前言：本站為你精心整理了SARS危機和政府治理機制創(chuàng)新范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

sars危機是一場發(fā)生在公共衛(wèi)生領域的突發(fā)性危機。但對這次危機的反思將遠遠超越公共衛(wèi)生領域，甚至超越經濟領域。透過SARS危機，使社會各方面對舊體制的陋弊及加快推進相關體制改革進程的迫切性有了更深刻、更直接的感受和認識，為進一步深化改革提供了良好的輿論氛圍和群眾基礎。汲取教訓，亡羊補牢，需要結合我國體制轉軌的大背景，盡快完善公共衛(wèi)生應急機制建設，并由此促進政府建立更廣泛的“防患于未然”的危機管理機制。同時，要促進政府治理機制加快實現從全能政府向有限政府、從控制型政府向服務型政府及全面建設責任法制政府等的轉型，建立適應新階段的政府治理新機制。一、SARS危機中的政府治理缺陷

1、缺乏與全球化進程相適應的危機意識和危機管理意識。從目前SARS防治工作暴露的突出問題看，主要是處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理機制還不夠健全，在應急處理工作中存在信息不準、反應不快、應急準備不足等問題。但首要的問題是，在政府轉型過程中我們一直未能樹立起足夠的、非傳統(tǒng)的危機意識和危機管理意識，這是導致危機應急工作被動的根本原因。經過20多年的改革開放，我國經濟社會發(fā)展的內外部環(huán)境和條件已經發(fā)生了深刻變化。全球化成為進一步推進改革與發(fā)展不可忽視的重要背景。但我們在推進轉軌進程中，對全球化下所滋生的各種風險和危機認識不足，對現代社會存在的各種危機缺乏基本的分析判斷機制，缺少風險評估機制，導致風險不能被及時發(fā)現和有效防治。SARS的第一例病例早在2002年11月16日在廣東發(fā)現，但人們被告知危機和正式啟動非常狀態(tài)的危機管理機制卻是到2003年4月20日之后。此間有許多機會可以將SARS控制在局部，對此次危機的正確評估和啟動應急機制也有機會開展的更早。實際上，這種缺失已經在過去幾年的幾次突發(fā)性事件的處理中多次暴露出來。

2、政府職能轉變和治理目標中，經濟目標和經濟職能有余，公共服務與社會目標不足?！糎T〗我國是一個發(fā)展中的大國，也是一個由計劃體制向市場經濟體制轉軌中的大國。鑒于落后的社會生產與人民日益增長的物質文化需要之間的基本矛盾，在過去20多年的改革開放進程中，我國在促進資源配置方式轉變，促進生產力發(fā)展，追求經濟效率方面取得顯著的成績。但在處理效率與公平、政府與市場等基本關系方面，因改革的策略與階段性目標所限，遺留和積累了許多問題。如在處理效率與公平的關系中，在就業(yè)與社會穩(wěn)定的壓力下，實施效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，各級政府片面追求國內生產總值增長指標，一方面政企不分、政府對市場的各種行政干預不斷，另一方面，基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等公共產品提供方面，政府缺位，供給不足；一方面政府在追求經濟增長目標方面，不遺余力，另一方面，在公平分配、縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進社會事業(yè)發(fā)展等方面，投入不足，發(fā)展滯后。此次SARS導致危機，很深刻的原因就在于我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展長期嚴重滯后于經濟發(fā)展和社會轉型，公共衛(wèi)生體系建設長期嚴重滯后于工業(yè)化、城市化和對外開放步伐，醫(yī)療衛(wèi)生產業(yè)嚴重滯后于其它產業(yè)的發(fā)展。從目前來看，受SARS沖擊最大的不是商業(yè)，也不是交通部門，而是本來已經極度脆弱和緊張的醫(yī)院和公共衛(wèi)生系統(tǒng)。令各級政府真正擔心的不是廣州、北京等大城市，而是醫(yī)療體系極度殘缺、醫(yī)療資源極度匱乏的廣大農村。與經濟的快速增長相比，我們在公共衛(wèi)生體系及其它社會事業(yè)建設方面，無論是制度建設、體制改革，還是政府的資金投入都嚴重滯后。

3、現行行政管理體制條塊分割，缺乏協(xié)調，效率低下。這次SARS危機再次暴露了政府行政管理體制的弊端。國家行政學院杜鋼建教授將目前的政府管理的體制弊端概括為：政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復雜化。在這種體制下，一級政府遇到社會危機時在一定程度上失去了對某些部門（如衛(wèi)生部門）的有效調控能力；而某些部門自我做大，將權力的行使與自身利益糾纏在一起；各個部門在處理方式上習慣于層層審批，習慣于等待上級的行政指令，責任不明確；行政審批的復雜化，導致工作效率低下，遇到SARS之類的特殊危機事件，更缺乏足夠的處理和應變能力，暴露出缺乏有效及時的快速反應機制的缺陷。SARS危機完全打破了行政部門按職能分工的工作體系，也造成管理條塊分割體制下應對工作在最初的無序狀況。到目前為止，SARS的有效遏制主要是靠中央政府的行政強制和全民動員。但同時，這種非常狀態(tài)下的非常做法又進一步強化了原有的各地方、各部門對中央領導權威和行政命令的路徑依賴。如果不能有效地改變這種狀況，在遇到新的突發(fā)事件或潛在的局部隱患時，難免將導致新的社會危機。

4、公共信息處理上，“內緊外松”，缺乏信息公開機制及發(fā)揮媒體輿論的引導、溝通和監(jiān)督作用。在應對SARS危機初期，正是由于信息不透明以及危機管理措施失當，導致SARS危機迅速擴散蔓延?；厥捉衲昴瓿鮏ARS疫情從廣東局部地區(qū)爆發(fā)至今的基本過程，一個深刻的教訓是，在關系公眾切身利益的重大問題上，試圖隱瞞信息，以傳統(tǒng)“內緊外松”方式解決問題的思路，最終會使整個社會付出難以估量的、更大的代價。在這次疫情中，在政府信息遲緩時，大眾傳媒也處于“失語”狀態(tài)，客觀上形成了各種虛假信息及謠言四起，對保持民眾情緒穩(wěn)定和理解形成很大障礙，更談不上輿論監(jiān)督對提高政府效率的作用。向社會提供真實可靠的公共信息是政府和媒體的社會責任，尤其是在全球化和信息多元化背景下，正確認識和充分發(fā)揮媒體和社會輿論的作用將越來越重要。因為這些信息不僅關系到本國公民的健康與生命安全，還直接同國外公民的健康和生命安全相聯(lián)系，不僅影響政府在國內民眾中的形象，更影響政府的國際形象。SARS危機警醒政府治理改革中及早實現公共信息的公開、及時和準確的現實性。

5、社會力量和民間組織缺乏發(fā)揮獨特作用的途徑和保障。適應現代社會要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責任有限。但在現實中，“我可以負責任地告訴你”幾乎成了一些政府官員的口頭禪。SARS危機發(fā)生之初曾一度失控，這種在公共事務中依然自覺"全能"的政府治理思維不能不說是一個禍根。此次危機暴露政府治理在培育和發(fā)揮社會力量作用方面的缺陷：一是傳統(tǒng)政府管理思維限制了民間組織在公共危機中扮演角色和發(fā)揮作用，政府一直處在主導地位，并習慣于以行政為主導的行為程序；二是忽視民間力量和社會力量的實力，未能給這支力量發(fā)揮作用提供適度空間和保障。這些缺陷不僅反映在SARS危機下的科研攻關上，也反映在對SARS病人的社區(qū)幫助、民間組織的志愿行動上；不僅反映在城市，更反映在廣大農村相關防治工作中。今年4月16日，我國公布了SARS病毒的基因組序列，而加拿大和美國的科研人員于4月12日和4月14日搶先一步公布了測序結果。國內負責病毒基因測試的、民間科研機構華大基因研究中心披露，如果不是現行條塊分割、僵化陳舊的科研體制的限制，提早10天拿到SARS病毒的材料，SARS病毒基因組序列的結果就是從中國人手里第一次向全世界公布。此外，由于種種法律、政策、觀念等障礙，目前我國的非政府組織和民間力量發(fā)育不良，自身也存在許多問題。

6、政府公共財政方面暴露的缺陷。SARS危機作為一個突發(fā)性的公共衛(wèi)生危機，對政府公共財政提出嚴峻挑戰(zhàn)。根據北京大學中國經濟研究中心和北京大學衛(wèi)生政策與管理研究中心聯(lián)合調查的結果，每例SARS疑似病人每天的直接治療費用為1090元左右，觀察期為2天左右；每例確診輕癥病人每天的直接費用約為1100元，重癥病人每天約為3220元，療程為21天左右。這些不菲的開支目前是由各個醫(yī)院自身墊付。4月27日，北京市財政局等單位聯(lián)合下發(fā)了《關于非典型肺炎患者醫(yī)療費用有關問題的通知》，通知規(guī)定，對于經濟困難的有本市戶口的無單位人員和外地在京務工人員，將由北京市財政承擔。但這份文件僅僅解決了原則問題，由于財政吃緊等種種原因，相應的財政撥款遲遲不能到位相關資料引自仇勇等，2003：SARS啟示錄，《商務周刊》第11期。。另一個疫情嚴重的地區(qū)山西太原，全年財政預算支出為33億元，本級預算支出17億元，總預備費只有2000萬元。在這種財政狀況下，已經拿出4678萬元的資金，其困難可想而知。這些已經撥付的資金被廣泛用于醫(yī)院購置設備、醫(yī)務人員補貼、環(huán)衛(wèi)局特種垃圾處理和維修、客運辦進行消毒、市政排水處消毒等各項種類繁多的項目上，甚至為平抑SARS疫期肉菜的價格，太原市財政也撥了100萬元。地方財政少收與多支的尖銳矛盾在SARS危機中更充分地凸現出來。

實際上，目前政府公共財政體制面臨的問題遠不止這些，如根據中國《預算法》第三十三條的規(guī)定，各級政府預算應當按照本級預算支出額的1%～3%設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害救災開支及其它難以預見的特殊開支。2003年的總額是100億元，占中央本級支出的1.4%，目前已經劃出20億作為專項資金，但總量上的缺口如何彌補？中央財政對中西部24個省份各預撥1000萬元，這種分配方式是否合理和有效？由于對農民工實施屬地管理，并實行“首診負責制”，各地方之間的財政支付如何進行等。這些問題和漏洞將是此次SARS危機后不可避免的工作，也對進一步理順公共財政體制提出更迫切的要求。

7、缺少官員問責制度。“對上不對下”是原有的官僚制度固有的缺陷，在涉及人命關天的突發(fā)事件面前，固有的思維慣性造成某些地方和部門對相關疫情的隱瞞、緩報甚至欺騙。由于缺乏健全的考核機制，這種制度的缺失所造成的危害不斷在各地的突發(fā)性事件中重演。此次危機只不過是在更高層次上暴露出已長期存在的問題，在全國的范圍內，甚至全球的范圍內造成更嚴重的危害而已。以4月20日中央政府采取強硬手段撤換兩名正部級官員為轉折，據新華社報道，至5月8日，已有120多名中央和地方官員因為防治SARS不力而受到懲處，范圍涉及全國近一半的省、直轄市、自治區(qū)。這也是中國首次在突發(fā)災害事件中，就同一問題連續(xù)地、大范圍地處分失職官員。但問題是，這些手段都是在非常狀態(tài)下的非常政府行為，這些行為有沒有持續(xù)性？能否以此為轉折，補正長期形成的制度缺陷？借鑒先進經驗，盡快建立官員問責制有很大制度創(chuàng)新的空間。

8、法治的缺失。無論在正常狀態(tài)下，還是在危機狀態(tài)下，政府行為法制化，依法行政，是政府實施有效治理的的基本原則。政府在緊急狀態(tài)下的應變能力與行政管理的權威性、主動性，以及對社會整體資源的統(tǒng)一調配能力，不只是政府自發(fā)性的反應，同時也應是法律規(guī)范與授權的結果。否則既使措施再完備，也難保不出重大失誤。SARS危機再次暴露出我國轉軌時期在公共政策制訂、在依法行政方面的嚴重缺陷。這首先反映在現行法律規(guī)定的不適應性。如廣東在SARS疫情爆發(fā)初期，完全有機會將此強傳染性的疾病列入甲等傳染病，啟動相應的防治機制。但根據現行《傳染病防治法》的規(guī)定，只有中央才有此項權利。其次，在SARS防治過程中，法治缺失現象比比皆是：地方政府制定的公共政策“一刀切”，疫區(qū)人員一律強制隔離；居委會為實施隔離將住戶屋門焊死，這種做法本身已經觸犯了法律；“出現一例，負責人就地免職”，本身也不符合法律程序等等。此外，如何防止在危機狀態(tài)下公共政策侵害公民權利，如何進行監(jiān)督等也都是法律的空白點。目前，國家以非常效率出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，但這還遠遠不夠，健全的法治還有很長的路要走?！糎T4”H〗二、在SARS危機中建立和完善現代危機管理體系

我國正處在經濟轉軌和社會轉型的過程中，經濟結構、社會結構，甚至政治結構都進入到全面的分化時期。在此進程中，利益和權力將在不同的主體之間進行重新分配、轉移，形成諸多不穩(wěn)定因素，使危機的誘因多樣化薛瀾，張強，鐘開斌，2003，防范與重構：從SARS事件看轉型期中國的危機管理，《改革》第3期。。在全球化條件下和信息化社會，也使危機的發(fā)生和擴散呈現出新的特點。一個局部性危機，很可能迅速演化為全球性危機。因此，加強危機管理，盡可能降低不確定性所帶來的各種風險，為社會和民眾提供穩(wěn)定的環(huán)境應當是現代政府的重要職能之一。SARS危機以活生生的現實警示，促進危機管理和應急機制的制度化建設刻不容緩。這是另一個意義上的現代化、國際化問題。

1、確立全面轉型和開放條件下的風險和危機意識。進入新世紀，融入經濟全球化是保證我國在新世紀能獲得成功的經濟發(fā)展的必由之途。但是，從另一個角度看，融入經濟全球化的過程正面臨著與現行制度的日益擴大的沖突。加入WTO后，市場化進程將明顯加速，內外部壓力和緊迫感也將明顯增大，如果處理不當，會引發(fā)一系列經濟政治問題，致使改革發(fā)展進程陷入困境。隨著世界政治經濟聯(lián)系和相互交往的日益密切，各國促進經濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定面對的不確定性因素增多。同時，源于各個層面的不確定性和潛在風險也日益國際化。突出地表現在，來自國際社會的不確定性和風險，迅速傳播和影響國內，國內的不確定性和意外危機，也能迅速輸出到國外，使國內風險和危機全球化。這是全球化背景下，突發(fā)性事件發(fā)生發(fā)展的重要特征。

從轉型期背景出發(fā)，經過20多年的改革開放，我國重大社會利益格局和利益關系出現深刻變化，由利益關系調整所引發(fā)的一系列利益矛盾和問題將對新世紀的改革發(fā)展進程產生重要影響。回顧近些年的危機事件，我國危機形態(tài)總體上體現出新的特點更詳細的分析參見（薛瀾，張強，鐘開斌，2003），同上：第一，危機事件涉及的領域多元化；第二，危機事件呈現高頻次、大規(guī)模；第三，危機事件的組織性、暴力性、危害性加強；第四，危機波動的方式多元化，震動頻度增大；第五，伴隨著全球化的進展，危機事件的發(fā)生也具有了一定的國際互動性，給危機事件的應對帶來更大的難度。因此，危機管理對于社會普通大眾的意義重大，對各國政府也是意義重大，政府的危機管理能力甚至直接影響到其存在的合法性。因此，在政府日常管理工作中，通過加強相關教育和培訓，樹立非傳統(tǒng)意義上的風險意識和危機意識，健全和完善適應于開放條件和全球化的危機管理體系應當是政府治理中的首要任務。

2、建立有效的危機預警和快速反應機制。SARS危機除了反映出我國政府和全民的危機防范意識不強之外，也直接暴露我國危機管理機制中存在的嚴重漏洞。我國還沒有建立完善的危機管理體系，尚無一套支持危機管理的信息系統(tǒng)，在危機爆發(fā)過程中的進行信息溝通和傳遞的體系不健全，危機爆發(fā)后有效的、科學的回應機制還沒有建立，沒有一個有效的協(xié)調機制，沒有對危機管理的法制化，反危機的各種支持準備不足，財政、人力資源等方面都儲備不足等。核心是危機預警和快速反應兩大核心機制不健全，缺少一個專業(yè)的危機預警和處理機制。

毫無疑問，SARS危機是對政府社會危機管理的一大考驗，也是對政府危機管理制度創(chuàng)新的一大推動。完善政府危機管理體系，首先，從憲法上授權政府具有危機管理的權力，并限定其相應的職責；同時，制定《緊急狀態(tài)法》或《危機管理法》，把各種危機的管理都納入到統(tǒng)一的程序和制度中，而不是分散管理，各個政府部門各行其道。其次，建立危機預警系統(tǒng)。通過輔以良好的技術手段，建立公共信息監(jiān)測網等，在危機爆發(fā)之前能夠識別各種征兆性事件，對危機爆發(fā)的概率及后果進行科學判斷。第三，建立制度化的快速反應系統(tǒng)。強化危機發(fā)生后政府處理危機的能力，果斷指揮，及時協(xié)調，減少危機帶來的損失及負面影響。第四，建立信息傳輸和處理系統(tǒng)。透過疫情和輿論宣傳，提高公眾對危機的心理承受力，增強對政府控制危機的信心。第五，建立物資準備和調度系統(tǒng)。從根本上遏制危機的蔓延，保障公眾在短時間內對某些特殊物質的需求。第六，建立人員培訓和技術儲備系統(tǒng)。第七，建立危機處理國際合作系統(tǒng)。國家之間的合作之外，國際組織以及非政府組織都是解決危機的有效行為主體。

3、重視已有的經驗和積累，健全有效的統(tǒng)一協(xié)調機制。作為發(fā)展中的大國和轉軌中國家，我國歷年來所經歷的各種公共危機和突發(fā)事件很多，在防范各種公共危機的再度發(fā)生或減少危害上，積累了許多寶貴的經驗。經歷多次危機后，政府處理突發(fā)事件對資源的動員能力增加，效率越來越高。2002年大連北方航空的空難、20世紀90年代中期云南麗江的地震、1998年的洪災等事件的應對和處理中，都體現出很高的治理效率。此次SARS危機中，專門用于醫(yī)治SARS病人的北京小湯山非典醫(yī)院只用7天就建成投入應急，更表現了高效率，令國際社會刮目相看。但是應該指出的是，我國各級政府缺乏一個應付大規(guī)模惡性突發(fā)事件的制度化的危機防范體系。我國處理這些公共危機和緊急狀況，主要是針對特定需要，由中央政府或省級政府、有關部門設立的臨時機構。這些臨時機構，往往缺乏專業(yè)人員，也缺乏對應急運作規(guī)則的了解。這種臨時成立的領導機構有三個缺點參見清華大學政府管理學院副院長薛瀾教授文章：臨時成立的工作小組不具有延續(xù)性，因此危機處理后的經驗不能夠有效保留；危機處理需要政府各個機構的合作，臨時成立的小組每次都需要大量的時間與相關的機構進行協(xié)調；臨時領導小組事先沒有一個有效地危機處理計劃，而專門的危機處理協(xié)調機構有一套成熟的危機處理操作方案。如果沒有本地最高領導或者中央高層領導的具體批示，往往也缺乏跨部門協(xié)調能力救援處理能力。

隨著社會的發(fā)展，社會的各種危機會增加，中國要進入一個危機的高發(fā)階段。為此，中國迫切需要建立一個統(tǒng)一領導、分工協(xié)作的機構體系，建立一個常設的危機管理委員會，負責全國各種的危機，作為危機的領導、控制、協(xié)調中心。建議政府成立一個類似于美國聯(lián)邦緊急事務管理局(FEMA)的危機處理協(xié)調機構，以立法的形式授予其對其它政府機構進行協(xié)調和調度的權力。由此機構負責履行：危機信息的收集；反危機戰(zhàn)略的規(guī)劃；監(jiān)測分析各種危機發(fā)生的可能性并評估損害程度；進行危機管理教育和訓練；危機發(fā)生時，協(xié)調各級政府、各個部門進行反危機行動等。

4、開展危機管理素質教育，增強社會應對能力。在一個開放、分權和多中心治理的社會，沒有社會力量的參與是不可想象的葉國文，2002，預警與救治：從“9.11”事件看政府危機管理，《國際論壇》第4卷第3期。缺少危機教育和培訓，同缺少危機意識一樣，會直接影響到社會個體和組織在面臨危機時的反應。事實上，同其它一些人們已知的致命疾病和意外事故比較起來，SARS的死亡率并不高。之所以SARS造成較大的恐慌，重要的原因在于社會危機教育的缺位。從無端的恐懼到SARS病人擅自離開隔離區(qū)，從謠言蜂起到盲目搶購，深刻反映社會個體在遇到危機挑戰(zhàn)時的非理性給政府力量應對危機帶來額外成本的狀況。在社會正常狀態(tài)下，開展相關多層次的危機教育，提高社會個體面對不同危機時的心理素質，這是政府危機管理中的一項基礎工程。在我國處于危機高頻發(fā)時期，結合公民文化建設，加強全社會的危機教育與培訓，將對提高全社會的危機應對能力，降低應對成本，提高政府危機管理效率具有深遠意義。

5、加強危機管理的研究。危機管理對我國各級政府來講是一個新的課題，尤其是在內外部不確定性和危機增多的背景下。近兩年，我國科研機構相關的研究有所啟動和引入，但總體上十分匱乏。SARS危機已經凸現加強危機管理研究的迫切性。為此，首先，應重視危機管理研究，增加相關投入，這些投入的效果將是不可估量的；其次，應重視各級政府和適合的科研部門的合作研究，選擇實際案例，分類建立危機事件的案例庫和知識系統(tǒng)；第三，從理論總結到實踐操作，全方位尋求符合我國國情、政情的各種解決危機的計劃和預案；第四，重視借鑒和學習先進國家危機管理的教訓和經驗，拓展國際合作研究途徑，尤其是經過多年經營，美國已經發(fā)展出一套相當完善的危機管理體系，值得我們借鑒。三、在SARS危機后重塑政府治理機制面臨的新課題

SARS危機在一定程度上對我國20多年改革開放的進程形成一定的沖擊，使尚未解決的體制矛盾、與開放的現代社會不相適應的結構性問題得到充分的反映，也使國內各個層次對進一步推進改革的迫切性有了更深刻、更直接、更切膚的感受和認識。同時，在危機發(fā)生后的較短時間內，我們在信息披露、財政動員、采取應急措施、尋求國際合作等方面表現出非常的效率和顯著改觀。正如一劑催化劑，SARS危機本身將改革和建設開放現代社會的進程大大推進了一步。從這個意義上，SARS危機將成為深化改革一支新的動力，也為政府治理轉型提供了重要機遇。

1、正視全球化的深遠影響，全方位創(chuàng)新政府治理理念。全球化是當前時代的深刻背景。置身于這個背景下，處在由傳統(tǒng)計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡中的政府面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。此次危機清楚地表明，在職能定位、行為規(guī)范、行為目標、治理結構等方面實現全方位的政府治理模式轉型，已經不僅僅是內部的需要，更是走向國際社會、樹立國際形象的必然要求。從我國體制轉軌的現實進程出發(fā)，順應全球化趨勢，首要的是要實現政府治理理念的創(chuàng)新，實現從全能政府向有限政府的根本轉變。結合我國政府改革的實際進程，現階段政府治理轉型的核心是實現從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變?！糎TH〗

2、注重公共服務和社會改革目標與經濟增長目標的協(xié)調，相應完善公共財政體制。國內外大量的實踐表明，政府長期關注于經濟增長目標和經濟職能，長期使經濟目標和社會目標處于失衡狀態(tài)，必然對經濟社會發(fā)展的可持續(xù)性造成損害。這是SARS危機給我們一個很重要的教訓。農民工的返鄉(xiāng)和流動之所以在此次危機中成為一個問題凸現出來，正是因為長期存在的城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調、經濟建設與社會保障體系建設不配套所致。長期存在的城鄉(xiāng)差距和二元結構，造成1.2億以上的農民工在各大城市間流動，但在相應的勞動保障、就業(yè)機會、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、政治權利等方面，農民工得不到與城市居民相同的待遇。因此，在遇到生命危險時，為求自保而流動和返鄉(xiāng)也是必然的。SARS危機也凸現出其它一些社會弱勢群體缺乏社會保障及政府公共服務不足的問題。促進政府職能轉變，最基本的是要注重經濟、社會及政治、文化的協(xié)調發(fā)展，注重物質文明、精神文明、社會文明和政治文明的同步前進。

SARS危機帶給我們的另一個教訓是，要高度重視人民的身體健康和生命安全，正確處理好突發(fā)事件對經濟的影響與人民生命安全的矛盾，時時把人民的身體健康和生命安全放在首位。反思SARS疫情帶來影響，各級政府管理部門中要樹立以人為本的經濟發(fā)展觀。從長遠來說，“以經濟建設為中心”的口號應進一步發(fā)展，與時俱進，向以尊重人的生命、尊重公民的福利為中心過渡。當前，從SARS危機引發(fā)的社會改革目標有：建立健全公共醫(yī)療衛(wèi)生體系，尤其是在廣大農村地區(qū)；健全有更大覆蓋面的社會保障制度，尤其是對弱勢群體的基本保障制度；高度重視人力資源開發(fā)，尤其是加大基礎教育和對再就業(yè)者的教育培訓投入；理順收入分配關系，提高低收入的收入水平；改革戶籍制度，加快城市化進程，實現城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展等。此外，汲取此次SARS危機發(fā)生過程中的教訓，要建立防患于未然的保障機制，轉向以社會目標和公共服務，還應加快建立和完善相應的公共財政體制，完善中央財政的作用。

3、完善法制，切實落實依法行政。從國際經驗看，為了嚴格地規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府行使緊急權力，大多數國家都從法律角度給予的明確限定。如在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，給政府的行政緊急權力劃定明確的憲法界限；制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來詳細規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府與公民之間的關系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效地行使行政緊急權力，同時也很好地限制政府的行政緊急權力，保護公民的一些基本的憲法權利不因緊急狀態(tài)的發(fā)生而遭到侵害。正如1988年春，我國因上海爆發(fā)甲肝催生了1989年2月的《傳染病防治法》，SARS防治也孕育出國務院2003年5月12日的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，衛(wèi)生部在緊隨其后的兩天內根據該條例頒布了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，這種高效與迅捷的立法行動正是現代危機管理制度的典型思路之一。與《傳染病防治法》相比，《條例》和《管理辦法》具有許多創(chuàng)新，如第一次在立法中確立危機管理中樞指揮系統(tǒng)的首要地位，強調公共衛(wèi)生突發(fā)事件的制度性常規(guī)應急，凸顯公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急的統(tǒng)一，強調公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急的透明性等。但這些只是行政法規(guī)和部門規(guī)章，在法律位階上地位低于法律，還不足以擔當建立現代危機管理制度和依法行政的完整功能。而且，這些應急規(guī)章也僅僅局限在調整公共衛(wèi)生領域的危機，沒有涉及其它領域和全局性的危機管理制度。此外，法規(guī)和規(guī)章的全面執(zhí)行和落實還需要配套的制度環(huán)境支持，如一個開放的社會輿論背景和公正有效、具有公信力的行政、民事、刑事司法制度等。因此，健全法制建設，將危機和正常狀態(tài)下的政府行為納入法治化軌道，還需要很大的立法努力。

4、嚴格政府官員問責制度，加強對權力的制約和監(jiān)督。4月20日以兩名部長級高官被免職，開始追究官員責任為標志，SARS危機的防治開始出現轉折。隨后全國各地先后追究數百官員的責任。僅湖南一省被追究責任的官員已經達200多人，內蒙古有60多人分別受到不同的處罰，如停職檢查、免職、黨內警告和政紀處分。這是我國首次在突發(fā)災害事件中，就同一問題連續(xù)地、大范圍地處分失職官員參見杜鋼建，2003，啟動問責制，《中國經濟時報》5月26日。這也是我國干部人事制度發(fā)生的重大變化，將對促進政府治理效率有重要意義。中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部發(fā)出的《關于堅決防止和查處干部選拔任用工作中的不正之風和違紀違法行為的通知》提出，要進一步建立和完善干部推薦責任制、干部考察責任制、干部選拔任用決策責任制和用人失察失誤責任追究制，形成干部選拔任用工作責任制度體系。通過體制創(chuàng)新，逐步鏟除"跑官要官"、"買官賣官"等不正之風和違紀違法行為產生的土壤和條件。這些問責制的形成有利于加強反腐倡廉，追究違紀違法行為的領導責任。但目前在SARS危機時期啟動的行政法律責任的追究主要涉及公務員的責任追究，還沒有認真追究行政主體應承擔的行政責任。已經出臺的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的不足在于忽略了作為行政主體的國家機關及有關組織所應當承擔的法律責任，同時也忽略了對行政相對方的行政救濟和司法救濟。目前啟動的政治問責制主要是同體問責，而不是異體問責，缺乏持續(xù)性同上。人大作為重要的問責主體的作用沒有充分發(fā)揮，加強人大的問責制還需要把質詢對象由國家機關擴大到國家機關工作人員。完善問責制，需要進一步的制度創(chuàng)新。

5、重視和引導媒體在政府治理及危機管理中發(fā)揮特殊作用。信息的公開與透明是現代政府的重要特征之一，政府通過信息滿足人民群眾的信息需求，也公民知情權的一部分。理想的狀態(tài)是政府信息、大眾傳媒及民間輿論的互相推動。危機對于一個組織和政府來說，可能是災難，也可能是轉機。在危機潛在期，如果媒體能夠及時發(fā)現危機存在的前兆向政府傳遞潛在危機的信息，就會防范危機的爆發(fā)。在危機突發(fā)期，媒體的作用體現在三方面：在激發(fā)公眾情緒中實現危機傳播的基調統(tǒng)一；在設置輿論焦點中塑造政府危機管理的良好形象；在滿足公眾信息需求中保持社會正常運轉。為此，政府要增加透明度，暢通渠道，充分認識媒體在危機管理中的積極作用。媒體是一種公共資源，可以最大限度地為增進公共福利而發(fā)揮最大效益。在危機管理中，媒體不僅可以及時捕捉可能導致危機發(fā)生的各種潛在因素，而且在危機過程中作為政府和公眾的代言人，完全可以溝通信息、疏導情緒，起到積極的作用。當前，媒體普遍開展的輿論監(jiān)督，是一種卓有成效的危機防范措施。新聞和政府應當進一步形成一種良好的互動，在公共治理中充當建設性力量。

6、積極培育公民社會和各類非政府組織，使之在政府治理中扮演應有角色。強大的社會力量和成熟的公民社會是現代化的重要標志。在我國經濟轉軌的特定時期，非政府組織的發(fā)展同改革開放有著直接的內在聯(lián)系：一方面我國市場化改革的過程就是根本改變傳統(tǒng)計劃經濟體制下國家包攬經濟、社會事務的過程，是市場和社會發(fā)育及形成的過程；另一方面，非政府組織的充分發(fā)展又是社會主義市場經濟體制建立和形成的重要內容之一。政府做不了，或做不好的事件，應當相信社會力量，拓寬社會參與渠道。一個比較發(fā)達的民間社會，它與國家力量之間能夠形成協(xié)調互動的良性關系。SARS的防治和根除并不可能靠中央政府的行政權威和全民動員，“打好這一仗”就可以一勞永逸的。在目前的抗SARS戰(zhàn)爭中，能夠避免社會危機的一條有效途徑就是讓一個成熟的、自治的社會來支持一個有效的政府。鼓勵公民的參與意識，鼓勵社會自組織的發(fā)展和介入。

目前，我國非政府組織的發(fā)展滯后。造成滯后的原因主要與體制轉軌的背景相聯(lián)系。如目前我國的非政府組織不管是行業(yè)協(xié)會還是其它各類社會團體，在一定程度上還帶有濃厚的行政化色彩和不規(guī)范性。既不獨立于政府，也不獨立于市場。第一，政策法律上的得不到應有保護。社團和民辦非企業(yè)單位這兩種組織形式是現行法律給予的基本形式，這使NGO的發(fā)展受到很多的限制，特別是在登記管理、注冊，年審等方面。第二，觀念上的阻礙。社會對非政府組織缺乏信任，比如SARS捐款，老百姓一般不放心把錢捐給那些沒有影響的NGO。此外，非政府組織自身的能力也需要提高，包括籌集社會資源的能力、動員志愿者的能力，內部管理運作的提高，以及向社會提供服務的能力等。因此，政府從引導觀念轉變、為非政府組織發(fā)展提供有利的法律政策環(huán)境等方面應有所作為。

四、明確政府治理中中央與地方的關系

SARS危機再一次提出，在我國的行政體制下處理公共事務，究竟以中央部委系統(tǒng)為主，還是以地方政府為主，這對矛盾一直沒解決好。這次從廣東開始的SARS危機，在一定意義上正是因為這種條與塊之間缺乏協(xié)調統(tǒng)一，以致延誤擴散，造成全國性危機。加快改革公共安全事務以條為主的體制，應當把一部分決策權下放到以塊為主的地方政府手中，并促進地方治理模式的相應轉變。

1、改革新階段應賦予地方更大的公共事務處理權。我國20多年改革與發(fā)展的進程表明，經濟發(fā)展與越來越分權的簡政放權改革有高度相關性。在這種情況下，地方政府相互競爭，促進經濟發(fā)展，但這樣的自主權是不確定的。地方政府在經濟上的自主權一般較大，在公共問題上的自主權較小，而且地方也沒有積極性通過各種辦法去贏得自主權。中央與地方在公共問題上的不確定關系，中央在這一領域的高度集權，使得全國各地都面臨公共事務管理投入不足、公共問題層出不窮的問題，對公共問題的解決在財政、人員、組織等各個方面并沒有給予足夠的保障。在公共服務領域里，除了城市建設和市容之外，在衛(wèi)生、科研和教育等各個方面，并沒有實實在在的投入和發(fā)展。SARS危機在相當長的一段時間內，雖然變成了全國性甚至是世界性的問題，但病人的隔離治療、疑似病人的觀察和識別、隔斷進一步的傳染機制、治療病人基本上還是當地的公共問題。高度集權的公共問題處理和公共服務處理機制，與高度地方化的公共問題和公共服務需求，形成了強烈的反差。這也是SARS問題越來越嚴重的一個重要原因。事實上，地方政府在處理公共事務上擁有更多的信息優(yōu)勢，也應更有效率。賦予地方更多的公共事務處理權是政府改革進程的客觀要求，也必然是一個趨勢。

2、進一步完善轉移支付和公共財政制度。為有效防治SARS，中央政府拿出20億作為防治SARS基金，并對24個中西部省區(qū)及重點疫區(qū)進行了轉移支付。但是，這種非常時期的財政撥款，無法從根本上緩解地方財政的緊張狀況。許多地方一年的財政收入只能保證工資正常發(fā)放，根本沒有發(fā)展社會事業(yè)的回旋余地。世界銀行2003年4月的《東亞城市的轉型》專題報告中指出，我國是世界上地方分權最大的國家之一，接近70%的公共開支發(fā)生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在省級以下政府。我國的許多市縣提供了近100%失業(yè)保險和社會保障福利支出?？h、鄉(xiāng)這兩級政府也提供了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出，和55%-60%醫(yī)療衛(wèi)生支出。中央和地方財政實施分稅制以來，雖然抑制了地方政府侵蝕中央政府稅基的機會和動機，但地方政府要負責提供所有重要的社會支持和幾乎所有的公共服務。在目前的收入分配下，地方政府的這些支出任務太過沉重，而且是無法維持的。為此，相應應加快公共財政體制的建立，給地方與事權相應的財政權力和財政能力。（公務員之家版權所有）