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1城市與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃必須統(tǒng)籌

盡管我們在城市與區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃方面做了不少工作，但是由于城市規(guī)劃法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法都未曾編制實施細則，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與城市總體規(guī)劃中的生態(tài)建設與環(huán)境保護規(guī)劃的內(nèi)容深度沒有統(tǒng)一的要求，縣（市）域總體規(guī)劃又因受縣（市）行政轄區(qū)偏小的限制，跨縣（市）域的環(huán)境治理與生態(tài)建設措施很難協(xié)調(diào)一致、落實行動，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的實施力度、實效不夠理想。正是由于一方面生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃滯后、實施不力，另一方面，各地生態(tài)損害嚴重、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、環(huán)境問題凸顯，統(tǒng)籌城市與區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃就成了非常急迫的任務。城市、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃必須統(tǒng)籌，還基于以下幾點共識：

（1）正確認識人與自然的關(guān)系。如果沒有人，自然界依然繼續(xù)存在，而人的生存與發(fā)展卻離不開自然。所以，無論是城市、村落、區(qū)域，凡是有人類活動的地方，都要敬畏自然，規(guī)范自己的行為，和自然和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）城市與區(qū)域客觀存在著基本的統(tǒng)一性。諸如資源開發(fā)利用的共享與互補，城市與區(qū)域之間各項功能的緊密聯(lián)系，生態(tài)環(huán)境要素動態(tài)變化的無邊界性或邊界不穩(wěn)定性，人類活動對生態(tài)環(huán)境影響的跨行政區(qū)界的擴散。因此，城市與區(qū)域建設生態(tài)文明的一致的目標和通過統(tǒng)籌規(guī)劃建立改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制是城市與區(qū)域的共同利益。

（3）城鎮(zhèn)化不能只考慮各級中心城市的擴大與發(fā)展，不能只向“三農(nóng)”與環(huán)境索取。健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化在提高城市自身質(zhì)量水平的同時，積極發(fā)揮中心城市的輻射功能，支援“三農(nóng)”，帶動區(qū)域發(fā)展，反哺生態(tài)環(huán)境。

（4）評價城市的宜居性，不僅是指城市居民的住房狀況，而是包括居住、工作（就業(yè)）、學習、醫(yī)療、交通、游憩等多種功能效率和民眾的滿意度，還有城市與區(qū)域的水源與空氣的清潔度，是否有利城鄉(xiāng)居民的身心健康。

（5）生態(tài)文明建設與生態(tài)環(huán)境保護是龐大的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，要求全國上下各地各部門共同努力，通過全國的、區(qū)域的、綜合的、專項的規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，對生態(tài)環(huán)境進行聯(lián)建、聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治，并持之以恒，不斷提高。城市與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)籌規(guī)劃的主要途徑：第一，貫徹執(zhí)行全國主體功能區(qū)規(guī)劃，編制省級、地市級主體功能區(qū)規(guī)劃；第二，跨?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）行政區(qū)界、跨市、縣行政區(qū)界的各類區(qū)域性規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃要相互銜接；第三，城市總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃要和全國、省、市、主體功能區(qū)規(guī)劃、各類區(qū)域性規(guī)劃相銜接；第四，科學編制分布于廣大區(qū)域的鄉(xiāng)規(guī)劃，村莊規(guī)劃，充分利用各具特色的地理環(huán)境為當?shù)睾退趨^(qū)域的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良性發(fā)展做貢獻；第五，建立和完善能支持上位規(guī)劃指導下位（后續(xù)）規(guī)劃、宏觀規(guī)劃指導中觀微觀規(guī)劃的體制與機制，以利發(fā)揮規(guī)劃系統(tǒng)對生態(tài)環(huán)境保護的合力作用。

2主體功能區(qū)規(guī)劃

2010年12月21日印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。它統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。實施這一規(guī)劃，非常有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，應對和減緩氣候變化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。貫徹執(zhí)行全國主體功能區(qū)規(guī)劃，應該在省級主體功能區(qū)規(guī)劃中充分體現(xiàn)，即根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃大框架，按全國一盤棋原則，科學確定省域優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的功能定位、發(fā)展目標、發(fā)展方向和開發(fā)原則。浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃須與國家層面的四類主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接的內(nèi)容簡述如下：

2.1優(yōu)化開發(fā)區(qū)域

提升杭州作為長江三角洲南翼中心城市功能；提升滬杭（上?！贾荩┌l(fā)展帶的整體水平；培育形成湖州—杭州—紹興—寧波—舟山發(fā)展帶；調(diào)整太湖周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局；寧波建設成為長江三角洲南翼的經(jīng)濟中心和國際港口城市；增強嘉興、湖州、紹興、臺州等節(jié)點城市的集聚能力，加強城市功能互補；加強太湖，杭州灣等地區(qū)污染治理，嚴格控制杭州灣陸源污染物排江排海和太湖地區(qū)污染物入湖，加強海洋、河口和山體生態(tài)修復，構(gòu)建錢塘江、太湖、京杭運河、天目山—四明山以及沿海生態(tài)廊道為主體的生態(tài)格局。

2.2重點開發(fā)區(qū)域

在海峽西岸經(jīng)濟區(qū)，強化溫州作為海峽西岸經(jīng)濟區(qū)連接長江三角洲地區(qū)重要樞紐的功能，加快構(gòu)建對外開放平臺，強化防臺風能力建設，加強雁蕩山等山區(qū)和沿海港灣，近海島嶼保護和近岸海域污染防治，推進水環(huán)境綜合治理和水源涵養(yǎng)地保護，保護好甌江、飛云江、鰲江水生態(tài)廊道。

2.3限制開發(fā)區(qū)域

國家層面限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是指具備較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能。以提供生態(tài)產(chǎn)品、服務產(chǎn)品為其他功能，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的區(qū)域。浙江省屬于“長江流域主產(chǎn)區(qū)”，其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和主要農(nóng)產(chǎn)品在全國占有重要地位。在浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃中，須劃定幾個農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，為保障農(nóng)產(chǎn)品的供應安全，要限制大規(guī)模、高強度的城鎮(zhèn)化開發(fā)。

2.4禁止開發(fā)區(qū)域

國家禁止開發(fā)區(qū)域，是指有代表性的生態(tài)系統(tǒng)，珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地，有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，需要在國土空間開發(fā)中禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，包括國家級自然保護區(qū)，世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園。浙江省境內(nèi)列入禁止開發(fā)區(qū)域有53處，其中有國家級自然保護區(qū)9處，面積985.15km2，國家級風景名勝區(qū)5處，面積1572.1km2，國家森林公園35處，面積1988.74km2，國家地質(zhì)公園4處，面積519.7km2，上述區(qū)域要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實施強制性保護，嚴格控制人為因素對自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性，完整性的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，引導人口逐步有序轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)污染物“零排放”，提高環(huán)境質(zhì)量。

3各類區(qū)域規(guī)劃

各種類型的區(qū)域規(guī)劃，包括全國城鎮(zhèn)化規(guī)劃，全國、省、市（地）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（含城鎮(zhèn)群規(guī)劃、都市圈規(guī)劃），縣（市）域總體規(guī)劃等，以往的各類區(qū)域規(guī)劃中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的內(nèi)容不夠突出。常見一些規(guī)劃文件把生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃列為區(qū)域基礎(chǔ)設施或縣（市）域支撐系統(tǒng)之一，內(nèi)容亦不夠深入，實施不力，效果不大，有待改正。根據(jù)浙江省地理環(huán)境和防災減災要求，需要編制跨縣（市）域、跨市（地）域的流域規(guī)劃，如錢塘江流域規(guī)劃，甌江流域規(guī)劃，甬江流域規(guī)劃。通過流域規(guī)劃，有效推進干流與支流、上中下游水生態(tài)和全流域自然環(huán)境得到切實保護。要科學設計、合理布局水利、水力工程設施，增加江、河、湖、庫蓄水能力，保證水源質(zhì)量，提高防災抗災能力。浙江省是海洋大省，海域面積26萬km2。面積大于500m2的海島有3061個，約占全國海島總數(shù)的40%。大陸岸線長達2200km，多深水港灣，漁業(yè)資源、灘涂資源、油氣資源、海洋能源資源豐富，國務院已批準“舟山群島新區(qū)”，舟山群島的開發(fā)已上升為國家戰(zhàn)略。保護好浙江省近海與海岸生態(tài)環(huán)境不僅對本省沿海與海島人居環(huán)境、海洋經(jīng)濟發(fā)展有著重大意義，也是為我國海洋生態(tài)環(huán)境保護負起應有的責任。因此，需進一步完善浙江省海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，要求嘉興、杭州、紹興、寧波、舟山、臺州、溫州等市的市域總體規(guī)劃和沿海各縣（市）的縣（市）域總體規(guī)劃把海洋生態(tài)環(huán)境保護列為重要內(nèi)容，有些縣（市）還有必要采取聯(lián)合行動，例如樂清市需與樂清灣沿岸的溫嶺市、玉環(huán)縣、洞頭縣協(xié)作、編制樂清灣生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。

4城市規(guī)劃

城市是國家與區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化中心，理應是生態(tài)文明中心。然而，由于較為普遍存在對城市化與城市的認識誤區(qū)，城市規(guī)劃建設管理體制不夠完善，建設資金與技術(shù)條件等多方面的限制，卻頻頻出現(xiàn)令人擔擾的現(xiàn)象———人口城鎮(zhèn)化率越高、城市越大，生態(tài)環(huán)境就越顯惡化。通過科學的城市規(guī)劃扭轉(zhuǎn)城市———區(qū)域生態(tài)惡化趨勢，其要點是：

（1）高度重視、切實做好與全國、省、市主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和相關(guān)區(qū)域性規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。要認真對待這些規(guī)劃對各個城市生態(tài)空間保護和生態(tài)環(huán)境指標的規(guī)定性要求。

（2）科學預測城市所在地區(qū)對城市化速度、城市化水平、城市發(fā)展規(guī)模的環(huán)境承載能力（環(huán)境容量），測算近期、中期、遠期、遠景達到的城市化水平和各別城市適度人口規(guī)模（合理規(guī)模）、最終規(guī)模。城市化是區(qū)域的城市化，而不是把“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口全部或大部分“化”到中心城市、讓中心城市無限擴大。事實證明，同區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的，城市規(guī)模盲目膨脹的中心城市往往是生態(tài)環(huán)境壓力最大的城市，所以，真正成功的城市規(guī)劃必須是區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、市、鎮(zhèn)、村聚落體系“三結(jié)構(gòu)”（即職能結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)）協(xié)調(diào)和生態(tài)文明的區(qū)域規(guī)劃。中心城市在區(qū)域中的首位度（即第一大城市人口數(shù)/第二大城市人口數(shù)）和“四城市指數(shù)”（即第一大城市人口數(shù)/(第二大城市人口數(shù)+第三大城市人口數(shù)+第四大城市人口數(shù))）應恰如其分。熱中于城市規(guī)模攀比，通過撤村建居、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，并鄉(xiāng)擴鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)建街，撤縣建市、撤市建區(qū)等變更行政區(qū)劃建制，快速擴大城市規(guī)模，追求城市規(guī)模最大化，是城市—區(qū)域生態(tài)病頻發(fā)、日漸加重的淵藪。

（3）城市規(guī)劃區(qū)范圍該有多大，應與城市環(huán)境容量和城市適度規(guī)模相適應。在城市規(guī)劃區(qū)范圍很有必要劃分宜建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)，確定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)合理的城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)。中等規(guī)模以上的城市都應有與城市規(guī)模相適應的郊區(qū)。為了城市生態(tài)安全，須嚴控城市郊區(qū)化，住宅郊區(qū)化。應禁止在郊區(qū)劈山、填湖，侵占農(nóng)田、濕地、森林公園與風景區(qū)，為富人建造高價豪宅———“山景房、江景房、湖景房、擁有私家濕地房產(chǎn)”等嚴重侵害生態(tài)空間的房地產(chǎn)開發(fā)項目。

（4）要永遠保留建成區(qū)內(nèi)和規(guī)劃建設用地范圍內(nèi)的所有江、河、運河、湖、塘、井、泉等水體，不能借“整治”之名縮小甚至填塞水域。根據(jù)當?shù)貧庀髿夂蛱攸c（特別是風象特點）保留或加大從城區(qū)通向郊外的通風綠廊（生態(tài)廊道）。采用國家標準關(guān)于城市綠地規(guī)劃的上限或超上限指標，盡可能大幅度提高城市綠化覆蓋率，綠地率。在城市空間日趨水泥叢林化的今天，小塊綠地、小公園、狹窄的綠化帶、小面積的湖泊、濕地，已起不了城市“綠肺”的作用。很有必要把城區(qū)的綠化與郊區(qū)、區(qū)域的綠色生態(tài)空間相連接，形成足以起生態(tài)安全作用的綠地系統(tǒng)，并列為規(guī)劃的強制性內(nèi)容，受到法規(guī)的保護。

（5）合理規(guī)劃城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和城市建設用地結(jié)構(gòu)。通過老城區(qū)有機更新和新區(qū)科學規(guī)劃設計，建造真正意義上“宜居”的住區(qū)和有利居民身心健康的公共空間。

（6）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加快發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟；調(diào)整能源結(jié)構(gòu)與交通結(jié)構(gòu)；節(jié)約資源、降低能耗；完善廢棄物收集，轉(zhuǎn)運、處理的管理，提高廢棄物無害化處理能力，變廢棄物為再生資源。

（7）認真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，對城市規(guī)劃與建設項目實施后對各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響進行分析、預測與評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策與措施，并進行跟蹤監(jiān)測。

5鄉(xiāng)村規(guī)劃

鄉(xiāng)村空間即城市外圍的廣大區(qū)域。搞好鄉(xiāng)村規(guī)劃工作就等于搞好了區(qū)域規(guī)劃工作的大部分。以全國、省、市、縣主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接、科學的城鎮(zhèn)化進程和城鎮(zhèn)體系、推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、因地制宜的鄉(xiāng)村聚落合理分布為前提，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護的要點是：山水田林路村統(tǒng)籌規(guī)劃；保護好鄉(xiāng)村主要生態(tài)功能區(qū)———大面積林地（含重點林區(qū)、一般林區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、特種林保護區(qū)）、大片草地、水資源保護區(qū)，濕地，江河水系，水庫等。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護重要工程有：植樹造林，提高森林覆蓋率，水土保持，綜合防災（防洪、抗旱、抗風、地質(zhì)災害防治等）設施，防治土壤污染，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等。同鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護密切相關(guān)規(guī)劃有：新農(nóng)村（美麗鄉(xiāng)村）建設規(guī)劃，鄉(xiāng)村居民點體系規(guī)劃，鄉(xiāng)村生態(tài)旅游規(guī)劃，鄉(xiāng)村民俗文化保護規(guī)劃。

作者：周復多單位：浙江大學城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院