由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展
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在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不能平等交易，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動(dòng)，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)不平等，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)關(guān)系遭到了嚴(yán)重扭曲。改革開放以來，隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強(qiáng)，但城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上改變，城鄉(xiāng)差距仍過分懸殊。目前，中國已進(jìn)入了工業(yè)化的中期階段，國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。未來二十年，如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當(dāng)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決中國“三農(nóng)”問題提供難得的機(jī)遇；如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農(nóng)”問題的難度陡然增大。工業(yè)化中期階段將是由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵階段。必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局，調(diào)整城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)化水平，深化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制改革，在改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展，賦予城鄉(xiāng)居民平等的就業(yè)權(quán)、教育權(quán)和發(fā)展權(quán)，建立平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系方面取得重大突破。
一、中國城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演變
（一）改革開放前城鄉(xiāng)關(guān)系的主要特點(diǎn)
從1950年代初開始，國家為推進(jìn)工業(yè)化，建立了全面控制經(jīng)濟(jì)生活的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，將城市和農(nóng)村分割為兩個(gè)失去市場(chǎng)聯(lián)系的部門。城市以工業(yè)活動(dòng)為主，城市就業(yè)和生活幾乎全由國家統(tǒng)一控制了起來。農(nóng)民則從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須承擔(dān)國家規(guī)定的各項(xiàng)生產(chǎn)任務(wù)。
改革開放前，中國城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出以下三個(gè)特征：
1、工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易。新中國成立后，由于工業(yè)沒有基礎(chǔ)，推進(jìn)國家工業(yè)化需要大量資本積累。為了保證以廉價(jià)的方式獲得農(nóng)業(yè)剩余，國家對(duì)糧食和棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，自由市場(chǎng)交易被嚴(yán)格限制；1958年在農(nóng)村建立了體制。統(tǒng)購統(tǒng)銷和體制實(shí)現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)剩余的全面控制。在這種體制下，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品的不等價(jià)交換，從農(nóng)業(yè)部門取得了巨額的資金。改革開放前20多年，國家以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”形式從農(nóng)業(yè)中提取的經(jīng)濟(jì)剩余估計(jì)在6000億元－8000億元之間。
2、城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)。建國初期，農(nóng)民享充分的自由遷居城市的權(quán)利。1950－1957年城市人口增加總量中遷移增長(zhǎng)占到了60．8％，1957－1960年更是占到了90％。從1950年代后期開始，中國逐漸形成了極為嚴(yán)格的戶籍管理制度，限制農(nóng)村人口流入城市，把城鄉(xiāng)間人口的遷徙直接納入國家計(jì)劃的直接控制之下。改革開放前的近三十年中，中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)向制造業(yè)及相關(guān)部門的轉(zhuǎn)移是相當(dāng)微弱的，越來越多的勞動(dòng)力只能繼續(xù)滯留在農(nóng)業(yè)部門。從1960年代至1970年代后期，中國的城市化進(jìn)程完全處于停滯甚至倒退狀態(tài)。
3、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)不能平等。在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，國家明確將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同戶籍，人為地將城鄉(xiāng)居民分割為兩個(gè)在發(fā)展機(jī)會(huì)和社會(huì)地位方面不平等的社會(huì)集團(tuán)。
改革開放前，中國依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下較強(qiáng)的資源動(dòng)員能力所積累的巨額資金，推進(jìn)了國家工業(yè)化的高速發(fā)展，建立了較為完整的現(xiàn)代工業(yè)體系。但計(jì)劃體制和工業(yè)化政策強(qiáng)化了中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的二元特性，使城市和農(nóng)村在生產(chǎn)和生活水平上表現(xiàn)出極大的差異。國家工業(yè)化運(yùn)動(dòng)的快速推進(jìn)并沒有將中國帶入現(xiàn)代化國家的行列，相反，由于過度剝奪農(nóng)業(yè)，實(shí)行城鄉(xiāng)隔離，城鄉(xiāng)之間缺乏正常的市場(chǎng)聯(lián)系，造成了工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)和城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，工業(yè)化完全沒有惠及農(nóng)民。以恩格爾系數(shù)衡量，農(nóng)民處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率長(zhǎng)期低下，致使農(nóng)業(yè)部門為工業(yè)化提供的資本積累開始枯竭。農(nóng)民收入水平低，農(nóng)民購買力嚴(yán)重不足，也從需求上制約了中國工業(yè)的發(fā)展。
（二）改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系的主要變化
以1978年十一屆三中全會(huì)的召開為標(biāo)志，中國農(nóng)村進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期。農(nóng)村改革突破了制度，突破了統(tǒng)購統(tǒng)銷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。農(nóng)村改革不僅極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，帶來了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的歷史性巨變，而且為工業(yè)和其他部門的發(fā)展，為此后進(jìn)行全面的經(jīng)濟(jì)體制改革，打下了良好的基礎(chǔ)。
改革開放以來，隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，中國城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強(qiáng)，城鄉(xiāng)關(guān)系的變化特征主要有：
1、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換市場(chǎng)化程度的提高，極大地推動(dòng)了城鄉(xiāng)關(guān)系的合理化進(jìn)程。1980年代中期以來，國家取消了實(shí)行長(zhǎng)達(dá)30年之久的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，越來越多的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了由市場(chǎng)定價(jià)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的極不合理的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系得到逐步調(diào)整。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互作用日趨緊密。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已成為中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體力量和國民經(jīng)濟(jì)的一大支柱，成為增加社會(huì)有效供給、增強(qiáng)綜合國力的有生力量，成為20多年來中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的推動(dòng)力量。
3、農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的大量轉(zhuǎn)移，密切了城鄉(xiāng)聯(lián)系，對(duì)城鄉(xiāng)隔離體制造成了巨大沖擊。在城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移具有決定性的意義。經(jīng)過20年多年的時(shí)間，中國已有近2億農(nóng)村勞動(dòng)力通過不同方式解決了在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)的問題。
4、小城鎮(zhèn)的大量涌現(xiàn)和迅速發(fā)展，弱化了城鄉(xiāng)隔離的格局，奠定了城市化發(fā)展的基礎(chǔ)。截至2002年底，中國有建制鎮(zhèn)20600個(gè)，常住人口2．75億，分別占全國人口的22％，農(nóng)村人口的32％。
二、中國城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀
雖然改革以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系逐步改善，但目前中國城鄉(xiāng)差距仍過分懸殊，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題仍十分突出。
（一）城鄉(xiāng)居民收入差距在波動(dòng)中重新擴(kuò)大
1957年城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)收入是農(nóng)村居民平均收入的3．23倍，到1964年下降到了2．22倍。農(nóng)村率先改革，使農(nóng)民率先獲益。1978－1984年城鄉(xiāng)居民的收入差距由2．371縮小到1．711以農(nóng)民收入為1，下同。但此后城鄉(xiāng)居民收入差距又呈逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。1993年城鄉(xiāng)居民收入差距已擴(kuò)大到2．541，超過了改革初期的差距。2002年，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7703元，農(nóng)民人均純收入僅為2475．6元，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大為3．11：1。城市居民的人均可支配收入與農(nóng)村居民的人均純收入的比率，不能真實(shí)地反映城鄉(xiāng)之間的實(shí)際收入或者實(shí)際福利水平上的差別。據(jù)粗略測(cè)算，若只考慮貨幣收入，2002年城鄉(xiāng)居民收入差距為4：1。若考慮城市居民的各種福利性補(bǔ)貼，城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入差距將進(jìn)一步拉大到5－6：1。
（二）農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距也呈擴(kuò)大趨勢(shì)
1978年城市和農(nóng)村居民基尼系數(shù)分別為0．22和0．17，說明當(dāng)時(shí)中國城鄉(xiāng)內(nèi)部居民收入分配基本上是平均主義分配。2002年這一數(shù)據(jù)分別擴(kuò)大為0．36和0．32，城鄉(xiāng)內(nèi)部收入差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)，且收入增速隨收入水平呈階梯式增長(zhǎng)，呈現(xiàn)典型的“富者愈富，窮者愈窮”特征。如2000年，城鎮(zhèn)居民收入高低倍數(shù)（10％或20％最高收入戶與10％或20％最低收入戶的平均收入之比）為5．02倍，而1988年只有3．09倍；農(nóng)村居民收入同期高低倍數(shù)分別是6．5倍和4．8倍，農(nóng)村居民之間的收入差距比城鎮(zhèn)還要大。
（三）城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展差距懸殊
一是在教育方面。據(jù)第五次全國人口普查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村人口中初中及以上文化程度的占39．1％，遠(yuǎn)低于城市人口占65．4％的水平。農(nóng)村人口主要由受過初中和小學(xué)教育的群體構(gòu)成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構(gòu)成，這無疑是中國城鄉(xiāng)之間最大的不平等。
二是在醫(yī)療方面。目前，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障，基本上處于自費(fèi)醫(yī)療的狀態(tài)。2000年城市個(gè)人支付的醫(yī)療費(fèi)用占總醫(yī)療費(fèi)用的60％，而農(nóng)民個(gè)人支付的醫(yī)療費(fèi)用則達(dá)到90％。1990～2000年，占中國總?cè)丝?0％～70％的農(nóng)村人口，只消耗了32％～33％的衛(wèi)生總費(fèi)用。2000年，農(nóng)民人均衛(wèi)生總費(fèi)用為188．6元，城市居民人均衛(wèi)生總費(fèi)用為710．2元，前者僅為后者的1／4。
三是在社會(huì)保障方面。按享受社會(huì)保障的從業(yè)人員計(jì)算，農(nóng)村的社會(huì)保障覆蓋率只有3％，城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率的比例為22：1，城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障費(fèi)的比例為24：1。在養(yǎng)老保障方面，雖然已有近6000萬農(nóng)民投保，但效果很差。在扶貧救助方面，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2002年，農(nóng)村僅有404萬人得到了最低生活保障，占應(yīng)保人數(shù)的25％，城鎮(zhèn)享受最低生活保障人數(shù)達(dá)到了2054萬人，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。
三、造成城鄉(xiāng)差距過大的主要因素
中國城鄉(xiāng)差距這樣懸殊，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期積累的結(jié)構(gòu)性和體制性矛盾的集中體現(xiàn)。造成中國城鄉(xiāng)差距過大的因素主要有：
（一）國家財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足，農(nóng)民直接收益的資金投入比重很低
財(cái)政支農(nóng)投入是國家對(duì)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的重要方面。與中國農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持仍是低水平的，財(cái)政支農(nóng)資金還缺乏一個(gè)穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制。
1、政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足。如果按WTO協(xié)議計(jì)算口徑，1996～2000年，中國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4．9％、5．3％、7．4％、7％和8．8％。按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國家的支持水平約為30％～50％，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10％～20％。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中，中國使用了6種（政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲(chǔ)備、國內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助）?！包S箱”支出在1996年～1998年計(jì)算基期內(nèi)年均297億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1．23％，與談判允許的8．5％（1740億元）相比，中國“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。
2、政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理。一是政府農(nóng)業(yè)財(cái)政支出中用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在60－70％，而用于建設(shè)性的支出比重不高。二是農(nóng)業(yè)財(cái)政建設(shè)性資金中，直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比重較少，用于農(nóng)業(yè)科研和推廣應(yīng)用的比重很低，而用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大。三是在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過高，而直接用于生產(chǎn)的資金很少。四是政府農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的投入主要以間接支持為主，農(nóng)民直接得到實(shí)惠的資金投入比重很低。以2000年的政府農(nóng)業(yè)財(cái)政資金投入方式為例，直接補(bǔ)貼農(nóng)民，與農(nóng)民收入直接有關(guān)的資金投入僅為200億元左右，約占10％左右；與農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān)的資金投入460億元左右，占整個(gè)資金投入的23％左右；屬于以間接方式支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的資金大約在1420億元左右，包括對(duì)大型水利、生態(tài)、氣象等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)的大部分，農(nóng)產(chǎn)品流通補(bǔ)貼等，約占整個(gè)資金投入的67％左右。
3、財(cái)政農(nóng)業(yè)支出部門分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力。目前，政府投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行按投資額度確定權(quán)限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項(xiàng)目審批制度化、公開化、科學(xué)化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的管理存在諸多漏洞，使得很多項(xiàng)目的實(shí)施效果較差。
（二）土地征用制度對(duì)農(nóng)民明顯不公平
1、征地范圍過寬，存在濫用土地征用權(quán)的問題?，F(xiàn)在的征地項(xiàng)目早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“公共利益的需要”，“公共目的”的土地征用與商業(yè)目的土地征用混雜在一起，存在對(duì)土地征用權(quán)的濫用。
2、土地征用對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償過低，農(nóng)民存在嚴(yán)重的利益損失。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10－16倍，最多不超過30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1．5萬－3．5萬元之間。現(xiàn)在國家每征一畝地，鐵路、高速公路給農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝5000～8000元。工商業(yè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2～3萬元，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)一般也就是每畝3～5萬元。
3、對(duì)失地農(nóng)民的安置無法解決他們的后顧之憂和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。各地上報(bào)國務(wù)院審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，90％以上的征地項(xiàng)目是給被征地農(nóng)民發(fā)安置補(bǔ)助費(fèi)，讓他們自謀出路。1987－2001年全國非農(nóng)建設(shè)占用的2395萬畝耕地，按人均耕地不足0．7畝計(jì)算，至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。按現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)度，2000年至2030年的30年間占用耕地將達(dá)到5450萬畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過7800萬人。相當(dāng)一部分失地農(nóng)民，由于找不到工作或失去工作，成了“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的“三無”階層。
4、“以地生財(cái)”，已成為地方政府增加財(cái)力，籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的重要途徑，成為新時(shí)期“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國有土地長(zhǎng)期實(shí)行無償使用。1990年代初，國家改革了土地使用制度，對(duì)一些盈利性的用地項(xiàng)目實(shí)行國有土地有償使用。各級(jí)政府可以通過出讓國有土地，收取土地出讓金。土地出讓金作為財(cái)政預(yù)算外收入，專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。1990和1991年，收取的土地出讓金只有10．5億元和11．3億元。1992年由于出讓規(guī)模擴(kuò)大，土地出讓金增加到525億元。為調(diào)動(dòng)地方征收土地出讓金的積極性，從1994年開始至今，土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方財(cái)政。1998年以后，土地出讓金大幅度增長(zhǎng)，2002年達(dá)到2416．8億元。2003年要突破3000億元。我們調(diào)查的有些縣、市，土地出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的35％左右，有的高達(dá)一半以上。調(diào)查的這些縣、市，財(cái)政用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金60—70％來自出讓土地的收入。為了加快城市發(fā)展，各級(jí)政府不約而同地把眼睛盯向土地，“土地是第二財(cái)政”等說法開始大行其道。
（三）城鄉(xiāng)居民稅賦制度不統(tǒng)一
目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革仍然是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進(jìn)行的，改革后農(nóng)業(yè)稅收制度存在的主要問題有：
1、稅率并不低。改革后農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一為不高于土地常年產(chǎn)量的7％，附加稅率統(tǒng)一為不高于正稅的20％，合計(jì)為不超過常年產(chǎn)量的8．4％。大多數(shù)地方實(shí)際執(zhí)行的稅負(fù)都是8．4％。無論是與中國歷史上的農(nóng)業(yè)稅率相比，還是與其他國家農(nóng)民承擔(dān)的稅負(fù)相比，按土地常年總產(chǎn)量征收8．4％的農(nóng)業(yè)稅，稅率都偏高。
2、稅制不科學(xué)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量計(jì)征的，沒有考慮當(dāng)年總收入扣除生產(chǎn)耗費(fèi)后的實(shí)際所得，這個(gè)常年產(chǎn)量既包括農(nóng)民銷售的商品糧，也包括農(nóng)民的口糧和種子糧等。也就是說，沒有把農(nóng)產(chǎn)品作為商品，而以農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出來計(jì)稅，從而出現(xiàn)了有的農(nóng)民種地賠錢還得照章納稅。中國改革后的農(nóng)業(yè)稅，既不是對(duì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的凈所得征收所得稅，也不是按商品流轉(zhuǎn)額征收商品稅，實(shí)際上這種農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)退化為定額的土地稅，或更像地租。
3、城鄉(xiāng)稅賦不公平。農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點(diǎn)和免征額，無論土地常年產(chǎn)量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計(jì)征，這不符合稅收公平原則。如果按照城市居民納稅的起征點(diǎn)和免征額的規(guī)定，絕大多數(shù)農(nóng)民無須納稅。
（四）城鄉(xiāng)勞動(dòng)者就業(yè)權(quán)利不平等
農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。根據(jù)第五次人口普查的結(jié)果，中國農(nóng)業(yè)戶口人員占二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的比重已經(jīng)高達(dá)46．5％，第二產(chǎn)業(yè)中農(nóng)業(yè)戶口從業(yè)者已經(jīng)占到了57．6％，建筑行業(yè)占到了80％。但進(jìn)城農(nóng)民與城市居民身份地位、就業(yè)、社會(huì)保障、享受公共服務(wù)等權(quán)利是不平等的，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的一些不公平的、甚至是歧視性的政策并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。
1、針對(duì)外出農(nóng)民工的就業(yè)限制帶有歧視性。一些城市仍沿用計(jì)劃體制下勞動(dòng)用工管理的辦法，對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工實(shí)行總量指標(biāo)控制。1994年，勞動(dòng)部頒布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)暫行規(guī)定》，開始實(shí)施以就業(yè)證卡管理為中心的農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)制度。從實(shí)際情況看，這種專門面向農(nóng)民工的就業(yè)證卡，大多演變成以管理之名，行收費(fèi)之實(shí)。
2、對(duì)流動(dòng)人口的管理制度存在明顯缺陷。在外來人口比較集中的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣鞘邪l(fā)展規(guī)劃和社會(huì)各種公共服務(wù)規(guī)劃并沒有考慮這部分的存在和需要，對(duì)這些人的管理費(fèi)用也沒有包括在政府的財(cái)政預(yù)算中，普遍的做法是依靠向外來人員收取各種費(fèi)用。
3、義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割越來越不適應(yīng)社會(huì)需要。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)，農(nóng)村一些兒童伴隨外出就業(yè)的父母流入了城鎮(zhèn)。第五次人口普查顯示，中國有流動(dòng)兒童近2000萬。中國兒童中心最近完成的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，流動(dòng)兒童失學(xué)率竟高達(dá)9．3％。流動(dòng)人口的大量增加，使城市接受義務(wù)教育的群體結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變傳統(tǒng)以本地常住戶籍人口兒童為對(duì)象的義務(wù)教育安排受到挑戰(zhàn)。
4、城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度沒有考慮進(jìn)城農(nóng)民工的需要。農(nóng)民工因勞動(dòng)條件和居住環(huán)境惡劣，傷亡、病害事故屢屢發(fā)生。目前從事危險(xiǎn)行業(yè)的農(nóng)民工，幾乎沒有享受工傷保險(xiǎn)。
（五）公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)的支持有限
1、農(nóng)村義務(wù)教育投入體制不合理。中國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級(jí)的教育投入主要用于高等教育，較少用于基礎(chǔ)教育；基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)基本上由基層政府承擔(dān)，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。在這種體制下，隨著義務(wù)教育管理層次逐漸下放，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，這種分級(jí)辦學(xué)體制在加重了基層政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，在客觀上也遲滯了農(nóng)村教育的發(fā)展，造成了農(nóng)村與城市之間以及地區(qū)之間義務(wù)教育機(jī)會(huì)不平等的延續(xù)乃至擴(kuò)大?？傮w來看中國農(nóng)村義務(wù)教育的投入是不斷增加的。1994－2000年，預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的比重為57．7％，2002年農(nóng)村義務(wù)教育總投入中政府預(yù)算內(nèi)支出占到了78．2％。根據(jù)我們對(duì)一些縣的調(diào)查，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育的投入狀況不是改善了，而是進(jìn)一步惡化了；農(nóng)村義務(wù)教育的資金缺口不是縮小了，而是擴(kuò)大了；農(nóng)村義務(wù)教育的矛盾不是緩和了而是加劇了。對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育狀況一定要有一個(gè)客觀的估計(jì)。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育投入中政府投入已占了大頭，也應(yīng)該清楚，這種投入還是低水平的，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的要求。實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，對(duì)保障教師工資的發(fā)放有明顯的效果，但這項(xiàng)政策從總體上看仍囿于現(xiàn)行體制框架之內(nèi)，未能從根本上解決義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割問題。
2、農(nóng)村公共衛(wèi)生和預(yù)防保健工作薄弱，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障。1991－2000年，政府農(nóng)村衛(wèi)生預(yù)算支出累計(jì)只有690億元，僅占政府衛(wèi)生總預(yù)算支出的15．9％。由于農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)資金嚴(yán)重不足，影響了計(jì)劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的開展，導(dǎo)致近年來部分地區(qū)兒童計(jì)劃免疫任務(wù)不能完成等問題。農(nóng)村中某些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病的發(fā)病率出現(xiàn)了反彈甚至死灰復(fù)燃。一些農(nóng)村地區(qū)職業(yè)病和環(huán)境污染所致疾病明顯上升，對(duì)農(nóng)民健康造成新的威脅。由于缺乏醫(yī)療保障體系，農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用大幅度上升，明顯超過了農(nóng)民的承受能力。目前，農(nóng)民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區(qū)十分突出。
3、中國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度處于分割狀態(tài)。與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度相比，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)還非常薄弱。在國家財(cái)政的支出中，只有少數(shù)用于農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)；在農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)上，國家基本沒有承擔(dān)責(zé)任。農(nóng)村目前除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在小范圍進(jìn)行改革試點(diǎn)以外，其他社會(huì)保障項(xiàng)目基本上沒有建立起來。
四、由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展
目前中國的人均GDP按匯率計(jì)算，已達(dá)到1000美元，按購買力計(jì)算大約為3000－4000美元，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為1585，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為5050，城鎮(zhèn)化水平為40％。眾多學(xué)者綜合上述四項(xiàng)指標(biāo)認(rèn)為，目前中國已進(jìn)入了工業(yè)化的中期階段。
工業(yè)化中期階段，是就業(yè)結(jié)構(gòu)變革的加速時(shí)期，也是城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的時(shí)期。十六大所提出的奮斗目標(biāo)，是2020年基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。未來二十年，如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當(dāng)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決中國“三農(nóng)”問題提供難得的機(jī)遇；如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農(nóng)”問題的難度陡然增大。工業(yè)化中期階段將是由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵階段。必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局，調(diào)整城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)化水平，深化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制改革，在改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展，賦予城鄉(xiāng)居民平等的就業(yè)權(quán)、教育權(quán)和發(fā)展權(quán)，建立平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系方面取得重大突破。
（一）調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大幅度增加農(nóng)民可以直接受益的資金投入比重
在中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，開放化程度不斷提高的背景下，確保主要農(nóng)產(chǎn)品供求的平衡，提高中國農(nóng)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境和資源，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，迫切需要建立既符合WTO規(guī)則要求，又符合中國國情的對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護(hù)政策體系。
完善國家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護(hù)體系的總體思路是：進(jìn)一步調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，努力增加政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量；按照建立公共財(cái)政體制的要求，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，大幅度增加農(nóng)民直接可以收益的資金投入比重；改進(jìn)政府農(nóng)業(yè)投資管理體制，提高政府支農(nóng)資金的使用效益。
1、繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度。與中央財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)，應(yīng)逐年增加一部分中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)投資有一個(gè)正常穩(wěn)定的來源，確保中央農(nóng)業(yè)基建投資保持在較高水平。
2、建立對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼制度。一是逐步將主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)基金（如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金）轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的收入的直接補(bǔ)貼。二是在主產(chǎn)區(qū)建立對(duì)農(nóng)民使用先進(jìn)技術(shù)的直接補(bǔ)貼制度。三是逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。
3、充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗(yàn)檢測(cè)、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。
4、逐步將縣以下以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點(diǎn)的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級(jí)政府基本建設(shè)投資的范疇。
5、整合財(cái)政支農(nóng)投入，完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。
二改革土地征占制度，依法保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利
土地征用既要保證國家為了公共利益的需要用地，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償?，F(xiàn)行法律無法有效保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策。
1、嚴(yán)格界定動(dòng)用國家征地權(quán)力的公共利益類型。政府只有為“公共目的”才動(dòng)用強(qiáng)制性的征地權(quán)。政府不能利用國家的強(qiáng)制力專門為一般營(yíng)利企業(yè)去取得土地。工商業(yè)等營(yíng)利性用地只能通過購買獲得。
2、對(duì)農(nóng)民實(shí)行公平補(bǔ)償。土地征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括地價(jià)補(bǔ)償、地上物（土地改良物）補(bǔ)償及其他補(bǔ)償。中國并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。
3、妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會(huì)保障。為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障，在保障資金籌集方面，應(yīng)堅(jiān)持政府、集體、個(gè)人共同出資的原則。在征用土地時(shí)，必須從土地出讓金中拿出一部分，建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。有條件的地區(qū)，要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，為失地農(nóng)民建立起與城市地區(qū)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
4、積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑和辦法?，F(xiàn)行政策對(duì)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)卡得死死的，但農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)實(shí)際上一直在自發(fā)地進(jìn)行。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，必須進(jìn)行改革。在符合土地利用總體規(guī)劃、城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃，在依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的前提下，集體建設(shè)用地可以參照國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的程序和辦法，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等方式出讓土地使用權(quán)。
5、要修改有關(guān)法律，保證在征用農(nóng)民土地過程中，農(nóng)民有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭(zhēng)議可以申訴和申請(qǐng)仲裁，裁決不成，可以向法院申訴或上訴。
（三）統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，從根本上治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題
現(xiàn)在正在試點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，實(shí)質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅制進(jìn)行的改良或修補(bǔ)。從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，必須突破現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)，在稅收制度上對(duì)農(nóng)民平等對(duì)待。
2004年中央1號(hào)文件決定降低農(nóng)業(yè)稅稅率1個(gè)百分點(diǎn)，提出有條件的地方，可以進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免除農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的目標(biāo)是，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，直至最終取消農(nóng)業(yè)稅，按照建立公共財(cái)政體制和現(xiàn)代稅制的要求，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會(huì)成員平等的納稅地位，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。
1、把農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)納入相應(yīng)的稅收系統(tǒng)。取消對(duì)農(nóng)民單獨(dú)征稅的稅種后，可以對(duì)農(nóng)民征收所得稅。由于個(gè)人所得稅設(shè)置了免征額，可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，只有規(guī)?；?jīng)營(yíng)的有收入所得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才承擔(dān)稅負(fù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，還可以把農(nóng)產(chǎn)品稅納入增值稅體系。
2、制定對(duì)農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策。中國農(nóng)民收入水平低，長(zhǎng)期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，農(nóng)村需要休養(yǎng)生息，不應(yīng)把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財(cái)政收入的來源。
（四）公正對(duì)待農(nóng)民工，讓進(jìn)城農(nóng)民融入城市
2004年中央1號(hào)文件確立了公正對(duì)待農(nóng)民工，讓進(jìn)城農(nóng)民融入城市的完整政策框架。必須解決的政策問題有：
1、取消針對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的各種準(zhǔn)入限制，實(shí)行一視同仁，平等競(jìng)爭(zhēng)。
2、取消專門面向外出就業(yè)民工的就業(yè)證卡，簡(jiǎn)化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)。新的居民身份證管理?xiàng)l例已經(jīng)頒布，要適時(shí)取消對(duì)外來人口實(shí)行的暫住證制度，實(shí)行暫住申報(bào)制度。
3、清理整頓對(duì)外出或外來務(wù)工人員亂收費(fèi)。尤其要嚴(yán)厲查處強(qiáng)迫農(nóng)民接受培訓(xùn)，以培訓(xùn)之名，向農(nóng)民亂收費(fèi)的行為。輸入地政府必須將對(duì)外來人口的管理費(fèi)用納入政府的財(cái)政預(yù)算中，絕不能變相向企業(yè)或個(gè)人轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。
4、保障農(nóng)民工子女享受義務(wù)教育的權(quán)利。要建立并完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育的工作制度和經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制。
5、在公共衛(wèi)生領(lǐng)域給民工市民待遇。要將無法享受到醫(yī)療保險(xiǎn)的民工吸納到城市醫(yī)療救助的范圍內(nèi)。
6、規(guī)范企業(yè)用工制度，保障勞動(dòng)者合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工納入《勞動(dòng)法》實(shí)施范圍，在法律的層面上，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)。
7、要做好將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍的工作。
8、將農(nóng)民工的培訓(xùn)納入各級(jí)公共財(cái)政的支持范圍。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中絕大多數(shù)農(nóng)民沒有接受任何職業(yè)技能培訓(xùn)。按照1號(hào)文件的要求，做好農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)工作，一是要將農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)納入各級(jí)公共財(cái)政的支持范圍，建立“政府主導(dǎo)、多方籌集”的投入機(jī)制。二是把滿足市場(chǎng)需求作為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)行定向培訓(xùn)。三是積極探索新的培訓(xùn)方式。四是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村職業(yè)技能教育的支持力度。
9、讓農(nóng)民能充分享受自由進(jìn)城和自由遷移的權(quán)利。在大中城市的農(nóng)民只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源，公安部門應(yīng)給予辦理城鎮(zhèn)常住戶口，享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，履行相應(yīng)的義務(wù)。
10、妥善解決城市農(nóng)民工的社會(huì)保障問題。農(nóng)民工社會(huì)保障應(yīng)按照他們的實(shí)際需求分層次、逐步推進(jìn)。對(duì)那些在非正規(guī)部門就業(yè)的勞動(dòng)力，如個(gè)體商販等，主要以個(gè)人儲(chǔ)蓄和參加商業(yè)保險(xiǎn)的方式取得養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保障。對(duì)那些在正規(guī)部門就業(yè)、簽訂勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者，可逐步納入城市社會(huì)保障的范圍。農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶的，在沒有納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制前，可繼續(xù)保留土地承包權(quán)，并可享受原集體資產(chǎn)的收益分配，繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。
（五）加大政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，切實(shí)改進(jìn)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距
1、進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機(jī)制。要強(qiáng)化中央、省市級(jí)政府的支出責(zé)任，建立規(guī)范化的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，逐步由中央和省級(jí)政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。從全國范圍來看，地方財(cái)力不能保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要是中西部農(nóng)村，普及義務(wù)教育的主要任務(wù)也是中西部地區(qū)。因此，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的保障政策是，根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育的最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中部省區(qū)不能保證生均最低義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的縣予以補(bǔ)助。省級(jí)財(cái)政以平衡省內(nèi)富縣與窮縣之間義務(wù)教育水平為政策目標(biāo)。
2、加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的支持力度。農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)是政府的職能，應(yīng)該通過建立專項(xiàng)農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，保證落后地區(qū)對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的投入。中央已明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。應(yīng)當(dāng)看到，目前，農(nóng)村衛(wèi)生投入的大頭在地方政府，由于相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)財(cái)政保工資都困難，每年對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生增加的投入十分有限。實(shí)踐證明，如果不對(duì)目前的衛(wèi)生籌資體制進(jìn)行改革，政府所提出的所有的農(nóng)村衛(wèi)生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都要大打折扣，不同地區(qū)之間和就不可能縮小。對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生籌資體制進(jìn)行根本性改革，一是要在中央和地方各級(jí)政府之間合理界定責(zé)任；二是要在城鄉(xiāng)之間公平分配衛(wèi)生資源；三是要完善中央對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。
3、堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，探索建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的總體思路是：堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，堅(jiān)持分階段、逐步完善的原則，堅(jiān)持地區(qū)差異原則，加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，優(yōu)先解決農(nóng)民的基本生活保障問題，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。農(nóng)村的社會(huì)保障制度應(yīng)從條件已基本成熟的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，逐步推廣到全國；先在農(nóng)村建立最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，再逐步建立養(yǎng)老保險(xiǎn)；必須從最需要保障的困難群體入手，逐步擴(kuò)大保障范圍。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）
