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90年代中期以來,中國腐敗現(xiàn)象的發(fā)展演變呈現(xiàn)出從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)變的趨勢。改革開放初期,腐敗現(xiàn)象主要是由于計(jì)劃和市場兩種資源配置機(jī)制同時并存所產(chǎn)生的大量尋租機(jī)會誘發(fā)的。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架的初步確立和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管措施逐步出臺,由雙軌制帶來的尋租機(jī)會大幅度減少,尋租型腐敗在90年代中期以后相應(yīng)地呈現(xiàn)出衰減的態(tài)勢。但另一方面,政治領(lǐng)域?yàn)E用公共權(quán)力謀取私利的腐敗行為呈現(xiàn)上升態(tài)勢。這主要表現(xiàn)為:黨政領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件逐步向“高層化”發(fā)展同時“一把手腐敗”比例在增長,[1]腐敗的群體性特征明顯,腐敗分子在政治上拉幫結(jié)派形成了具有緊密人身依附關(guān)系的關(guān)系網(wǎng),在經(jīng)濟(jì)上互相利用結(jié)成了利益同盟或利益共同體[2];“一把手腐敗”、用人腐敗等政治領(lǐng)域腐敗案件居高不下。“一把手腐敗”、用人腐敗、司法腐敗、公賄、行政腐敗等腐敗形式的流行,究其制度根源在于現(xiàn)有的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制、干部人事制度、司法體制、政府間治理體制和行政治理體制存在著嚴(yán)重的缺陷。政治領(lǐng)域腐敗案件多發(fā)高發(fā)趨勢表明,政治體制改革相對滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。因此,制度反腐敗的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政治領(lǐng)域,通過推動政治體制改革與創(chuàng)新從源頭上預(yù)防和治理腐敗,盡快度過腐敗的高峰期。[3]一、“一把手腐敗”與黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革在當(dāng)前各種腐敗形式中,“一把手腐敗”現(xiàn)象最為突出。無論是從發(fā)案的絕對數(shù)量還是從當(dāng)年查處職務(wù)犯罪案件總量中所占比例來看,各級黨委、政府及有關(guān)職能部門的主要負(fù)責(zé)人即俗稱的“一把手”腐敗案件發(fā)案率和涉案金額中大案比例近年來都有逐年上升的趨勢,一些地方和部門出現(xiàn)了一把手“前腐后繼”的腐敗接力賽。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前在領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪的案件中,黨政一把手的案件約占總數(shù)的三分之一甚至更高。[4]從大案在“一把手”職務(wù)犯罪案件所占比例來看,1999年“一把手”職務(wù)犯罪案件中的大案比例是518%,而到2003年這一比例已經(jīng)上升到751%。[5]“一把手腐敗”案件的高發(fā)頻發(fā)說明它已是一種反復(fù)出現(xiàn)的、“前腐后繼”的理性行為,屬于制度性腐敗。其深層的原因在于現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制為“一把手腐敗”提供了激勵機(jī)制、機(jī)會結(jié)構(gòu),同時反映出對“一把手”約束機(jī)制的軟化。現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制使權(quán)力高度集中于“一把手”同時又缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制,這是“一把手腐敗”得以猖獗的主要根源。因此,改革黨政領(lǐng)導(dǎo)體制成為從源頭上預(yù)防和治理“一把手腐敗”的關(guān)鍵。首先,積極推進(jìn)黨內(nèi)民主和基層民主,從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機(jī)制。在自上而下的權(quán)力授予和逐級向上負(fù)責(zé)的體制中,腐敗的“一把手”只要“搞掂”與其直接上級的關(guān)系就可以在自己管轄的范圍內(nèi)為所欲為而暢行無阻。只有實(shí)行選舉民主,將“一把手”的選擇權(quán)交給選民,才能從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機(jī)制,也才能使人人起來監(jiān)督政府從而徹底打破各種各樣的關(guān)系網(wǎng)。選舉民主的突破口是黨內(nèi)民主和基層民主。執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主對人民民主具有很強(qiáng)的示范和推動作用。有人建議,各級黨的“一把手”應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持差額選舉,同時應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的任期制,任期內(nèi)不得隨意調(diào)動,并對連任屆數(shù)做出明確規(guī)定。黨代會應(yīng)當(dāng)實(shí)行常任制,充分發(fā)揮黨代表的作用。充分保證黨內(nèi)言論自由。凡重大問題必須由集體討論決定,實(shí)行票決制“一人一票”。[6]“一把手腐敗”的主體是鄉(xiāng)村基層干部,因此推進(jìn)基層民主對于遏止“一把手腐敗”具有十分重要的作用。村委會直選推動了農(nóng)村黨支部書記的“兩票制”選舉,即首先由黨員和村民進(jìn)行民主推薦投票,然后黨員根據(jù)民主推薦結(jié)果正式選舉產(chǎn)生黨支部書記。兩票制選舉作為一種制度創(chuàng)新形式較好地解決了人民民主和黨內(nèi)民主的結(jié)合問題,并增加了黨支部書記的民意基礎(chǔ)和政治合法性。兩票制選舉目前正由中組部在全國范圍內(nèi)加以推廣。在農(nóng)村基層干部直接選舉的基礎(chǔ)上,一些地方開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)選舉方式改革。步云鄉(xiāng)在2001年底舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中采取全鄉(xiāng)選民選舉出唯一的鄉(xiāng)長候選人再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正式選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長的“兩票制”選舉方式,將直選的精神實(shí)質(zhì)和程序的合法性有機(jī)地統(tǒng)一起來。[7]上述鄉(xiāng)村基層選舉民主的制度創(chuàng)新和程序創(chuàng)新代表著中國民主政治發(fā)展的方向,同時對于從制度根源上解決鄉(xiāng)村基層干部的腐敗問題具有關(guān)鍵性的作用,應(yīng)當(dāng)予以積極鼓勵和適時加以推廣。其次,從體制上解決“一把手”責(zé)任無限、權(quán)力無邊的情況。“一把手”責(zé)任無限必然要求權(quán)力無邊,否則難以承擔(dān)第一責(zé)任人的重任。實(shí)行黨政分開和政治與行政分開,就是為了明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、行政治理干部各自的職權(quán)和責(zé)任,做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。實(shí)行黨政分開,最重要的是將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開,避免三種權(quán)力同時集中于一個人身上。按照黨政分開的思路,黨委會要負(fù)責(zé)提名推薦政府首長和法官的人選,提出政策方針路線,交由政府首長去執(zhí)行,并根據(jù)政府首長的執(zhí)行結(jié)果決定其去留。黨委會成員可通過法定選舉程序進(jìn)入人大常委會任職,實(shí)現(xiàn)黨委會和人大常委會重大事項(xiàng)決策權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的銜接,黨的“一把手”同時擔(dān)任人大常委會主任。政府要實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制,行政首長有權(quán)挑選和任命副職官員和部門首長,同時改變黨政聯(lián)合決策聯(lián)合發(fā)文的機(jī)制,將行政決策權(quán)真正交給行政首長,這樣才能真正建立起政府向民眾負(fù)責(zé)的責(zé)任政府體制來。在黨政分開的基礎(chǔ)上,還要落實(shí)政治和行政分開的原則。只有實(shí)行政治和行政分開,嚴(yán)格限制政治任命官員的范圍,依法明確劃分政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員各自的職責(zé)權(quán)限,事務(wù)類公務(wù)員實(shí)行考試錄用、考績晉升和常任制,才能使事務(wù)類公務(wù)員依法行政、科學(xué)治理,抵制“一把手”對自己職責(zé)范圍內(nèi)事情的不當(dāng)干預(yù)。最后,實(shí)行參與式?jīng)Q策和決策過程透明化,從決策機(jī)制和程序上改變“暗箱操作”、“一言堂”和“拍腦袋決策”等現(xiàn)象。所謂參與式?jīng)Q策就是保障公眾參與政府決策并在其中擁有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)的決策方式。參與式?jīng)Q策的具體制度安排包括,重大事項(xiàng)決策必須舉行公開聽證會,廣泛聽取利害相關(guān)各方的意見;實(shí)行專家咨詢論證制度,決策方案的設(shè)計(jì)和決策可行性的評估必須由相對獨(dú)立于政府的思想庫和智囊團(tuán)及與之相聯(lián)系的專家學(xué)者來進(jìn)行;建立相對獨(dú)立的民意調(diào)查系統(tǒng),搜集民眾對政府決策的評價(jià)并據(jù)此調(diào)整政府的政府。參與式?jīng)Q策的制度安排應(yīng)當(dāng)上升為法定的決策程序,不經(jīng)過這些程序做出的決策應(yīng)當(dāng)被判定為程序違法而歸于無效。決策過程的透明化,要求政府通過新聞媒體、因特網(wǎng)等手段對重大決策信息及時進(jìn)行社會公示,并開辟專欄或?qū)^(qū)鼓勵公眾就相關(guān)決策問題展開自由的、理性的討論和辯論,開展決策者與公眾的協(xié)商對話。在民主協(xié)商凝聚共識的基礎(chǔ)上做出決策?？傊?改革現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制,改變權(quán)力高度集中于“一把手”同時又缺乏監(jiān)督制約的狀況,是從源頭上預(yù)防和治理“一把手腐敗”的治本之策。二、“用人腐敗”與干部人事制度改革所謂“用人腐敗”就是黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部利用人事任免調(diào)動等干部治理權(quán)謀取私利的行為。用人腐敗的具體表現(xiàn)形式包括:買官賣官,跑官要官,任人唯親,賄選等。用人腐敗經(jīng)歷了一個發(fā)展演變的過程。90年代初,用人腐敗仍被稱為用人問題上的不正之風(fēng),90年代中期以后“吏治腐敗”、“用人腐敗”等術(shù)語在黨和政府文件中的使用頻率越來越高,買官賣官等用人腐敗案件日益增多。這一方面表明,用人腐敗開始從“灰色腐敗”走向“黑色腐敗”,越來越不為人們所容忍,反對用人腐敗的呼聲日益高漲。另一方面也表明,用人腐敗呈現(xiàn)上升趨勢,且危害也越來越大。自上而下選拔任用干部的現(xiàn)行干部人事制度使干部治理權(quán)集中在少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)者手中同時對他們的權(quán)力又缺乏有力的監(jiān)督制約機(jī)制,這是導(dǎo)致用人腐敗的重要制度誘因。因此,改革現(xiàn)行的干部人事制度成為從源頭上預(yù)防和治理買官賣官等用人腐敗的關(guān)鍵。