jī)？究竟哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題？如何來(lái)解決這些問(wèn)題以防患于未然？這都是值得我們認(rèn)真思考探討的。要建立一套行之有效的公共預(yù)警機(jī)制，必須加強(qiáng)新聞媒體、人大會(huì)議、派以及社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督力度。同時(shí)，SARS防治也暴露了我國(guó)行政體制上的根本弊端，已到了非改不可的程度了。

二、SARS危機(jī)說(shuō)明要樹立人權(quán)和知情權(quán)意識(shí)

以前政府在處理類似事件的方式往往是我行我素式的，認(rèn)為是內(nèi)部事物，外界無(wú)權(quán)干涉。現(xiàn)在融入國(guó)際大家庭中，這種方式已經(jīng)不可行了。從這次事件中，政府汲取的教訓(xùn)是，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹立人權(quán)保障意識(shí)。只所以會(huì)出現(xiàn)有的部門、單位的領(lǐng)導(dǎo)在SARS危機(jī)面前麻木不仁、欺上瞞下、克扣公共信息、壓制媒體輿論的監(jiān)督作用等現(xiàn)象，是因?yàn)槌梭w制制度方面的缺陷外，在觀念上就根本不了解人權(quán)為何物。過(guò)去，在極左思想的長(zhǎng)期影響下，人權(quán)被貼上“資產(chǎn)階級(jí)”標(biāo)簽，許多干部談及人權(quán)便會(huì)談虎色變。缺乏對(duì)人權(quán)價(jià)值觀的重視，自然也會(huì)對(duì)各項(xiàng)具體權(quán)利如公眾的生命權(quán)和知情權(quán)等缺乏認(rèn)真保護(hù)的意識(shí)。生命權(quán)是極為重要的基本權(quán)利，豈能視生命為兒戲？對(duì)人權(quán)價(jià)值的輕蔑是一切官僚主義和腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源。我國(guó)加入世貿(mào)組織過(guò)程中，政府同時(shí)簽署了國(guó)際人權(quán)兩公約，這是我國(guó)歷史進(jìn)步的標(biāo)志性事件。中央一再要求要把人民群眾的生命健康放在第一位。但一些地方和部門執(zhí)行起來(lái)大打折扣。根本上還是因?yàn)槿狈θ藱?quán)保障意識(shí)和機(jī)制。如何進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)干部進(jìn)行人權(quán)教育的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)方面的高度重視。

在SARS危機(jī)的前期處理過(guò)程中，有關(guān)地方政府和部門采取的公共信息隔離是導(dǎo)致危機(jī)加劇和擴(kuò)大的重要原因。公共信息隔離反映出一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)公眾知情權(quán)的忽視和淡漠。根子上是對(duì)人權(quán)概念的忽視和淡漠。從當(dāng)初的公共信息隔離到如今舉國(guó)上下無(wú)處不見的正常人員隔離，在邏輯上有其內(nèi)在的聯(lián)系。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利。1946年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第59號(hào)決議，宣布知情權(quán)為基本人權(quán)，將知情權(quán)提高到相當(dāng)一個(gè)高度來(lái)認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)知情權(quán)是聯(lián)合國(guó)致力于維護(hù)的一切自由權(quán)利的關(guān)鍵。1948年，《人權(quán)宣言》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)知情權(quán)，“人人享有經(jīng)由任何方法尋求接受和傳遞信息的自由”。但我們國(guó)家?guī)资甑膫鹘y(tǒng)體制，把“人權(quán)”貼上資產(chǎn)階級(jí)標(biāo)簽，直到最近幾年“人權(quán)”才變成正面的字眼，認(rèn)識(shí)有所提高。SARS危機(jī)表明，對(duì)知情權(quán)的侵害必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)其它一系列基本權(quán)利的侵害。如今全國(guó)各地漫無(wú)法度的人員隔離措施，各種基本權(quán)利的隨意限制，都說(shuō)明必須加強(qiáng)對(duì)各級(jí)干部進(jìn)行人權(quán)教育。在我國(guó)政府簽署國(guó)際人權(quán)兩公約以后，政府權(quán)力的底線清楚了。這個(gè)底線就是人權(quán)。政府的各種措施不得隨意侵害基本人權(quán)。即使在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，也不得隨意克減基本人權(quán)。

在這次SARS事件中，大家關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)是公民的知情權(quán)問(wèn)題。公眾的知情權(quán)必須保障。不但危機(jī)事件本身的信息應(yīng)該公開，危機(jī)事件之外政府行為的信息也應(yīng)該公開。信息公開化問(wèn)題我早在十年前就呼吁過(guò)。但十年過(guò)去了，將“信息公開法”列入立法階段仍然很難。SARS事件應(yīng)該是一個(gè)推動(dòng)?，F(xiàn)在看來(lái)，以前那些“內(nèi)部情報(bào)”、“保密”的東西許多都是應(yīng)該公開的。

一些人好象仍持有這樣的理由或借口：把信息全部公開，會(huì)引起公民恐慌，從而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種想法完全是錯(cuò)誤的。如果不公開，瘟疫蔓延開來(lái)，到了不可收拾的地步，那就不只是對(duì)我國(guó)人民的犯罪，而是對(duì)整個(gè)人類的犯罪。撒謊只會(huì)使外界對(duì)政府失去信任，影響外界的投資信心，經(jīng)濟(jì)更容易受影響。政府形象也喪失權(quán)威性，反之，將信息公開出來(lái)，外界對(duì)你才有信心。這也是特殊時(shí)期“開放倒逼改革”的特殊作用。另外一方面，沒(méi)有信息公開也沒(méi)有自由競(jìng)爭(zhēng)。政府壟斷信息是極大危害。世貿(mào)組織規(guī)則要求平等公開，對(duì)國(guó)企公開，也對(duì)民營(yíng)企業(yè)公開。

還有一種糊涂觀念認(rèn)為，公開信息會(huì)導(dǎo)致社會(huì)恐慌。其實(shí)危機(jī)中的社會(huì)恐慌恰恰是信息不公開所導(dǎo)致的，是信息公開不充分所導(dǎo)致的。政府如果只是公布每天有多少人感染、多少人被隔離，卻不公布正在采取哪些措施、被隔離者的隔離處所條件等信息，當(dāng)然會(huì)引起各種猜測(cè)。發(fā)生搶購(gòu)物品的恐慌，是由于政府有關(guān)物品價(jià)格和供應(yīng)量等信息不及時(shí)不充分所導(dǎo)致的。在危機(jī)時(shí)期，政府尤其需要及時(shí)通過(guò)社情民意的調(diào)查系統(tǒng)了解大眾心理，不斷相關(guān)信息來(lái)減緩和化解社會(huì)心理壓力。及時(shí)充分地公布公共信息是減少社會(huì)恐慌的根本措施。在美國(guó)，衛(wèi)生部門必須向公眾報(bào)道所有流行病的爆發(fā)情況，這主要是通過(guò)疾病控制和預(yù)防中心的周報(bào)來(lái)進(jìn)行的。而暢通的新聞傳播途徑幫助將這些信息以最快速度傳遞給公眾。

目前各國(guó)都在制定法律確保信息的公開。公民參政的前提是知政。韓國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)都有信息公開法。信息公開法也應(yīng)建立“司法救濟(jì)制度”，也就是說(shuō)，因?yàn)檎畔⒉还_而導(dǎo)致感染的，公民可以告政府，要求一定的經(jīng)濟(jì)賠償。

三、健全危機(jī)管理系統(tǒng)

從SARS事件反映出，在建立危機(jī)管理系統(tǒng)方面仍有許多工作要做。各級(jí)政府都要建立危機(jī)處理機(jī)制，建立危機(jī)管理系統(tǒng)，包括對(duì)公眾的信息系統(tǒng)。目前看來(lái)，許多領(lǐng)導(dǎo)干部連危機(jī)系統(tǒng)的概念都沒(méi)有。重視危機(jī)管理，這是全球性政府管理理論和實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)。各級(jí)干部應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)危機(jī)管理意識(shí)，要正確認(rèn)識(shí)危機(jī)的積極功能與消極功能。危機(jī)與常態(tài)只是相對(duì)的。常態(tài)是由許多潛在危機(jī)和表象危機(jī)之間的時(shí)間差所構(gòu)成。危機(jī)是對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的高度優(yōu)位價(jià)值和目標(biāo)的威脅。局勢(shì)劇變前可供選擇的決策時(shí)間極為有限。這就要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在危機(jī)面前必須以高度負(fù)責(zé)的精神作出快速反應(yīng)，不得延誤時(shí)機(jī)。已經(jīng)呈現(xiàn)的危機(jī)能夠預(yù)告更大危機(jī)的可能到來(lái)。對(duì)一些似乎規(guī)模和影響不大的危機(jī)決不可以掉以輕心。危機(jī)決策大多具有不可逆轉(zhuǎn)性。一旦發(fā)生決策失誤就會(huì)后患無(wú)窮。危機(jī)決策就是控制危機(jī)并使之轉(zhuǎn)化為常態(tài)。危機(jī)既表明可能局勢(shì)惡化，也表明可能有新的轉(zhuǎn)機(jī)。危機(jī)處理得當(dāng)?shù)脑?，有利于加?qiáng)組織系統(tǒng)的整合基礎(chǔ)，有助于加強(qiáng)群體內(nèi)部團(tuán)結(jié)，有利于加強(qiáng)系統(tǒng)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性。危機(jī)處理具有社會(huì)安全閥的作用。SARS危機(jī)的發(fā)生暴露出政府體制的弊端，從而有利于促進(jìn)變革。危機(jī)管理具有緊迫性、權(quán)變性、心理約束性、跨轄區(qū)性的特點(diǎn)。由于社會(huì)壓力和緊張狀態(tài)的作用，深重的危機(jī)會(huì)導(dǎo)致非理性行為。危機(jī)處理者會(huì)犯意想不到的錯(cuò)誤。在處理重大危機(jī)時(shí)，可能需要進(jìn)行政策調(diào)整。因此，需要對(duì)政策調(diào)整事先進(jìn)行嚴(yán)密論證和準(zhǔn)備。

危機(jī)管理過(guò)程由三階段（發(fā)生前，發(fā)生中，發(fā)生后）組成，在每一個(gè)階段，都需要建立相應(yīng)的危機(jī)管理機(jī)制。危機(jī)管理機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)圍繞五大環(huán)節(jié)進(jìn)行：危機(jī)信息收集、危機(jī)預(yù)防準(zhǔn)備、危機(jī)演習(xí)（使人員資源發(fā)揮預(yù)期效果）、損害控制處理和事后恢復(fù)。因此需要建立危機(jī)計(jì)劃系統(tǒng)、危機(jī)訓(xùn)練系統(tǒng)、危機(jī)感應(yīng)系統(tǒng)、危機(jī)指揮中心（包括決策者與智囊、危機(jī)處理小組和危機(jī)處理專家）、危機(jī)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和危機(jī)資源管理系統(tǒng)。危機(jī)發(fā)生前的管理活動(dòng)要努力將危機(jī)化解在爆發(fā)前。危機(jī)發(fā)生中的管理活動(dòng)要注意將危害控制在最小范圍內(nèi)。危機(jī)發(fā)生后的管理活動(dòng)重在恢復(fù)原狀，汲取教訓(xùn)。建立危機(jī)處理機(jī)制的前提是行政體制的改革，否則，危機(jī)管理系統(tǒng)的作用是有限的。國(guó)務(wù)院建立危機(jī)管理系統(tǒng)的同時(shí)，全國(guó)人大有關(guān)方面應(yīng)抓緊出臺(tái)危機(jī)處理法，明確法律責(zé)任，主觀上故意瞞報(bào)的、不作為的、克扣信息的，都必須追究法律責(zé)任。

危機(jī)決策是典型的逆境決策。像SARS這樣的危機(jī)是在特定時(shí)限中要求迅速作出決策的突發(fā)性事件乃至災(zāi)難。逆境泛指在制定政策時(shí)面臨的各種嚴(yán)重困難。逆境所構(gòu)成的挑戰(zhàn)可能是政府改革和進(jìn)步的前提條件。危機(jī)決策要避免政策死角。逆境可能是由明確而易于把握的因素造成的；也可能是由多重且難于把握的因素造成的。有的逆境運(yùn)用已知的政策措施能夠應(yīng)付；有的逆境用盡已知的政策措施和辦法也無(wú)濟(jì)于事。內(nèi)生的逆境是政府體制本身固有的弊端造成的；外生的逆境是政府體制以外的因素所造成的逆境。在實(shí)際中外生的逆境與內(nèi)生的逆境往往會(huì)交織在一起，像此次SARS危機(jī)一樣，需要大力改革政府體制。危機(jī)政策問(wèn)題的轉(zhuǎn)變或劇變會(huì)影響人們對(duì)傳統(tǒng)的政策規(guī)范、政策假設(shè)、政策習(xí)慣、政策原則的看法。此種變化的積極方面會(huì)有利于促進(jìn)政府管理方式的改革。

觀察SARS災(zāi)害，可以將這一時(shí)期稱為“歷史性時(shí)刻”。對(duì)此的分析來(lái)自兩方面，其一，從疫情的角度看，這是歷史性的；其二，從我國(guó)政府處理的角度看，它則是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我們的體制也自此開始轉(zhuǎn)軌。在我看來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)體制的“條塊分割”、“知情權(quán)缺失”以及“危機(jī)管理乏力”在這一突發(fā)事件里暴露無(wú)遺。但在應(yīng)付突發(fā)危機(jī)時(shí)，政府的改進(jìn)也極其迅速而有效率。同樣注意到4月24日成立的全國(guó)防治非典型肺炎指揮部，應(yīng)當(dāng)給予高度評(píng)價(jià)。在舊體制開始轉(zhuǎn)軌，但真正完成尚有待時(shí)日的前提下，這一危機(jī)管理系統(tǒng)的建立，是最具現(xiàn)實(shí)價(jià)值的選擇。

四、改革中央與地方關(guān)系

我國(guó)行政體制的一般運(yùn)作程序存在放權(quán)不夠的問(wèn)題。在我國(guó)的行政結(jié)構(gòu)里，一般而言，更偏重于中央各部委。慣例是，各省市出了什幺問(wèn)題，按相應(yīng)對(duì)口的部門逐級(jí)上報(bào)。以SARS為例，廣東下面各地市會(huì)報(bào)到省疾控中心或衛(wèi)生廳，省疾控中心或衛(wèi)生廳就報(bào)到我國(guó)疾控中心或者衛(wèi)生部，當(dāng)然也會(huì)報(bào)到省政府。但作為塊的地方政府，會(huì)考慮經(jīng)濟(jì)影響等問(wèn)題，加上一些錯(cuò)誤和糊涂觀念在作怪，就會(huì)等著上面拿主意。SARS就等著衛(wèi)生部拿主意了。這時(shí)候，如果衛(wèi)生部自己掂量一下，就像我們所看到的那樣，他們自己來(lái)平衡報(bào)不報(bào)、報(bào)多少，取一個(gè)樂(lè)觀態(tài)度，麻煩就來(lái)了。另外，上面的這種平衡選擇，很自然會(huì)刺激下面，結(jié)果層層掂量層層平衡，當(dāng)然就可能瞞報(bào)謊報(bào)。這種模式，在一般情況下，不會(huì)出現(xiàn)什幺特別的麻煩，但面對(duì)SARS這種的傳染病，如果上面猶豫或者判斷出了偏差，問(wèn)題就大了。事實(shí)上更能準(zhǔn)確判斷形勢(shì)與正確做出決策的是下面，是‘塊’，但他們很多時(shí)候又無(wú)權(quán)決定。這樣的結(jié)構(gòu)，其它行業(yè)也完全一樣。再比如學(xué)校是否可以停課，這是地方政府最清楚的事情，但同樣也需要層層上報(bào)，最后教育部同意了，下面才可以停。在SARS這種的傳染病的公共衛(wèi)生危機(jī)問(wèn)題上，哪一級(jí)政府有權(quán)處理，在法律上應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定。能實(shí)行一級(jí)審批的，決不允許搞兩級(jí)甚至多級(jí)審批制。危機(jī)處理要求審批的層級(jí)要適當(dāng)，否則會(huì)導(dǎo)致延誤時(shí)機(jī)或草率從事。

更健康的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)特別是危機(jī)處理結(jié)構(gòu)，條塊之間，塊應(yīng)當(dāng)更有權(quán)力。地方政府在處理危機(jī)方面應(yīng)當(dāng)有及時(shí)決策的權(quán)力。我國(guó)中央和地方的分權(quán)還遠(yuǎn)沒(méi)有到位。地方自主權(quán)的到位需要伴隨民主化改革。以民主制約地方政府的決策權(quán)，這是分權(quán)改革的關(guān)鍵。而這樣的分權(quán)制變化，需要更長(zhǎng)的時(shí)間才可能完成。在目前情形下，更具選擇性的方案是建立危機(jī)管理系統(tǒng)。SARS事件表明人民的生命權(quán)、健康權(quán)與知情權(quán)等權(quán)利高度融為一體，而這些權(quán)利，恰恰是基本的人權(quán)。過(guò)去我們討論電子政務(wù)，信息公開。但在操作過(guò)程中，最麻煩的地方在于，什幺信息可以公開，什幺不可以。而這次事件，可以為過(guò)去的討論提供一種新思路。

五、啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制：抗SARS的轉(zhuǎn)折點(diǎn)

政府應(yīng)對(duì)SARS危機(jī)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是以4月20日開始追究官員責(zé)任為標(biāo)志的。被免職的人員中，包括衛(wèi)生部原部長(zhǎng)張文康和北京市原市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)這樣的省部級(jí)高官。隨后，全國(guó)各地陸續(xù)行動(dòng)起來(lái)，先后追究數(shù)百官員的責(zé)任。僅湖南一省被追究責(zé)任的官員已經(jīng)達(dá)200多人。在這些人當(dāng)中，副科級(jí)以上干部有57人，處級(jí)干部5人。14人受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告或行政記大過(guò)處分，12人受到黨內(nèi)或行政撤職處分，38人被就地免職，2人被開除公職，2人受到留黨察看或行政開除留察處分。另有9人的問(wèn)題正在立案查處中，其余人分別受到行政降級(jí)、通報(bào)批評(píng)、誡勉等處理。湖南省常德市委于4月28日決定，免去其市政府副秘書長(zhǎng)、市政府辦黨組副書記、市政府辦公室正處級(jí)督查員彭孟雄官職，并通報(bào)全市。彭孟雄“官帽”被摘的原因是身為市政府副秘書長(zhǎng)、防治SARS指揮部綜合信息組負(fù)責(zé)人，卻擅自外出飲酒作樂(lè)，離開工作崗位長(zhǎng)達(dá)5個(gè)小時(shí)，造成工作嚴(yán)重失職。至今因SARS被追究責(zé)任的官員人數(shù)較多的還有內(nèi)蒙古。內(nèi)蒙古已經(jīng)有60多人分別受到不同的處罰，如停職檢查、免職、黨內(nèi)警告和政紀(jì)處分。在被追究責(zé)任的官員中，有一些人被追究的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。河北省涿州市委副書記王天琴被撤職就是追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的典型事例。4月初，涿州市一名SARS患者到醫(yī)院求治，由于有關(guān)人員拖延怠慢，導(dǎo)致患者死去，其3名家人及陪護(hù)人員也被感染。事情雖然發(fā)生在醫(yī)院，但王因負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任被撤職。

衛(wèi)生部和北京市的主要負(fù)責(zé)人被免職，這個(gè)處理是及時(shí)的。發(fā)生問(wèn)題后，該撤職的撤職、該追查責(zé)任的應(yīng)繼續(xù)追查責(zé)任。我認(rèn)為還不僅僅是這兩個(gè)官員的問(wèn)題。SARS被納入法定的傳染病，已在法律層面上被定性。對(duì)于涉及公眾生命安全的公共信息，故意隱瞞不報(bào)的，已經(jīng)構(gòu)成違法行為。對(duì)于故意隱瞞不報(bào)的，只是免職是不夠的，嚴(yán)重的應(yīng)該追究法律責(zé)任。但目前的問(wèn)題是，我們的法律規(guī)定不清，也反映出法律規(guī)范必須嚴(yán)格。通過(guò)對(duì)這兩位高級(jí)干部的處理，對(duì)于其它干部可以起到警戒的作用。對(duì)中央的有關(guān)SARS危機(jī)的決策，必須不打折扣地貫徹執(zhí)行。在涉及人命關(guān)天的重大事件方面，猶豫不決的、不能堅(jiān)決貫徹的，馬上要撤換；情節(jié)嚴(yán)重的，要承擔(dān)法律責(zé)任。目前，衛(wèi)生法、藥品法等法律只是明確了有關(guān)部門的權(quán)力，而行政官員如果違反規(guī)定，應(yīng)承擔(dān)什幺樣的責(zé)任，卻缺乏足夠詳細(xì)的明文規(guī)定。在完善有關(guān)法制方面，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識(shí)，通過(guò)建立法律責(zé)任機(jī)制的方式，建立有效的危機(jī)管理機(jī)制。目前我國(guó)根本沒(méi)有危機(jī)管理機(jī)制，所有的措施都是臨時(shí)性的。年年有災(zāi)害，但沒(méi)有人負(fù)責(zé)。有人抱怨說(shuō)我國(guó)的官越來(lái)越不好當(dāng)，這是好事?，F(xiàn)在不是不好當(dāng)，而是太好當(dāng)了！

這是我國(guó)首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，就同一問(wèn)題連續(xù)地、大范圍地處分失職官員。社會(huì)各界乃至國(guó)際輿論普遍認(rèn)為，我國(guó)新一代領(lǐng)導(dǎo)集體為切實(shí)轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)而采取的措施，得到了廣大民眾的認(rèn)同。

六、政治問(wèn)責(zé)制：重在異體問(wèn)責(zé)

政治問(wèn)責(zé)包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。目前啟動(dòng)的政治問(wèn)責(zé)制主要是同體問(wèn)責(zé)，而不是異體問(wèn)責(zé)。所謂同體問(wèn)責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨員干部的問(wèn)責(zé)，或者行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問(wèn)責(zé)。政治問(wèn)責(zé)制重在異體問(wèn)責(zé)。離開異體問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)制是蒼白無(wú)力的缺乏持續(xù)性的問(wèn)責(zé)制。異體問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容主要是五大涉憲主體之間的問(wèn)責(zé)制，其中包括人大代表對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制；派對(duì)執(zhí)政黨的問(wèn)責(zé)制；派對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制；新聞媒體對(duì)執(zhí)政黨和政府的問(wèn)責(zé)制；法院對(duì)執(zhí)政黨組織和政府的問(wèn)責(zé)制。至于執(zhí)政黨對(duì)于政府及其領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé)，在性質(zhì)上仍然屬于同體問(wèn)責(zé)，因?yàn)楦骷?jí)政府領(lǐng)導(dǎo)主要是由執(zhí)政黨推薦產(chǎn)生的。

同體問(wèn)責(zé)制在執(zhí)政黨的許多文件中都有規(guī)定。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部發(fā)出的《關(guān)于堅(jiān)決防止和查處干部選拔任用工作中的不正之風(fēng)和違紀(jì)違法行為的通知》提出，要進(jìn)一步建立和完善干部推薦責(zé)任制、干部考察責(zé)任制、干部選拔任用決策責(zé)任制和用人失察失誤責(zé)任追究制，形成干部選拔任用工作責(zé)任制度體系。通過(guò)體制創(chuàng)新，逐步鏟除“跑官要官”、“買官賣官”等不正之風(fēng)和違紀(jì)違法行為產(chǎn)生的土壤和條件。這些問(wèn)責(zé)制的形成有利于加強(qiáng)反腐倡廉，追究違紀(jì)違法行為的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

同體問(wèn)責(zé)制的大規(guī)模啟動(dòng)對(duì)于警戒官員抗擊SARS仍然具有立竿見影的效果。根據(jù)中共的黨章，官員受處分的方式，包括撤職、免職、停職檢查、通報(bào)批評(píng)、黨內(nèi)警告、行政記大過(guò)、免職留黨觀察等，視情節(jié)的輕重而定。這些處分措施雖然屬于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制的范疇，但對(duì)于推進(jìn)引咎辭職制度有著不可忽視的作用。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制啟動(dòng)后，一些地方黨政要員開始樹立引咎辭職的意識(shí)，采取引咎辭職的做法。5月3日遼寧省長(zhǎng)在大學(xué)表示：“如果一個(gè)宿舍發(fā)生交叉感染，教育廳廳長(zhǎng)要引咎辭職；一個(gè)班級(jí)出現(xiàn)問(wèn)題，主管副省長(zhǎng)要引咎辭職；要是一所大學(xué)發(fā)生大規(guī)模疫情，我這個(gè)省長(zhǎng)就引咎辭職。”雖然此話意在強(qiáng)調(diào)高校是一條大戰(zhàn)線，防治SARS工作一定要引起高度重視，并非立軍令狀，但恐怕有潑水難收的效果，對(duì)有關(guān)官員難免壓力無(wú)限。在寶雞市，市委書記對(duì)全市官員下達(dá)了死命令：如果出現(xiàn)一例SARS患者，該轄區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)要免職。在這種壓力下，逐步出現(xiàn)引咎辭職將會(huì)成為較為普遍的現(xiàn)象。

要使引咎辭職最終成為一種政治慣例，只有同體問(wèn)責(zé)制還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政治問(wèn)責(zé)制的本質(zhì)是依憲治政。這里依憲治政所針對(duì)的政治行為既包括政府行為，也包括執(zhí)政黨的行為。政治問(wèn)責(zé)制在本質(zhì)上是依據(jù)憲法監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的行為，努力實(shí)現(xiàn)依憲治國(guó)和依法行政。因此，只有加強(qiáng)異體問(wèn)責(zé)，才能對(duì)執(zhí)政黨和政府產(chǎn)生應(yīng)有的政治壓力和制約作用。

七、政治問(wèn)責(zé)制的核心是民意機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)

在SARS時(shí)期，很少聽到人大代表主動(dòng)提出政治問(wèn)責(zé)的質(zhì)詢案。這是不能不令人感到遺憾的事情。

在政治問(wèn)責(zé)制中，核心內(nèi)容是民意機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)。在各類問(wèn)責(zé)主體中，人大是最重要的問(wèn)責(zé)主體。我國(guó)憲法第三條、第一百二十八條明確規(guī)定由人大產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要對(duì)人大“負(fù)責(zé)”。這里的負(fù)責(zé)所強(qiáng)調(diào)的責(zé)任首先是政治責(zé)任。此外，在政府組織法、人大議事規(guī)則等有關(guān)法律法規(guī)中，也有類似的規(guī)定。但由于缺乏具體制度、程序與承擔(dān)責(zé)任的形式，所以雖有質(zhì)詢制度，卻很少啟動(dòng)；雖然有罷免制度，也主要是對(duì)已有違法犯罪的官員才實(shí)行。憲法和地方組織法等法律規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等。按照地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)可以撤消本級(jí)人民政府個(gè)別副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)和由本級(jí)人大常委會(huì)任命的人民政府其它組成人員，人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員，中級(jí)人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院分院檢察長(zhǎng)的職務(wù)?！傲T免”和“撤職”是人大及其常委會(huì)行使問(wèn)責(zé)權(quán)的主要方式。通過(guò)行使質(zhì)詢權(quán)和調(diào)查權(quán)可以對(duì)有關(guān)官員起到威懾作用。對(duì)于需要罷免和撤職的，堅(jiān)決予以罷免和撤職，這是政治問(wèn)責(zé)制的核心內(nèi)容。通過(guò)人大行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)，可以導(dǎo)致一些官員為了避免被罷免或撤職，主動(dòng)提出引咎辭職。隨著依法治國(guó)的力度不斷加大，需要進(jìn)一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，增強(qiáng)人大監(jiān)督的問(wèn)責(zé)手段和力度。

加強(qiáng)人大的問(wèn)責(zé)制還需要把質(zhì)詢對(duì)象由國(guó)家機(jī)關(guān)擴(kuò)大到國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員?，F(xiàn)行法律對(duì)質(zhì)詢權(quán)的規(guī)定很不完善。全國(guó)人大組織法只規(guī)定了在人代會(huì)和常委會(huì)會(huì)議期間，一定數(shù)量的人大代表和常委會(huì)組成人員可以書面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。而沒(méi)有規(guī)定對(duì)這些部門負(fù)責(zé)人的質(zhì)詢權(quán)。地方組織法關(guān)于質(zhì)詢對(duì)象的規(guī)定也不一致。地方組織法第二十三條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表十人以上聯(lián)名，可以書面提出對(duì)本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案”。這里的“政府所屬各工作部門”顯然要比政府組成部門的范圍廣。而地方組織法第四十二條規(guī)定的常務(wù)委員會(huì)組成人員的質(zhì)詢對(duì)象中，又不包括政府各工作部門。這些問(wèn)題的存在不利于發(fā)揮人大問(wèn)責(zé)制的作用。

由于近年民意機(jī)關(guān)監(jiān)督作用的不斷發(fā)揮，在政府和法院檢察院中，逐步會(huì)建立以引咎辭職為核心的政治責(zé)任制度。這一點(diǎn)在法院的問(wèn)責(zé)制度的創(chuàng)新中最為突出。九屆人大四次會(huì)議上，最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)在報(bào)告中提出要“全面推行領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度，對(duì)發(fā)生重大違法案件負(fù)有直接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，除給予相應(yīng)的紀(jì)律處分外，其本人應(yīng)主動(dòng)提出辭職，本人不提出辭職的，建議同級(jí)人大及其常委會(huì)罷免或撤換”。這一點(diǎn)引起了人大代表和政協(xié)委員以及社會(huì)輿論的強(qiáng)烈反響。這是人民法院做出的勇于承擔(dān)政治責(zé)任的莊嚴(yán)承諾。政治責(zé)任的涵義就是要對(duì)選出它的民意負(fù)責(zé)，對(duì)人大負(fù)責(zé)。政治責(zé)任的追究制度的加強(qiáng)，有利于對(duì)官員產(chǎn)生政治壓力和制約，使之盡職盡責(zé)。

八、政治問(wèn)責(zé)制的關(guān)鍵是非執(zhí)政黨的監(jiān)督

由于對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督力量應(yīng)當(dāng)來(lái)自非執(zhí)政黨，所以在法治國(guó)家中，政治問(wèn)責(zé)制的關(guān)鍵是非執(zhí)政黨的監(jiān)督。非執(zhí)政黨的監(jiān)督作用的發(fā)揮程度決定了執(zhí)政黨和政府的行為接受約束的程度。按照“十六大”20年后要實(shí)現(xiàn)法治我國(guó)的目標(biāo)要求，政協(xié)應(yīng)在對(duì)政府的監(jiān)督方面發(fā)揮更大作用。目前，政協(xié)對(duì)國(guó)家更大事務(wù)的決策、對(duì)重要法律的制定、對(duì)政府重大政策的制定以及對(duì)其它一些國(guó)家政治生活、政治事務(wù)參與的力度不夠，參與的深度不夠，參與的廣泛程度也不夠。政協(xié)應(yīng)該在政治文明建設(shè)的各個(gè)方面起到重要作用。政協(xié)在促使執(zhí)政黨行為文明建設(shè)方面，應(yīng)有更多措施，更多渠道?，F(xiàn)在，在執(zhí)政黨重大決策問(wèn)題上，執(zhí)政黨已形成慣例，要與政協(xié)、各派進(jìn)行協(xié)商，但這種做法還應(yīng)進(jìn)一步制度化，規(guī)范化，應(yīng)該在執(zhí)政黨與政協(xié)之間的關(guān)系問(wèn)題上有更明確的制度措施與制度創(chuàng)新。執(zhí)政黨對(duì)政協(xié)干部的管理應(yīng)逐步放開。執(zhí)政黨應(yīng)只推薦政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人，只應(yīng)對(duì)政協(xié)的政務(wù)官進(jìn)行管理，其它的一概不管。在政協(xié)各派的黨員發(fā)展問(wèn)題上，執(zhí)政黨應(yīng)全面放開。派是執(zhí)政黨的同盟黨，是擁護(hù)執(zhí)政黨執(zhí)政地位的參政黨，派黨員越多就意味著執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)越大，執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)就會(huì)越牢固。不加入執(zhí)政黨的公民，吸收到派，有利于加強(qiáng)執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。要加強(qiáng)各派從外部對(duì)政府的監(jiān)督，同時(shí)，要把派的人才逐步吸收到政府當(dāng)中，有計(jì)劃地迅速擴(kuò)大干部在各級(jí)政府中的比例。20世紀(jì)50年代，派在政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位中都占有很大比例，今后應(yīng)逐步恢復(fù)這種狀態(tài)，逐步在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及各級(jí)地方政府中迅速擴(kuò)大派成員的比例，爭(zhēng)取在20年內(nèi)，達(dá)到派的干部與執(zhí)政黨的干部比例大致相當(dāng)，這樣可使有我國(guó)特色的多黨合作制充滿活力，使政府本身充滿活力，也可使公民廣泛得到政治學(xué)習(xí)與鍛煉，積累公民參與政治的經(jīng)驗(yàn)，從而促進(jìn)我國(guó)民主化與政治文明的建設(shè)。

一國(guó)公民的文明程度與該國(guó)公民的基本權(quán)利在法律、政策、制度上得到落實(shí)的程度相關(guān)，基本權(quán)利落實(shí)得越好，公民文明程度就越高，社會(huì)文明程度也就越高。為樹立公民基本權(quán)利觀念，十六大著重提出了公民的四大民主權(quán)利：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，要把這四大民主權(quán)利當(dāng)作今后20年我國(guó)人民首要的人權(quán)來(lái)對(duì)待。在保障公民的基本權(quán)利方面，政協(xié)的作用應(yīng)更為突出，在此方面，政協(xié)有很大空間去進(jìn)行觀念創(chuàng)新，制度創(chuàng)新。執(zhí)政黨大的決策，比如五年計(jì)劃、機(jī)構(gòu)改革等等，都要與派對(duì)話；此外，在國(guó)家重大外事活動(dòng)安排中也考慮到派的參與。這些做法逐漸成為慣例，但下一步要做的是逐漸納入制度化。制度化就是最后要達(dá)到法定化的程度，這是今后20年改革和發(fā)展的一個(gè)目標(biāo)。達(dá)到法定化程度，就是執(zhí)政黨在哪些重大事項(xiàng)上必須通過(guò)什幺方式、什幺途徑、什幺樣的組織形式來(lái)和派進(jìn)行正規(guī)的對(duì)話，這都要有硬性的法律規(guī)定。沒(méi)有法定化，就沒(méi)有制度約束，違反了也不會(huì)承擔(dān)責(zé)任。法定化嚴(yán)格說(shuō)來(lái)要制定政黨法，政黨法既要約束執(zhí)政黨行為也要約束參政黨行為。

經(jīng)過(guò)五六十年的磨合，派已經(jīng)成為共產(chǎn)黨的同盟黨，是共產(chǎn)黨致力于發(fā)展的一個(gè)重要支持者。既然如此，派發(fā)展壯大就說(shuō)明共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)在擴(kuò)大，合法性基礎(chǔ)在擴(kuò)大，社會(huì)凝聚力在增強(qiáng)。所以，它應(yīng)該有更大的空間。在人大里面要逐步提高派的地位，包括各級(jí)人大代表的比例。過(guò)去每次換屆，中央都要求共產(chǎn)黨員在人大中的比例不要太高，但是各級(jí)地方一操作起來(lái)就遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央的要求，為什幺這樣呢？一些領(lǐng)導(dǎo)思想觀念在作祟，他們認(rèn)為都是共產(chǎn)黨員，操作起來(lái)順。這種陳舊落后的觀念必須改變。

此外，在人大議事制度中要逐漸建立能發(fā)揮派作用的機(jī)制，其中包括提名機(jī)制?，F(xiàn)在政黨提名基本上是執(zhí)政黨提名，派提名還沒(méi)有建立起來(lái)。雖然允許代表聯(lián)合提名，但在實(shí)際操作中作用有限，很難搞聯(lián)合提名。因此派提名的機(jī)制應(yīng)該建立。在條件成熟時(shí)還應(yīng)該建立政協(xié)跟人大的聯(lián)席會(huì)議制度，并逐步規(guī)定人大的法律議案都要拿到政協(xié)去討論，人大和政協(xié)其中一個(gè)沒(méi)有通過(guò)就不能生效。這樣保證代表面更廣泛，審議更加慎重。要通過(guò)各種方式來(lái)發(fā)揮派的監(jiān)督作用，包括發(fā)揮派的政治問(wèn)責(zé)的作用。

九、政治問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)是新聞自由的實(shí)現(xiàn)

在SARS危機(jī)的前期，政府有關(guān)方面的隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意他人隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)的情況如此嚴(yán)重，新聞媒體的監(jiān)督作用到哪里去了？媒體為什幺在長(zhǎng)時(shí)間里保持沉默?一些媒體的很多社論和文章把要求公布真相的聲音說(shuō)成是“別有用心”、“居心不良”、“惡毒攻擊”等等，不僅沒(méi)有發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，而且喪失了起碼的職業(yè)良知和做人的良心。在SARS危機(jī)的前期SARS的大范圍傳播，難道不值得媒體和新聞主管部門反省嗎？引咎辭職這個(gè)制度的建立，特別是要依賴輿論監(jiān)督作用的發(fā)揮。16大報(bào)告提出執(zhí)政黨執(zhí)政能力建設(shè)問(wèn)題、政府能力建設(shè)問(wèn)題、加快行政體制改革和政治體制改革等問(wèn)題都需要?jiǎng)?chuàng)造良好的有利于實(shí)現(xiàn)新聞自由的輿論寬松環(huán)境。

涉及到公民知情權(quán)等基本權(quán)利的保障問(wèn)題必須慎重再慎重。要鼓勵(lì)媒體積極維護(hù)公民權(quán)利，加強(qiáng)權(quán)利保障的輿論力量，在輿論領(lǐng)域不能搞統(tǒng)一口徑。在監(jiān)督上必須做到議論多元。整個(gè)新聞管理體制和管理觀念已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候了。新聞管理體制改革不能延緩，必須加速。我國(guó)在國(guó)際社會(huì)要發(fā)揮重要作用，必須按照國(guó)際準(zhǔn)則來(lái)行事。要鼓勵(lì)公民樹立維權(quán)意識(shí)。政府部門行動(dòng)緩慢、不公開信息甚至有意欺騙、愚弄民眾，愚弄國(guó)內(nèi)國(guó)際輿論、公開撒謊、瞞報(bào)漏報(bào)等行為，引起的公民受害應(yīng)該可以起訴政府宣傳部門及其有關(guān)人員。要通過(guò)各種制度創(chuàng)新促使政府加快改革新聞管理體制。要在新聞管理領(lǐng)域?qū)嵭蓄I(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度，探索制定自愿辭職、責(zé)令辭職和引咎辭職的實(shí)施辦法。對(duì)于反對(duì)改革和壓制輿論監(jiān)督的不稱職干部要早發(fā)現(xiàn)、早幫助、早調(diào)整。

總之，以4月20日開始追究官員責(zé)任為標(biāo)志的政府應(yīng)對(duì)SARS危機(jī)的措施初步取得了良好效果，深得人心，受到國(guó)內(nèi)外輿論的普遍好評(píng)。要抓住這個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，一鼓作氣大力推進(jìn)政治體制改革，建立和完善各種政治問(wèn)責(zé)制，普遍推行引咎辭職制度，使中共十六大提出的20年建成民主法治國(guó)家的目標(biāo)逐步得以實(shí)現(xiàn)。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）