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【內(nèi)容提要】清代賦稅日常調(diào)整及決策機(jī)制是清代賦稅政策趨向的重要體現(xiàn)。在清代前期的多次賦稅調(diào)整中，乾隆元年（1736）對(duì)于福建建陽(yáng)縣田賦案（私自降低征收標(biāo)準(zhǔn)）的處理，就賦稅征收額度和范圍確立的依據(jù)、賦稅征收與民眾生活安定的關(guān)系等問(wèn)題，提供了生動(dòng)的案例說(shuō)明。分析表明，清朝的賦稅管理實(shí)際上是在中央嚴(yán)格的原則和地方的靈活應(yīng)對(duì)之間進(jìn)行運(yùn)作的。

【英文摘要】Theadjustmentoftaxratesandthepolicy-makingmechanismoftaxationwereindicativeofimportanttrendsinlandtaxationpolicyinQingDynasty.AmongthenumerouscasesoftaxrevisionduringtheearlyQingthecaseofJianyangCounty,FujianprovinceinthefirstyearoftheQianlongreignprovidesavividexampleforunderstandingtheadministrationoflandtaxation.Thiscasedemonstratedthatthecentralgovernmentcontrolledlandtaxadjustment,but,insomesituations,thepracticevaried..TheanalysisclearlyrevealsthatthetaxationsystemoftheQingcourtwasactuallybasedonaninterplaybetweenthestrictprincipleofcentralcontrolandlocalflexibility.

【關(guān)鍵詞】賦稅則例/中央原則/地方應(yīng)對(duì)

【正文】

清代賦稅日常調(diào)整的內(nèi)容及原則、賦稅調(diào)整的權(quán)限和決策機(jī)制是清代賦稅政策趨向的重要體現(xiàn)。我們?cè)鶕?jù)中國(guó)第一歷史檔案館現(xiàn)存清代朱批奏折財(cái)政類檔案，對(duì)清代賦稅日常調(diào)整的類型和原則進(jìn)行總體分析（注：參見(jiàn)拙文《論清代前期的賦稅調(diào)整》，《清史研究》1996年第1期。在閱讀中國(guó)第一歷史檔案館藏朱批奏折財(cái)政類涉及田賦的全部七千余件檔案的基礎(chǔ)上，筆者選取直接與賦稅調(diào)整相關(guān)的260余件檔案作為重點(diǎn)考察的對(duì)象，經(jīng)過(guò)歸納分析，得出了若干結(jié)論。）。但由于清朝政府對(duì)于某一個(gè)特定賦稅案的調(diào)整和處理，一般只留下一件獨(dú)立的結(jié)論性檔案，所以，只能根據(jù)清代各個(gè)時(shí)期對(duì)不同賦稅案的處理結(jié)果歸納抽象出一些一般性的結(jié)論。這樣，對(duì)于清朝特定的賦稅調(diào)整過(guò)程中各方意見(jiàn)的折沖分歧、最高統(tǒng)治者政策決斷的形成過(guò)程，我們的認(rèn)識(shí)就十分有限。這便影響了我們對(duì)清朝賦稅政策意向的認(rèn)識(shí)深度。在清代前期的多次賦稅調(diào)整中，乾隆元年（1936）對(duì)于福建建陽(yáng)縣田賦案的處理，卻留下了若干件難得的原始檔案。這些檔案就賦稅征收額度和范圍確立的依據(jù)、賦稅征收與民眾生活安定的關(guān)系等問(wèn)題，提供了生動(dòng)的案例說(shuō)明。本文擬以這些檔案為依據(jù)，通過(guò)對(duì)福建建陽(yáng)縣田賦案處理的個(gè)案分析，對(duì)清代的賦稅管理及其相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、建陽(yáng)縣田賦案的真相及其問(wèn)題點(diǎn)

福建省建陽(yáng)縣田賦征收中存在的問(wèn)題，首先是由福建巡撫趙國(guó)麟發(fā)現(xiàn)并于雍正十二年（1734）十二月報(bào)部的。其核心內(nèi)容是，康熙二十五年（1686）任建陽(yáng)縣知縣的李六成，對(duì)建陽(yáng)縣已經(jīng)開(kāi)墾照則征收錢(qián)糧的六百九十五頃荒田的墾復(fù)情況不予上報(bào)，私自將建陽(yáng)縣的田賦征收標(biāo)準(zhǔn)從每畝七分三厘一絲五忽，減免一分一厘六毫，下調(diào)至每畝六分一厘四毫。用以前曾上報(bào)為荒田而現(xiàn)已開(kāi)墾為成熟之田現(xiàn)在征收的田賦，來(lái)彌補(bǔ)因?yàn)榻档兔慨€征收標(biāo)準(zhǔn)所短缺的賦稅數(shù)額。與此同時(shí)，在上報(bào)給戶部的賦稅冊(cè)籍內(nèi)，仍然記載著該縣有荒田六百九十五頃零。那么，建陽(yáng)縣田賦征收的總體情況、荒田墾復(fù)以及田賦案釀成的經(jīng)過(guò)究竟是怎樣的呢？

在乾隆元年田賦案處理過(guò)程中，閩浙總督郝玉麟于乾隆元年（1736）九月二十六日所上奏折詳細(xì)說(shuō)明了建陽(yáng)縣的田賦狀況和田賦案出現(xiàn)的原委。他在奏折中稱：

“查陽(yáng)邑原額官民田地山塘共六千一百五十一頃六十畝三分五厘七毫零；于康熙元年為天下大定等事并康熙十七年為田荒糧懸等事兩案，原荒續(xù)荒共官民田地一千五百八十五頃七分一厘四毫零；后經(jīng)墾復(fù)及報(bào)出溢額共田五百一十二頃一十九畝七分四厘三毫零；又坍陷報(bào)出荒田三百七十七頃四十一畝一分八厘三毫；尚荒官民田地六百九十五頃八十九畝七分八厘八毫零。每年應(yīng)征額銀五千八十一兩一錢(qián)二分二厘零，米六百二十七石八斗零。

此系從前報(bào)荒之原委，后陸續(xù)開(kāi)墾已復(fù)原額，而錢(qián)糧俱已照則征收。其荒田之案總未報(bào)明足額，相延朦朧征催。

至二十五年，知縣李六成接任。因見(jiàn)民間錢(qián)糧歷年拖欠，前官多致詿誤。遍訪輿情，僉稱陽(yáng)邑民田皆系下則。明季初年每畝只征銀五分一厘，后加至七分三厘一絲五忽。賦重田磽，民力難完，以至積逋累累。李六成目擊其艱，竟每畝減則一分一厘六毫，只存六分一厘四毫。將前報(bào)荒今已開(kāi)墾成熟之田現(xiàn)征之賦，以補(bǔ)減則之?dāng)?shù)。雖民力一蘇，而報(bào)荒之案終未報(bào)明墾復(fù)，亦未將減則緣由詳請(qǐng)題明。故至今報(bào)部?jī)?cè)內(nèi)猶載荒田六百九十五頃零，每畝田糧仍開(kāi)征銀七分三厘一絲五忽。而實(shí)則建邑并無(wú)此項(xiàng)荒田，乃系李六成因賦重私減私勻，致有此冒荒之虛數(shù)也。

迨雍正七年，奉部行查，飭將原報(bào)荒缺限年開(kāi)墾。前任知縣郭尚墉不查原委，竟將李六成捏冒荒田六百九十五頃詳請(qǐng)歸入可墾案內(nèi)，經(jīng)趙國(guó)麟報(bào)部。至雍正十二年十二月內(nèi)趙國(guó)麟始行查出李六成冒免緣由，具疏題參。茲請(qǐng)將冒免銀兩歸入十二年分奏銷?！保ㄗⅲ骸堕}浙總督郝玉麟奏陳福建建陽(yáng)田糧始末酌辦清厘征糧冊(cè)籍折》（乾隆元年九月二十六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏朱批奏折財(cái)政類（以下未注明者同）。）

根據(jù)郝玉麟這一奏折，在康熙十七年（1678）確定的共計(jì)1585頃余的荒田之中，有377頃余已經(jīng)由于坍陷剔除，512頃余是“后經(jīng)墾復(fù)及報(bào)出溢額”的部分，沒(méi)有報(bào)墾的荒田只是695頃余。根據(jù)奏折的文意，695頃余在康熙二十五年（1686）建陽(yáng)知縣李六成私自減則之時(shí)，已經(jīng)全部墾復(fù)征稅。建陽(yáng)縣當(dāng)年的賦稅冊(cè)籍現(xiàn)在已不可得。我們翻檢該縣縣志，關(guān)于陸續(xù)開(kāi)墾已復(fù)原額的部分，根據(jù)民國(guó)《建陽(yáng)縣志》載，其內(nèi)容和墾復(fù)過(guò)程是：（一）報(bào)荒墾復(fù)官折田地塘一項(xiàng)，雍正七年（1729）墾復(fù)荒田地塘18頃68畝7分9厘1毫。（二）報(bào)荒墾復(fù)民田地塘一項(xiàng)，（1）康熙二（1663）、二十四（1685）、四十五（1706）、四十七（1708）、五十八（1719）等年，墾復(fù)田427頃44畝3分3厘4毫1絲5忽9微1纖；（2）康熙二年（1663），墾復(fù)地塘1頃13畝3分8厘3毫零；（3）雍正七年（1729），欽奉上諭事案內(nèi)，據(jù)該縣詳報(bào)溢額銀474兩1錢(qián)6厘，合得原荒征料增差田64頃93畝2分3厘7毫5忽3微3纖3沙4塵1埃5杪。（注：《民國(guó)建陽(yáng)縣志》（姚有則等修、羅應(yīng)辰纂）卷五《賦稅》。）

以上合計(jì)，就是閩浙總督郝玉麟所說(shuō)的后經(jīng)墾復(fù)及報(bào)出溢額512頃余。這自然不是李六成沒(méi)有上報(bào)墾復(fù)的695頃余的部分，因?yàn)樗[瞞未報(bào)，自然也不會(huì)反映在志書(shū)之中。由于是有意識(shí)的隱瞞，這695頃余荒田的墾復(fù)過(guò)程就成了永久的懸案了?？墒?，那縣志中記載的512頃余荒田的墾復(fù)過(guò)程，在時(shí)間上卻持續(xù)到最遲的雍正七年（1729）。如果說(shuō)康熙二十五（1686）年李六成任建陽(yáng)縣知縣之時(shí)，該縣的所有荒田都已墾復(fù)征稅，豈不是存在明顯的矛盾嗎？郝玉麟奏折和縣志的矛盾信息給我們帶來(lái)的困惑，憑借不重視數(shù)字管理的古代中國(guó)資料，看來(lái)是沒(méi)有辦法釋解了。

我們現(xiàn)在姑且將這一矛盾擱置一旁，來(lái)看看李六成鑄成的田賦案給清朝政府賦稅管理帶來(lái)的影響。從以上郝玉麟奏折敘述的內(nèi)容來(lái)看，李六成的私自減則行為給與清朝的賦稅管理以兩方面的沖擊。第一，對(duì)于賦則的沖擊。李六成將建陽(yáng)縣的賦稅征收則例從每畝七分三厘一絲五忽降低至每畝六分一厘四毫，每畝減少一分一厘六毫。而在上報(bào)的賦稅冊(cè)籍中并不作相應(yīng)更改。我們知道，各地方不僅要將賦稅數(shù)額報(bào)告清朝中央政府，還必須將賦稅征收的具體標(biāo)準(zhǔn)如實(shí)上報(bào)。清朝政府對(duì)賦則實(shí)行嚴(yán)格的管理，把賦則調(diào)整權(quán)牢牢控制在中央政府手中。（注：關(guān)于清朝中央政府管理賦則的部分意圖，可從下列事例得以明了。在建陽(yáng)田賦案稍后的乾隆三年，清朝政府就對(duì)江蘇靖江縣的私自調(diào)整賦則的辦法進(jìn)行了干預(yù)。原來(lái)，江蘇省常州府靖江縣在賦稅征收過(guò)程中實(shí)行自行“均加均減”的賦則調(diào)整辦法。兩江總督那蘇圖在乾隆三年所上奏折中稱：“且惟州縣錢(qián)糧各有定額，漲升坍豁，所在皆然。獨(dú)常州府屬靖江一縣，全書(shū)刊定：漲則通縣均減；坍則通縣均加。舊制每五年清丈一次。查自全書(shū)訂定以來(lái)，從未舉行清丈，凡遇有坍漲，即隨時(shí)加減，總不失通縣額征銀米之?dāng)?shù)?！边@實(shí)際上是以全縣賦稅原額為基準(zhǔn)，根據(jù)田土坍漲增減的變化，自動(dòng)升降納稅單位賦則的辦法。由于該縣漲少坍多，造成賦則日增，農(nóng)民苦累?！扒夷昴旮?，歲歲增添，一戶報(bào)坍，而通邑加增；一戶報(bào)升而闔邑減免。糧無(wú)定額，民鮮適從”（兩江總督那蘇圖等奏請(qǐng)除江蘇靖江縣均加均減錢(qián)糧之例折，乾隆三年六月六日）。乾隆政府允準(zhǔn)那蘇圖廢除這一辦法的請(qǐng)求，在同年命令“照例遴員履畝確查升免實(shí)數(shù)，造冊(cè)題報(bào)”，根據(jù)漲升坍除的原則確立賦則（《大清會(huì)典事例》卷165，臺(tái)灣新文豐出版公司影印本第九冊(cè)，第7264頁(yè)）。）很顯然，李六成的這種做法違反了清朝政府對(duì)賦稅則例的嚴(yán)格管理規(guī)定。第二，對(duì)于賦額的沖擊。已經(jīng)墾復(fù)的695頃多的荒田，每年應(yīng)征額銀五千八十一兩一錢(qián)二分二厘零，米六百二十七石八斗零。這筆收入李六成用于抵補(bǔ)私自減則造成的缺額，從而給清朝政府帶來(lái)相應(yīng)數(shù)額的稅收損失。這種對(duì)國(guó)家賦稅的直接損害是清朝中央政府決不允許的。同時(shí)，已墾荒田繼續(xù)記載于賦稅冊(cè)籍之上，作為未墾荒田，這又給民眾帶來(lái)賦稅加增的隱憂。

由于對(duì)國(guó)家賦稅收入和中央政府的賦稅管理權(quán)帶來(lái)?yè)p害，所以，趙國(guó)麟在雍正十二年（1734）十二月一經(jīng)查出李六成冒免緣由，便立即具題糾參，并請(qǐng)將冒免銀兩歸入雍正十二年（1734）分奏銷。那么清朝政府又是如何處理這一田賦案的呢？

二、清朝政府的處理經(jīng)過(guò)及其處理結(jié)果

就現(xiàn)存文獻(xiàn)來(lái)看，我們知道雍正統(tǒng)治的最后年份沒(méi)有來(lái)得及對(duì)建陽(yáng)田賦案進(jìn)行處理。我們現(xiàn)在看到的最早一份涉及建陽(yáng)縣田賦案的檔案是福建建寧總兵李蔭樾于乾隆元年（1736）三月初六日所上的奏折。他鑒于自己“管轄建延二府，不特軍旅之事是所專司，即地方情形也不敢歧視”，在奏折中稱：

“茲有府臣盧焯接辦前任勻免已干嚴(yán)參、勻加又添苦累等事一案，咨訪輿情，以昔日未受免，今日受加，民情多有未協(xié)，條陳奏請(qǐng)暫免催征，業(yè)蒙皇上恩準(zhǔn)丈量在案”。

原來(lái)福建巡撫盧焯在利用清丈的方法解決建陽(yáng)田賦案。乾隆皇帝對(duì)盧焯的做法心存疑慮，在對(duì)福建建寧總兵李蔭樾奏折的朱批中稱：“盧焯做巡撫如何，據(jù)實(shí)奏來(lái)。朕所問(wèn)者，謂其辦理政務(wù)，安民察吏處也?！保ㄗⅲ骸陡＝ń▽幙偙钍a樾為清丈建陽(yáng)縣田畝事奏折》（乾隆元年三月初六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏乾隆朝宮中朱批奏折。）

對(duì)于盧焯用清丈的辦法解決建陽(yáng)田賦案，乾隆元年（1736）四月初二日在給大學(xué)士張廷玉寄發(fā)盧焯的上諭中稱：

“朕聞得盧焯辦理建陽(yáng)縣清丈一事尚未妥協(xié)……茲值丈量造冊(cè)，若照六分一厘四毫計(jì)算，則與原報(bào)不符，若仍照七分三厘之定則計(jì)算，是一經(jīng)造冊(cè)，雖丈無(wú)溢田而勻減之五千八十兩零已全復(fù)原額矣。建陽(yáng)一邑，界連三省，地方遼闊，農(nóng)時(shí)固不可違，而雨水連綿，難以清丈，未免曠日持久。且田地更易數(shù)姓，業(yè)主易啟事端，甫經(jīng)查丈，即有一二無(wú)知之徒別生枝節(jié)。縱使將來(lái)丈有溢田，應(yīng)報(bào)升科，是復(fù)額之外，又有所增，誠(chéng)恐民力有所不及。朕之所聞如此，可密寄信與盧焯知之，倘稍有辦理未協(xié)，以致擾民之處，則伊之咎不能辭也?！保ㄗⅲ狠d于《福建巡撫盧焯為復(fù)清丈建陽(yáng)縣田畝事奏折》（乾隆元年六月初五日），中國(guó)第一歷史檔案館藏乾隆朝軍機(jī)處錄副奏折。）

針對(duì)乾隆的上諭，盧焯辯解稱：

“臣查建陽(yáng)之地不能丈溢，唯恐有缺；建陽(yáng)之糧不便議加，惟當(dāng)酌減。若不論有地?zé)o地，孰多孰少，但求足額而止，雖以勻加為名，大有不勻之弊。欲得實(shí)地實(shí)糧，斷非清丈不明者也。臣于入境之始，道經(jīng)該邑，里民即有荒糧馱賠之呈，建陽(yáng)知縣左宰，亦有荒田無(wú)著之稟。臣履任后查明，六百九十五頃之田，冒荒勻免于前，捏荒勻加于后，經(jīng)前撫臣趙國(guó)麟將勻加之糧入于十二年奏銷，未準(zhǔn)部復(fù)而奏期已屆。前藩司張廷枚始請(qǐng)參左宰惰征，繼請(qǐng)咨部展限。但未經(jīng)奉旨復(fù)額，本非知縣之惰征。于十二年十二月具題，即入于十二年奏銷，民力亦有所不繼。是以臣具折陳明，荷蒙世宗憲皇帝俞允，查明地畝荒熟，免入十二年奏銷……正在委員查丈間，大學(xué)士朱軾條奏停止丈量，前藩司張廷枚詳請(qǐng)停止。臣思條奏惟恐?jǐn)_民，惟恐增賦，此系為民除累，待豁虛糧，各不相同，雖經(jīng)批飭，適逢特頒諭旨，令臣清查公當(dāng)，不得擾累……”

這里，他簡(jiǎn)述了雍正十二年（1734）以來(lái)田賦案的處理經(jīng)過(guò)。那么，在福建巡撫盧焯看來(lái)，處理建陽(yáng)縣的私自減則田賦案，為何要通過(guò)田地丈量來(lái)進(jìn)行？他繼續(xù)論述道：

“倘使地之荒熟與昔日無(wú)異，冊(cè)之戶籍與昔日無(wú)異，戶內(nèi)地畝之多寡亦與昔日無(wú)異，則免亦勻，加亦勻，在國(guó)家不過(guò)復(fù)其舊額，在百姓亦只完其正賦，按冊(cè)而加，原屬簡(jiǎn)易，何必履畝丈量，致滋多事？孰知昔日之免能勻，而今日之加不能勻，其弊有難枚舉者。民間田畝授受不常，今日受加之戶，并非當(dāng)日受免之人，不以勻免為德，而以勻加為怨。即一戶之內(nèi)，昔日田少而今日田多，未有不謂受免有限而受加獨(dú)重，其弊一。建陽(yáng)科則，有官田、民田、麥田、塘產(chǎn)之不同，當(dāng)日只就民田勻免，今則一例勻加，其弊二。民間賣田止將糧數(shù)載入契內(nèi)，并不開(kāi)明田畝數(shù)目，經(jīng)承科算推收，每畝仍科七分三厘糧額而田不及數(shù)，在冊(cè)之買(mǎi)主業(yè)已實(shí)買(mǎi)虛收，糧浮于田，再勻則糧更重，其弊三。又有將糧賣盡，田尚有余，或欺隱自耕，或借稱田皮無(wú)糧，重價(jià)另售，若按畝勻加，則在冊(cè)辦糧者課額益增，而欺隱者永享無(wú)賦之田，其弊四。更有逃亡故絕之戶，以佃戶應(yīng)還之租盡數(shù)抵糧，租數(shù)多而糧額少，佃田一畝，已抵?jǐn)?shù)畝之糧，若照田勻加，苦累窮佃，其弊五。又有田皮、田根之惡習(xí)，一田可以兩賣，貪得多價(jià)，雖賣田而不賣糧，田去而糧仍在者，此系有糧無(wú)田之人，勻加更見(jiàn)其苦，其弊六。該邑現(xiàn)有無(wú)征虛糧八百兩零，乃系不知地在何處、人在何處，由來(lái)已久，計(jì)田已一萬(wàn)數(shù)千畝，正額尚且無(wú)著，再加勻糧，總成懸宕，其弊七。是故李六成勻免之舉，其數(shù)本勻，咎在巧于市恩，而民尚無(wú)害。今日勻加之舉，其數(shù)不勻，民已忘其舊而咸以為累。如以冒免為信案，則邑皆熟地矣，現(xiàn)在建陽(yáng)冊(cè)內(nèi)有虛糧八百余兩，則地非全熟。如以捏荒為實(shí)事，則邑?zé)o荒地矣，現(xiàn)在開(kāi)墾案內(nèi)報(bào)可墾地八百余畝，則地非無(wú)荒。此臣所以有荒熟混淆，必圖清丈之請(qǐng)也……據(jù)建陽(yáng)縣左宰稟稱……百姓稔知查丈只期除累，非為增賦，俱各歡欣鼓舞等語(yǔ)。則民情已可概見(jiàn)。今據(jù)總理陳肇奎、吳彥遵等稟稱，各委員丈過(guò)已五萬(wàn)余畝，照部頒弓口俱少，則從前減七分三厘之則為六分一厘，洵非無(wú)因，可否將減免之銀請(qǐng)旨豁免，毋庸丈竣，民累亦除，等語(yǔ)。是將來(lái)丈無(wú)溢田，又可概見(jiàn)，但建陽(yáng)地瘠民貧，每畝科則七分三厘，民力維艱。況完六分一厘，民已相沿為例，似屬應(yīng)減。且該縣實(shí)征冊(cè)開(kāi)載減額六分一厘，而達(dá)部奏銷冊(cè)又開(kāi)載舊額七分三厘，不特蹈欺妄之愆，而亦無(wú)以取信于百姓。至于無(wú)著之虛糧，馱賠不了，懸宕無(wú)期，亦應(yīng)請(qǐng)豁。然必俟丈竣之日通盤(pán)計(jì)算，酌盈濟(jì)虛，始可仰望天恩。今查丈未及十之二三，未便含混請(qǐng)減免丈，以圖省事。此又臣區(qū)區(qū)未盡之愚衷，不敢遽陳?！保ㄗⅲ狠d于《福建巡撫盧焯為復(fù)清丈建陽(yáng)縣田畝事奏折》（乾隆元年六月初五日），中國(guó)第一歷史檔案館藏乾隆朝軍機(jī)處錄副奏折。）該奏折以下文字殘缺。

盧焯的奏折包含兩個(gè)核心內(nèi)容。其一是，從保證足額征收未報(bào)部695頃已墾荒田田賦出發(fā)，主張只有通過(guò)清丈才能公平合理地將瞞報(bào)應(yīng)升科的695頃已墾荒田的田賦分?jǐn)偟浆F(xiàn)有田地之中。其原因在于田地的占有、勻加的對(duì)象范圍和當(dāng)年李六成勻減之時(shí)已完全不同等情況的存在。所以，“若不論有地?zé)o地，孰多孰少，但求足額而止，雖以勻加為名，大有不勻之弊。欲得實(shí)地實(shí)糧，斷非清丈不明者也”。其二是，部分清丈的結(jié)果表明，建陽(yáng)地瘠民貧，其田畝按部頒弓口來(lái)衡量又都要少，而該縣面對(duì)百姓的實(shí)征冊(cè)長(zhǎng)期以來(lái)均是開(kāi)載六分一厘，所以從負(fù)擔(dān)能力和取信于民出發(fā)，又向乾隆報(bào)告了地方保持六分一厘科則的期望。經(jīng)清丈田地?cái)?shù)額不可能加增，這樣，照六分一厘的科則，就是放棄695頃已墾荒田的田賦。可見(jiàn)盧焯心存矛盾，“今查丈未及十之二三，未便含混請(qǐng)減免丈，以圖省事”。他只好無(wú)奈地將清丈繼續(xù)下去。那么，在不能增加稅收的情形下，清丈的功能究竟是什么呢？它真能均平民眾的賦稅嗎？清丈擾民之事，為清人所熟知。陸世儀稱：“清丈田畝……不特?zé)o法，即有法矣，而奉行又有四難：一則縣官無(wú)才；一則里胥作弊；一則豪強(qiáng)橫肆；一則小民奸欺。人人可以上下其手?！保ㄗⅲ宏懯纼x《論清丈田畝》，《清經(jīng)世文編》卷31《戶政六》，第766頁(yè)，中華書(shū)局，1992年4月。）楊雍建《請(qǐng)停丈量以蘇民困疏》更具體指出了清丈擾民主要體現(xiàn)在簽報(bào)之害、供給之害、造冊(cè)之害、差役之害、弓式之害、比較之害、覆丈之害等方面（注：楊雍建《請(qǐng)停丈量以蘇民困疏》，《清經(jīng)世文編》卷31《戶政六》，第782頁(yè)，中華書(shū)局，1992年4月。）。這樣，盧焯實(shí)施清丈以弄清實(shí)地實(shí)糧，并不會(huì)擾民的承諾是令人質(zhì)疑的。

盧焯模棱兩可的觀望態(tài)度，受到了乾隆帝的指斥。乾隆對(duì)盧焯奏折的朱批稱：

“細(xì)觀汝所陳奏，總是一篇虛詞。若云查丈無(wú)累于民而且有益，則民之愿查丈從未之聞也。若云查丈非為加賦，則官賠公費(fèi)之用，何為而為此舉？即云民有勻加，必待查丈之豁除，則民何以反畏查丈如水火哉？總之，汝始初欲為加賦起見(jiàn)，今又以豁除掩非，一存觀望之心，所謂無(wú)一而可。此案朕不必批汝如何辦理，汝其與郝玉麟秉公同辦可也。”（注：因盧焯原奏折殘缺，朱批文字見(jiàn)前揭《閩浙總督郝玉麟奏陳福建建陽(yáng)田糧始末酌辦清厘征糧冊(cè)籍折》（乾隆元年九月二十六日）轉(zhuǎn)引。）

這里也透露出了否定清丈的意向。

閩浙總督郝玉麟在調(diào)查了前揭奏折中所敘述的田賦案原委后，接著奏稱：

“盧焯以昔日勻免之戶，并非今日受田之人，且果系冒荒必有實(shí)在成熟之田，題請(qǐng)通行查丈，就田問(wèn)賦。其意雖系為民清厘，一勞永逸，實(shí)未易于舉行……查盧焯自上年十二月內(nèi)委官二十員，帶領(lǐng)弓算人役分頭開(kāi)丈起，至本年四月初一日，僅丈過(guò)五萬(wàn)畝有零，合之通縣六十一萬(wàn)五千二百六十畝之原額，未及十分之一。就此數(shù)約計(jì)，非十余年不能丈完。再加核造魚(yú)鱗細(xì)冊(cè)，又需數(shù)年。曠日持久，即不擾累民間，公項(xiàng)亦屬糜費(fèi)。況田戶伺候丈量，無(wú)不費(fèi)時(shí)失業(yè)，稍有奉行不善，易生事端。今查陽(yáng)邑原無(wú)此六百九十五頃之荒田，實(shí)系李六成當(dāng)日因賦重冒荒減則。該縣舊有簡(jiǎn)明糧冊(cè)，開(kāi)載一戶某人田地若干，應(yīng)完銀若干內(nèi)勻免若干，應(yīng)完糧若干內(nèi)勻免若干，現(xiàn)在可考。其以熟冒荒之處，鑿然炳據(jù)，不待再丈，已是了然。似應(yīng)照減勻復(fù)，始為至當(dāng)。惟查該縣萬(wàn)山環(huán)繞，民間田地在平原坦易者，名為洋田，在垅蛺畸零者，名為垅田，在山麓山巔層疊而上形如梯形者，名為排田。洋田居十之二三，垅田、排田居十之七八，砂土雜半，最為磽瘠。若必按籍勻復(fù)，小民必致逋負(fù)難清。且自李六成減免以來(lái)，百姓已默受皇恩歷今已五十年之久，一旦令其復(fù)額，不以昔日勻免為幸，必以今日勻復(fù)為累?！?/p>

由此郝玉麟提出請(qǐng)求：

“仰懇圣恩，并免其勻復(fù)，將李六成捏荒田六百九十五頃八十九畝七分八厘八毫零，統(tǒng)入現(xiàn)征田地內(nèi)一并請(qǐng)照李六成減則每畝地銀六分一厘四毫。將報(bào)部每畝征銀七分三厘一絲五忽之冊(cè)改正，刪去荒田一條。糧去虛名，田歸實(shí)數(shù)……

再盧焯原奉陽(yáng)邑有需銀八百余兩。查系昔遭兵燹，人民逃散，田糧虛懸，無(wú)從著追。有勒令本族代賠者，有勒令同族同甲代培者，實(shí)為苦累。今查該邑歷年零星報(bào)出及民間報(bào)請(qǐng)升科者，共銀一百七十四兩零，抵補(bǔ)虛糧外，尚有無(wú)征銀六百三十一兩六錢(qián)零，應(yīng)請(qǐng)一并豁除……”（注：《閩浙總督郝玉麟奏陳福建建陽(yáng)田糧始末酌辦清厘征糧冊(cè)籍折》（乾隆元年九月二十六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏朱批奏折財(cái)政類（以下未注明者同）。）

對(duì)郝玉麟的奏折，乾隆朱批稱，“該部密議具奏”。主持戶部事務(wù)的大學(xué)士張廷玉等經(jīng)密議后在奏折中提出了處理意見(jiàn)。關(guān)于第一點(diǎn)，大學(xué)士張廷玉等擬出的處理辦法是：

“應(yīng)如該督所請(qǐng)，將從前勻免銀兩免其勻復(fù)，其李六成捏荒田畝，即于乾隆元年為始，歸入現(xiàn)征地內(nèi)，照依減則，每畝征銀六分一厘四毫，于該年奏銷冊(cè)內(nèi)改正，并刪去荒田一條，報(bào)部查核。”

關(guān)于第二點(diǎn)，所提處理意見(jiàn)是：

“查前項(xiàng)虛糧既系人民逃散，無(wú)可著追，自不便勒令親族人等代賠。亦應(yīng)如該督所請(qǐng)，將該邑報(bào)墾升科銀一百七十四兩零準(zhǔn)其抵補(bǔ)外，其余無(wú)征銀六百三十一兩六錢(qián)零，準(zhǔn)其豁除。仍令該督撫轉(zhuǎn)飭該縣出示曉諭，倘有不肖官吏仍復(fù)私行征收者，即行指名題參。至嗣后如有實(shí)在可墾之田，聽(tīng)民報(bào)墾，照例升科也?！?/p>

對(duì)此，乾隆皇帝朱批“依議”（注：《大學(xué)士張廷玉等為請(qǐng)照建陽(yáng)縣冊(cè)載畝數(shù)賦額征收并改正部?jī)?cè)事奏折》（乾隆元年十月二十八日）。）。這樣，歷時(shí)近兩年的建陽(yáng)縣田賦案終于處理完畢。從處理結(jié)果來(lái)看，清朝中央政府放棄了已墾荒田695頃余的田賦收入，將向中央上報(bào)的奏銷冊(cè)改為每畝征銀六分一厘四毫，使其與李六成在康熙二十五年（1686）私自減則以來(lái)的該縣實(shí)征冊(cè)科則相符。同時(shí)刪去本不存在的荒田695頃的記載。并且將該縣存在的虛糧八百余兩中無(wú)從征收的631兩余，予以豁除。這種處理看起來(lái)是十分寬松的，并為今天的史家引為清朝政府對(duì)墾復(fù)或新辟土地升科條例執(zhí)行時(shí)往往采取寬厚措施的例證（注：參見(jiàn)何炳棣《中國(guó)古今土地?cái)?shù)字的考釋和評(píng)價(jià)》，第84頁(yè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年4月第1版。）。但這絲毫不意味著清朝政府稅收管轄權(quán)的松懈，乾隆皇帝在做出上述處理結(jié)論的同時(shí)，針對(duì)李六成自行減則及其在賦稅征收問(wèn)題上引起的混亂，決定“其歷任該管官員，不行查出，均應(yīng)罰俸一年”（注：《清高宗實(shí)錄》卷6。）。清朝政府進(jìn)行了嚴(yán)厲查處。而乾隆這種“寬松”處理只有從此前整個(gè)清朝時(shí)期賦稅政策整體變遷的角度，才能得以理解。

三、賦稅政策變遷中的建陽(yáng)田賦案

建陽(yáng)縣田賦案鑄成于康熙，發(fā)現(xiàn)于雍正，處理于乾隆，歷時(shí)三朝。其曲折經(jīng)過(guò)，不單單是為我們提供了一個(gè)清朝政府賦稅管理實(shí)踐的案例，也體現(xiàn)出清朝政府總體賦稅政策意向變遷的信息。將它置于康雍乾長(zhǎng)時(shí)段政策變遷中考察，我們就會(huì)知道，清朝政府雖然在原則上一直堅(jiān)持對(duì)賦稅征收進(jìn)行嚴(yán)格的管理，但稅收管理的實(shí)際效果和具體情形卻因各個(gè)時(shí)期總體施政風(fēng)格的差異而有不同的表現(xiàn)。

在賦稅政策方面，順治年間在建立對(duì)全國(guó)有效統(tǒng)治的同時(shí)，以萬(wàn)歷原額為基準(zhǔn)，逐漸確立起清朝賦稅的征收水平。但其時(shí)經(jīng)濟(jì)殘破，為籌集軍需實(shí)行嚴(yán)厲的賦稅征收政策（注：參見(jiàn)陳鋒《順治朝的軍費(fèi)支出與田賦預(yù)征》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》1992年第2期。）?？滴鯐r(shí)期，隨著統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，政權(quán)趨于鞏固，整個(gè)社會(huì)進(jìn)入承平時(shí)期。其所處的形勢(shì)，“雖曰守成，實(shí)同開(kāi)創(chuàng)”（注：《清史稿》卷8《圣祖本紀(jì)三》。）。清朝政府接受明朝滅亡的教訓(xùn)，面對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)殘破的社會(huì)現(xiàn)實(shí)不得不調(diào)整各項(xiàng)政策，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的逐漸好轉(zhuǎn)。康熙帝認(rèn)為，“國(guó)家致治，首在崇尚寬大”（注：《清圣祖實(shí)錄》卷43。）。其一生的行為準(zhǔn)則是堅(jiān)持崇尚寬大的治政方針，“持身務(wù)以誠(chéng)敬為本，治天下務(wù)以寬仁為尚”（注：《康熙御制文集三集》卷17《敕諭》。）。在這種總的方針影響下，在賦稅政策方面，從發(fā)展生產(chǎn)培植稅源、減少開(kāi)支以惜國(guó)用出發(fā)，形成了以滿足國(guó)用為目標(biāo)的不加賦思想。正是在這種較為寬松的政策條件下，建陽(yáng)縣知縣李六成在康熙二十五年（1686）得以私自減則，未被發(fā)現(xiàn)。而且，載于奏銷冊(cè)捏造荒田695頃余，也未引起清廷的關(guān)注，追究開(kāi)墾以征賦稅。

康熙的寬仁之政，導(dǎo)致了康熙后期官吏貪污風(fēng)氣的泛濫。雍正面對(duì)錢(qián)糧短缺、國(guó)庫(kù)空虛的局面，一改康熙的治政作風(fēng)，實(shí)行嚴(yán)猛之政，把財(cái)政整頓和吏治建設(shè)結(jié)合起來(lái)。其整頓的途徑是通過(guò)解決官侵吏蝕、加強(qiáng)賦稅征收管理來(lái)保證國(guó)庫(kù)的充裕。雍正時(shí)期還厲行墾荒的政策，在雍正嚴(yán)猛治國(guó)的政治形勢(shì)下，造成了捏報(bào)墾荒，追求墾荒成績(jī)的現(xiàn)象。一些地區(qū)“以虛糧累民”（注：乾隆《光州志》卷49《顧心楷傳》。），一些地區(qū)按現(xiàn)有耕田加賦，以多征之稅，虛報(bào)墾田（注：謝濟(jì)世《謝梅莊先生遺集》卷1《遵旨陳言疏》。）。正如雍正死后乾隆指責(zé)河?xùn)|總督王士俊時(shí)所稱，“并未開(kāi)墾，不過(guò)將升科錢(qián)糧飛灑于見(jiàn)在地畝之中，名為開(kāi)荒，實(shí)則加賦”（注：《清高宗實(shí)錄》卷4，雍正十三年十月乙亥條。）。正是在這樣的特殊歷史條件下，到了雍正七年（1729），“奉部行查，飭將原報(bào)荒缺限年開(kāi)墾”，在建陽(yáng)縣出現(xiàn)了“前任知縣郭尚墉不查原委，竟將李六成捏冒荒田六百九十五頃詳請(qǐng)歸入可墾案內(nèi)”的事件，并進(jìn)而引起趙國(guó)麟的關(guān)注，在雍正十二年（1734）十二月發(fā)現(xiàn)建陽(yáng)縣田賦中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)涉嫌田賦案的人事具題指參。

建陽(yáng)田賦案剛立案調(diào)查，乾隆繼雍正而立。乾隆一生堅(jiān)持的是寬嚴(yán)相濟(jì)的治政方針。但即位伊始，在賦稅征收問(wèn)題上，他聽(tīng)取了朱軾的意見(jiàn)。雍正駕崩不久，乾隆皇帝的藩邸老師、大學(xué)士朱軾就“首陳除開(kāi)墾、省刑法兩疏”（注：《小倉(cāng)山房文集》卷2《文華殿大學(xué)士太傅朱文端公神道碑》。）。對(duì)于丈量報(bào)墾以增田賦的現(xiàn)象，朱軾力主首報(bào)宜停止。他稱，“夫所貴乎開(kāi)墾者，原為人無(wú)恒業(yè)而地有遺利，督令耕畬為足民計(jì)，非從增益賦額起見(jiàn)也”。四川省的清丈，“因逃亡遷徙，事故紛然，究竟田土難于一一清理。聞多于熟田加增錢(qián)糧，已成清丈之名，所補(bǔ)于國(guó)課者有限，而米價(jià)日昂，遠(yuǎn)近苦之”。廣西、河南等省的清丈、報(bào)墾也多不實(shí)。在朱軾看來(lái)，“夫地丁二項(xiàng)，本屬一例，從前圣祖仁皇帝念生齒繁盛，特命編審之年，但查人丁戶口之?dāng)?shù)，不必加增丁糧，著為定例。則民間田地正賦既有定額，何用苛求？大行皇帝每逢恩免，動(dòng)以數(shù)萬(wàn)計(jì)，而江南等省浮糧數(shù)百年著為定額，一旦蠲除百余萬(wàn)。若此區(qū)區(qū)報(bào)墾之糧，與國(guó)賦曾僅加于毫末乎？臣愚以為不但丈量不可行，即勸令自首亦可不必”（注：朱軾奏折（雍正十三年九月十九日），《宮中檔雍正朝奏折》（臺(tái)灣故宮博物院）第25輯，第242—245頁(yè)。）。朱軾明確主張，不能以土地丈量、首報(bào)開(kāi)墾為加賦手段，賦額應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定，否則于民生國(guó)課兩無(wú)裨益。乾隆完全接受了朱軾的意見(jiàn)，“罷開(kāi)墾，停捐納，重農(nóng)桑，汰僧尼之詔屢下，萬(wàn)民歡悅，頌聲如雷”（注：《嘯亭雜錄》卷1《純皇初政》。）。在賦稅征收問(wèn)題上，杜絕了因提倡開(kāi)墾謊報(bào)地畝形成加賦的現(xiàn)象，從而在政策上以穩(wěn)定地畝數(shù)額為基礎(chǔ)，把賦稅征收數(shù)額穩(wěn)定下來(lái)，初步形成不加賦的賦稅征收格局。正是在這樣的政策意向下，乾隆皇帝對(duì)建陽(yáng)縣田賦案進(jìn)行了從寬處理，對(duì)未報(bào)部已墾荒田的賦稅免予追究。

如前所述，我們注意到乾隆時(shí)期有關(guān)各方對(duì)建陽(yáng)田賦案處理的重視，中央政府嚴(yán)格控制賦稅管理權(quán)的意愿。同時(shí)，將建陽(yáng)田賦案放到清朝康雍乾整個(gè)時(shí)期的政策變遷中，我們了解了不同治政政策背景下賦稅管理的實(shí)際情形。此外，建陽(yáng)縣田賦案也暗示我們，清朝的賦稅管理是在中央嚴(yán)格的原則和地方的靈活應(yīng)對(duì)之間進(jìn)行實(shí)際運(yùn)作的。上層的稅收管理比較穩(wěn)定，下層卻問(wèn)題重重?？h一級(jí)基層在征稅過(guò)程中存在很多困難，上級(jí)部門(mén)卻沒(méi)有責(zé)任去解決下級(jí)部門(mén)的技術(shù)性、細(xì)節(jié)性問(wèn)題（如本文注④所述江蘇靖江縣存在的根據(jù)田土的漲坍“均加均減”做法）。這樣，賦稅管理就在最下層暴露出各種矛盾，中央的賦稅征收原則與實(shí)際相脫節(jié)。（注：黃仁宇在論述明代的賦稅管理時(shí)，指出了類似的情形。在賦稅制度上繼承明制的清朝，在賦稅管理上也呈現(xiàn)出部分相同的特色。參見(jiàn)黃仁宇《十六世紀(jì)明代中國(guó)之財(cái)政與稅收》，第187—250頁(yè)，三聯(lián)書(shū)店，2001年6月第1版。）賦稅管理中的突出問(wèn)題之一，是各個(gè)層次制度性建設(shè)的缺陷。建陽(yáng)縣田賦案中上報(bào)中央的奏銷冊(cè)和該縣用于征收賦稅面向納稅人的實(shí)征冊(cè)兩者在科則等記載項(xiàng)目上的不一致，長(zhǎng)期未被發(fā)現(xiàn)，說(shuō)明缺乏制度性的稽核約束，同時(shí)也反映出中央政府在賦稅管理中的側(cè)重所在。乾隆建陽(yáng)縣田賦案及其處理確實(shí)是我們認(rèn)識(shí)清代賦稅管理真實(shí)面貌的極好事例。