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一、水業(yè)市場(chǎng)化改革的兩大動(dòng)機(jī)

中國(guó)城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革在政府和企業(yè)的共同探索中不斷推進(jìn)。近年來(lái)，國(guó)家和有關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)和實(shí)施了市政公用事業(yè)的開(kāi)放政策、特許經(jīng)營(yíng)政策、投資體制改革政策、鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)的改革政策，更加快了城市水業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程。

水業(yè)市場(chǎng)化改革由兩大動(dòng)機(jī)所推動(dòng)，一是吸引資金，伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求，僅政府力量難以滿足；二是提高水業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，增進(jìn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

這兩大動(dòng)機(jī)在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側(cè)重。應(yīng)該說(shuō)到目前為止，增加投資仍然是政府推動(dòng)改革的核心動(dòng)機(jī)，而對(duì)效率的追求則剛剛提上日程；由于地方城市政府是城市水業(yè)的投資主導(dǎo)，因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場(chǎng)化改革的引資效果。

面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)狀和對(duì)建設(shè)發(fā)展資金的巨大需求，各級(jí)政府目前仍然難以避免將引資作為水業(yè)市場(chǎng)化的首要目的。而在多數(shù)已經(jīng)完成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)達(dá)國(guó)家，其推行市場(chǎng)化改革的目的更側(cè)重于效率的提高。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，水業(yè)市場(chǎng)化改革在各個(gè)國(guó)家以不同的目的和不同的形式相繼展開(kāi)，一些發(fā)展中國(guó)家由于在水業(yè)市場(chǎng)化改革中只重引資而忽略監(jiān)管和體制建設(shè)，造成了公共服務(wù)體系混亂和嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。面對(duì)我國(guó)當(dāng)前如此不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面對(duì)如此多樣的水業(yè)市場(chǎng)項(xiàng)目現(xiàn)狀，中國(guó)政府必須高度重視市場(chǎng)化改革項(xiàng)目可能會(huì)帶來(lái)的一系列問(wèn)題。在引入投資解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問(wèn)題的同時(shí)，必須完善相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管體系。否則將像許多發(fā)展中國(guó)家一樣，出現(xiàn)公共服務(wù)體系的混亂，帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

2005年可以視為中國(guó)城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的監(jiān)管年，政府將水業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管真正提上了工作日程，城市水業(yè)市場(chǎng)化改革也逐步邁進(jìn)第三階段。

關(guān)于水業(yè)市場(chǎng)化改革的投資問(wèn)題，已經(jīng)在《水業(yè)藍(lán)皮書(shū)》系列之三中論述，本文將主要就水業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)模式和市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)討論。

二、水業(yè)市場(chǎng)化改革逐步進(jìn)入第三階段

城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革已經(jīng)在探索中走過(guò)了兩個(gè)階段：

一是以市場(chǎng)開(kāi)放為主旨的階段。這一階段以招商引資、打破壟斷為基本特征。投資主體多元化的出現(xiàn)改變了城市水業(yè)原來(lái)單一政府投資的結(jié)構(gòu)，同時(shí)也為進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)打下了基礎(chǔ)。此外，為配合市場(chǎng)開(kāi)放，供水價(jià)格的制度化建設(shè)也在此階段開(kāi)始實(shí)施，建立了供水價(jià)格體系，并啟動(dòng)了污水處理收費(fèi)工作，價(jià)格體系的改革提供了市場(chǎng)化的前提條件。

二是以引入競(jìng)爭(zhēng)為主旨的階段。這一階段以企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、水價(jià)改革和市場(chǎng)準(zhǔn)入為特征。傳統(tǒng)國(guó)有水業(yè)企業(yè)的改制引發(fā)了水業(yè)產(chǎn)權(quán)體制的改革，為進(jìn)一步的政企分開(kāi)打下基礎(chǔ)；水價(jià)改革提出“全成本價(jià)格”概念，改變了城市水業(yè)的福利性質(zhì)；更為重要的是，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的提出實(shí)施，啟動(dòng)了市場(chǎng)準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確定了政府與企業(yè)的監(jiān)管與被監(jiān)管的市場(chǎng)關(guān)系，為進(jìn)一步完善水業(yè)市場(chǎng)化的體系框架奠定了基礎(chǔ)。

但是，前兩個(gè)階段的改革均是以投資和產(chǎn)權(quán)為核心，政府市場(chǎng)化改革的動(dòng)機(jī)更多是在解決投資不足問(wèn)題，偏離了市場(chǎng)化改革“提高效率”這一根本，而這種偏離是水業(yè)設(shè)施建設(shè)巨大的資金缺口所決定的。目前城市水業(yè)改革正逐步邁進(jìn)第三個(gè)階段，改革的目標(biāo)也開(kāi)始逐漸重視并回歸效率的提高。具體的表現(xiàn)就是開(kāi)始注重監(jiān)管、重視運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益和安全。

雖然中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革目前還未能總體進(jìn)入以效率為目標(biāo)的第三階段，但是其趨勢(shì)已是十分顯著。

第三階段的改革包括多方面的完善，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，任重道遠(yuǎn)。中央政府應(yīng)該成為推進(jìn)第三階段改革的核心力量。改革包括諸多內(nèi)容：政府的角色由行業(yè)管理向市場(chǎng)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，將引發(fā)了水管理體制的變革；投融資體制的理順?lè)矫?，包括政府資金投資效率的提高、水業(yè)適應(yīng)性金融工具的開(kāi)發(fā)和健全、以及不同性質(zhì)的投資資本的有機(jī)協(xié)同；在市場(chǎng)主體方面，要求投資經(jīng)營(yíng)主體能夠在適應(yīng)水業(yè)特征基礎(chǔ)上，進(jìn)行長(zhǎng)期、穩(wěn)定、理性投資，市場(chǎng)主體成熟的標(biāo)識(shí)是建立合理的市場(chǎng)集中度和良好的市場(chǎng)品牌；公眾關(guān)注與公眾參與機(jī)制的建立，則是市場(chǎng)機(jī)制完善的重要體現(xiàn)。

三、模式的確定是進(jìn)一步完善水業(yè)市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵

水業(yè)市場(chǎng)化改革是以提高效率、滿足可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活需要為目標(biāo)的變革，政府、公眾、企業(yè)三者的角色和責(zé)權(quán)利都將重新定位。中國(guó)雖然確定了以特許經(jīng)營(yíng)為核心的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革方向，但是對(duì)具體市場(chǎng)化模式卻沒(méi)有予以明確，而市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善又以市場(chǎng)化模式的確定為基礎(chǔ)。

水業(yè)市場(chǎng)化模式的選擇取決于不同國(guó)家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、資源等多種因素。因而，如何選取適合的市場(chǎng)化模式是世界各國(guó)普遍研究和關(guān)注的問(wèn)題。以下三個(gè)國(guó)家的模式可以借鑒：

英國(guó)（不包括蘇格蘭）是完全私有化的水業(yè)模式，也是水業(yè)監(jiān)管體制最為科學(xué)和完善的國(guó)家。英國(guó)水業(yè)改革雖有提高效率的動(dòng)機(jī)，但其根本動(dòng)機(jī)是經(jīng)濟(jì)體制的變革。為了保障私有化，英國(guó)在全面推進(jìn)私有化改革之前，花費(fèi)了十多年的時(shí)間來(lái)建立法律和制度的保障，包括有關(guān)的立法、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立、公眾參與體系的完善等，這些是英國(guó)私有化模式得以有效實(shí)施的前提。英國(guó)模式的監(jiān)管權(quán)限屬于中央，建立了全國(guó)統(tǒng)一的獨(dú)立監(jiān)管體系，成為私有體制下重要的監(jiān)管特征。這種模式由于市場(chǎng)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)缺乏，政府強(qiáng)化了對(duì)成本的控制和管理，建立了成本績(jī)效平臺(tái)這一有效的成本管理體系，以及激勵(lì)性水價(jià)管理體系。英國(guó)水業(yè)模式對(duì)國(guó)際水業(yè)的貢獻(xiàn)，不僅是產(chǎn)權(quán)的私有化改革，更重要的是其因?yàn)樗接谢尘岸鴱?qiáng)化和完善了的過(guò)程監(jiān)管體系。

法國(guó)選擇了通過(guò)私人公司在水業(yè)設(shè)施經(jīng)營(yíng)層面的引入，來(lái)提高運(yùn)營(yíng)和管理水平的市場(chǎng)化模式，保留了產(chǎn)權(quán)層面的最終公有。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同和租賃/管理合同，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)責(zé)任的合理分?jǐn)?。特許經(jīng)營(yíng)合同結(jié)束后，自然過(guò)渡到了租賃/管理合同形式。以流域監(jiān)管為核心建立了相對(duì)完善的水業(yè)管理體系。法國(guó)模式的特點(diǎn)是強(qiáng)化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始競(jìng)爭(zhēng)控制成本；同時(shí)實(shí)現(xiàn)了水資源和水業(yè)設(shè)施的政府控制權(quán)。為強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管，目前合同期限有進(jìn)一步縮短的趨勢(shì)。由于資產(chǎn)屬于政府，企業(yè)投資責(zé)任小，擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)也小。政府監(jiān)管成本也會(huì)較低，但另一方面政府的投資責(zé)任相對(duì)較大。法國(guó)水業(yè)模式之所以運(yùn)營(yíng)高效的另一個(gè)重要基礎(chǔ)是其產(chǎn)業(yè)化水平，法國(guó)水業(yè)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)是由幾大水業(yè)集團(tuán)在競(jìng)爭(zhēng)中分享，從而保障了競(jìng)爭(zhēng)的層次和質(zhì)量。

荷蘭是高福利的中小型發(fā)達(dá)國(guó)家，采取的是公有企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，其公有公司完全實(shí)現(xiàn)公司化運(yùn)作，通過(guò)上市融資，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)對(duì)其財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控。由于引進(jìn)了完善績(jī)效平臺(tái)進(jìn)行比較競(jìng)爭(zhēng)和成本監(jiān)管，效率和服務(wù)質(zhì)量均保持在很好的水平上。荷蘭的實(shí)踐證明，即便是公有企業(yè)，如果以真正的政企分開(kāi)為基礎(chǔ)，完全企業(yè)化運(yùn)作，在有力的民主監(jiān)管體系下，也能夠達(dá)到所預(yù)期的效率目標(biāo)。

四、特許經(jīng)營(yíng)可以分為競(jìng)爭(zhēng)性和專(zhuān)營(yíng)式兩大類(lèi)

水業(yè)服務(wù)責(zé)任的定位是確定政府、公眾、企業(yè)三個(gè)角色關(guān)系的基礎(chǔ)，也是確定水業(yè)市場(chǎng)化模式的前提。

在傳統(tǒng)的公益服務(wù)體制下，政府將城市供水排水作為公共責(zé)任，由政府直接投資，并以政府直接領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位形式來(lái)運(yùn)營(yíng)并提供服務(wù)。這種模式下，政府負(fù)責(zé)投資，收費(fèi)是象征性的或補(bǔ)貼性的。政府和運(yùn)營(yíng)單位之間是行業(yè)管理關(guān)系而不是市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)系，服務(wù)責(zé)任屬于政府。我國(guó)的供水排水體制幾十年來(lái)一直持續(xù)這種模式。目前，世界上仍有許多國(guó)家，如日本、新加坡，采用這種模式。

近年來(lái)，中國(guó)城市水業(yè)的服務(wù)體系發(fā)生變化。政府開(kāi)始嘗試在公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行開(kāi)放，允許社會(huì)資本進(jìn)入公共行業(yè)，以釋放政府的投資壓力，同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高效率。但是，城市水業(yè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性和壟斷經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)使政府無(wú)法完全卸掉服務(wù)責(zé)任。這些特征要求政府至少履行保障持續(xù)、安全、普遍服務(wù)的責(zé)任，同時(shí)由于壟斷經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制受限，政府也需要進(jìn)行價(jià)格等經(jīng)濟(jì)干預(yù)。

在目前特許經(jīng)營(yíng)體系下，政府的責(zé)任通常有直接承擔(dān)和間接承擔(dān)兩類(lèi)方式，我們根據(jù)不同的政府責(zé)任承擔(dān)方式將“特許經(jīng)營(yíng)”分別劃分為競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)和專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)兩類(lèi)模式。鑒于目前特許經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為市政公用事業(yè)的政策方向，本文所稱特許經(jīng)營(yíng)延續(xù)和認(rèn)同了目前中國(guó)政府對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的理解，這一理解與國(guó)際上通常所稱的“特許經(jīng)營(yíng)”（concession）是內(nèi)涵上不同。

如果政府面對(duì)公眾作為責(zé)任的主體，仍然直接承擔(dān)水業(yè)的服務(wù)責(zé)任；為了更好地保障服務(wù)，提高效率，政府通過(guò)引入市場(chǎng)化機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)合同或協(xié)議的形式，委托商業(yè)企業(yè)為政府提供局部或全部環(huán)節(jié)的服務(wù)，而企業(yè)獲得自己的商業(yè)回報(bào)。我們稱這類(lèi)模式為競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)。而專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式是指政府間接承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，政府由參與者徹底變成監(jiān)督者。這種模式的根本特征是徹底的企業(yè)化，政府不再以事業(yè)主體的形式擁有設(shè)施的所有權(quán)。

五、競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)

競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式具體有三類(lèi)形式：一是所有資產(chǎn)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@種形式稱為管理/租賃模式；二是管網(wǎng)設(shè)施以及收費(fèi)權(quán)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施的某一單元，一般是水廠，在有限期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，這種形式稱為水廠特許經(jīng)營(yíng)模式，BOT、TOT等一般屬這種模式；三是政府將包括管網(wǎng)在內(nèi)的所有水業(yè)設(shè)施在有限期限內(nèi)委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，這種形式稱為水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營(yíng)模式，重慶江北、馬鞍山、天津塘沽等地的供水是這種形式。

競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式有四個(gè)共同點(diǎn)：一是政府與企業(yè)簽有不同形式的、平等的屬于經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)協(xié)議，政府與企業(yè)間不是行政許可關(guān)系；二是政府在一定期限內(nèi)，以不同的形式將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓企業(yè)，但是政府保留了水業(yè)設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)；三是政府面向公眾負(fù)責(zé)，接受責(zé)任追訴；四是競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)都有準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)這一環(huán)節(jié)，政府通過(guò)企業(yè)主體的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效率的提高。

不同的競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)方式，依據(jù)企業(yè)擔(dān)負(fù)風(fēng)險(xiǎn)的不同，有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資，期限一般為5-8年；BOT、TOT模式由于涉及一定范圍的投資，經(jīng)營(yíng)期限一般為15-20年；水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營(yíng)模式由于有較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)期限一般為20-30年。為了提高準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)的效果，國(guó)際上有進(jìn)一步縮短經(jīng)營(yíng)期限的趨勢(shì)。在中國(guó)，由于地方政府引資動(dòng)機(jī)的影響，期限往往突破合理的區(qū)間。

政府在不同的競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式下的市場(chǎng)監(jiān)管，都將包括準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)與質(zhì)量監(jiān)管、以及成本與價(jià)格的監(jiān)管，其中準(zhǔn)入監(jiān)管是核心。這種模式下，可以沒(méi)有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是階段性的檢查與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)信息上報(bào)十分必要。

六、專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)必須強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管

專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式通常有三種不同的產(chǎn)權(quán)形式。一是公有資本完全退出，由社會(huì)資本持有，也就是通常所稱的完全私有化，如英國(guó)模式；二是政府保留一定比例的公有資產(chǎn)，與社會(huì)資本合資擁有水業(yè)企業(yè)，但是這種政府資產(chǎn)的持股人，與合資企業(yè)只是股權(quán)收益關(guān)系，公有持股者與市場(chǎng)化監(jiān)管者是不同的政府機(jī)構(gòu)，如目前深圳水務(wù)模式；三是由真正實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化改制，完全政資分開(kāi)、政企分開(kāi)的國(guó)有企業(yè)，如荷蘭模式。

但是無(wú)論哪一種產(chǎn)權(quán)形式，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管都不是通過(guò)產(chǎn)權(quán)關(guān)系來(lái)進(jìn)行的。因此這種模式必然要求政府建立完善相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管體系，尤其是要有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施嚴(yán)格的過(guò)程監(jiān)管，需要完善的民主制度來(lái)保障公共參與和監(jiān)督。

專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式還有幾個(gè)共同點(diǎn)：一是政府與企業(yè)不是平等的經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)關(guān)系，政府與企業(yè)間是行政許可關(guān)系，政府可以把一些社會(huì)、環(huán)境職能通過(guò)授權(quán)轉(zhuǎn)給專(zhuān)營(yíng)企業(yè)；二是企業(yè)擁有水業(yè)設(shè)施的完全產(chǎn)權(quán)，并長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有明確的經(jīng)營(yíng)期限；三是專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式缺乏經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)這一環(huán)節(jié)（產(chǎn)股轉(zhuǎn)讓競(jìng)爭(zhēng)不能等同于經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)），企業(yè)是某一區(qū)域的水業(yè)設(shè)施的當(dāng)然經(jīng)營(yíng)者；四是政府提高效率的核心監(jiān)管手段是運(yùn)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)管，因此以經(jīng)濟(jì)監(jiān)管為核心的成本控制必不可少；五是需要全成本的水價(jià)體系來(lái)支撐企業(yè)的投資收益。

七、中國(guó)水業(yè)目前是多種模式并存

由于中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革是在探索中前進(jìn)，目前城市水業(yè)的改革現(xiàn)狀可謂是多種模式并存：BOT、TOT項(xiàng)目類(lèi)型已經(jīng)大量涉及新、舊建水廠項(xiàng)目，尤其的污水處理項(xiàng)目；個(gè)別城市嘗試實(shí)施了管理權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)簧倭砍鞘羞M(jìn)行了整個(gè)水系統(tǒng)的整體特許經(jīng)營(yíng)；水業(yè)主體企業(yè)的企業(yè)化改制進(jìn)展緩慢，大部分沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)變，仍然受到政企不分的困擾；少部分水業(yè)主體企業(yè)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本以合資形式的進(jìn)入；個(gè)別城市還嘗試了自來(lái)水企業(yè)全面私有化。

不同的市場(chǎng)化模式需要與其相應(yīng)的法律、政治、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管來(lái)支撐。同時(shí)，不同的水業(yè)市場(chǎng)化模式之下，將演變出不同的資產(chǎn)模式，不同的責(zé)任承擔(dān)和政府監(jiān)管模式。

水業(yè)市場(chǎng)化改革中多種模式的并存已成為事實(shí)，因此形成市場(chǎng)化實(shí)施層面的混亂。目前，行業(yè)中將所有市場(chǎng)化模式統(tǒng)稱特許經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有區(qū)別不同模式下，責(zé)任、產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管體系的不同，按照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和管理程序去要求和管理這些項(xiàng)目，這是目前水業(yè)市場(chǎng)化改革執(zhí)行混亂的根源。

這種混亂主要表現(xiàn)為：對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是行政許可還是經(jīng)濟(jì)合同的爭(zhēng)論；是否一定需要競(jìng)爭(zhēng)才能獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)論；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是授給城市水務(wù)集團(tuán)還是授給BOT項(xiàng)目公司的爭(zhēng)論；政府是否需要獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)論；對(duì)BOT項(xiàng)目是否要進(jìn)行成本監(jiān)管的爭(zhēng)論；水價(jià)形成機(jī)制的爭(zhēng)論等等，這些爭(zhēng)論的根本在于對(duì)市場(chǎng)化模式認(rèn)識(shí)的模糊。

八、競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式是目前的主導(dǎo)模式

在目前的條件下，競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式將成為水業(yè)市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)模式，原因如下：

首先，如果沒(méi)有社會(huì)資本的進(jìn)入，傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)缺乏足夠的動(dòng)力實(shí)現(xiàn)真正的政企分開(kāi)，這使得以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式難以有效推進(jìn)。另一方面，包涵了私有化的專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式所需要的制度保障是多方面的。包括法律體系的支撐，以及公眾監(jiān)管體系的完善等，難于在短期內(nèi)完成，而中國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革又已經(jīng)全面展開(kāi)。

其次，從政府方面考慮，中國(guó)城市水業(yè)長(zhǎng)期以福利體制運(yùn)營(yíng)管理，中國(guó)絕大部分地方城市政府沿襲了數(shù)十年的行業(yè)管理理念根深蒂固，專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式所要求的、嚴(yán)格的過(guò)程監(jiān)管，難以短期內(nèi)完善。相對(duì)而言，競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式所要求的市場(chǎng)監(jiān)管與原來(lái)的行業(yè)管理差距較小，政府角色轉(zhuǎn)變相對(duì)容易。

第三，城市水業(yè)歷時(shí)數(shù)十年的積累資本結(jié)構(gòu)復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)界定困難，對(duì)已有資產(chǎn)采取租賃形式更加具有可操作性。同時(shí)新建項(xiàng)目的投資，由于界定清楚，可以采取社會(huì)投資，特許期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)的方式，可以解決目前建設(shè)資金短缺問(wèn)題。

第四，資產(chǎn)主體保留在政府，使企業(yè)運(yùn)營(yíng)的投資成本大幅度減少，投資總量減少、風(fēng)險(xiǎn)降低，從而減少企業(yè)的投資回報(bào)要求，可以有效緩解水價(jià)壓力，對(duì)變革期社會(huì)穩(wěn)定十分重要。

第五，由于水資源在中國(guó)的重要戰(zhàn)略地位，水業(yè)資產(chǎn)的政府擁有形式，雖然由社會(huì)企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)，也可有效降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，增加系統(tǒng)的公共安全性。同時(shí)，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的適當(dāng)分離，利于應(yīng)對(duì)WTO對(duì)環(huán)境服務(wù)業(yè)的開(kāi)放要求。

九、中國(guó)水業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)體系需要多種模式的結(jié)合

雖然競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式是中國(guó)水業(yè)改革中主導(dǎo)模式，但是專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式仍是目前中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革中不能回避的現(xiàn)實(shí)。有四點(diǎn)原因，一是專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)更能保障水業(yè)系統(tǒng)的完整性，利于提高整體效率；二是水業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)主體發(fā)育尚欠缺；三是大量的傳統(tǒng)自來(lái)水企業(yè)正在進(jìn)行企業(yè)化改制，專(zhuān)營(yíng)形式利于被行業(yè)所接受；四是專(zhuān)營(yíng)體制可以促進(jìn)中央和省建立獨(dú)立于城市政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系，由更高、更大范圍內(nèi)分?jǐn)偙O(jiān)管成本，同時(shí)便于進(jìn)行水的系統(tǒng)監(jiān)管。

因此，中國(guó)城市水業(yè)需要制定政策實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式和專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式的合理銜接。實(shí)現(xiàn)這種銜接，可以依據(jù)以下幾個(gè)原則：

首先，優(yōu)先推薦大中型城市政府實(shí)施包含整個(gè)水系統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)，政府可以，也應(yīng)該根據(jù)公眾支付能力確定政府資本的代價(jià)和比例；在不具備全系統(tǒng)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的情況下，才選擇實(shí)施水系統(tǒng)的水廠單元的特許經(jīng)營(yíng)。

其次，為提高準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際效果，保障效率，在合理的區(qū)間內(nèi)應(yīng)盡量縮短競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)的期限，如果資金許可，優(yōu)先選擇期限最短的租賃形式。在競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，必須有市場(chǎng)準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)程序，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的特許經(jīng)營(yíng)，不如實(shí)現(xiàn)專(zhuān)營(yíng)，進(jìn)行過(guò)程控制。

第三，原則上，對(duì)同時(shí)符合以下兩個(gè)條件的城市水業(yè)主體企業(yè)才能授予專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：一是完成了水業(yè)主體企業(yè)全部或部分股權(quán)出讓?zhuān)驀?guó)有企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化改革；二是公眾的水價(jià)支付能力能夠支撐水務(wù)企業(yè)包括資產(chǎn)收益在內(nèi)的全成本。當(dāng)然，如果能夠合法而有效地實(shí)現(xiàn)政府的補(bǔ)貼機(jī)制，第二個(gè)條件將不是專(zhuān)營(yíng)的必要條件。

再有，政府對(duì)水系統(tǒng)中，水廠單元的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不排斥政府同時(shí)對(duì)主體水業(yè)企業(yè)的專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予。專(zhuān)營(yíng)公司對(duì)水廠特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)所支付服務(wù)費(fèi)用可以納入專(zhuān)營(yíng)企業(yè)核定成本中。

十、組合模式之下的體制支撐競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式下的政府市場(chǎng)監(jiān)管體系主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)與水質(zhì)監(jiān)管以及成本與價(jià)格的監(jiān)管。成本與價(jià)格的監(jiān)管也稱經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，理論上講競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式在合同初期已經(jīng)約定了服務(wù)期的服務(wù)價(jià)格，不再需要嚴(yán)格的價(jià)格和成本監(jiān)管。但是實(shí)際上，由于特許經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)，政府與企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)不足和政策的多變，實(shí)際上難以真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)達(dá)20-30年（個(gè)別長(zhǎng)達(dá)50年）的價(jià)格約定，政府和企業(yè)之間在合同期仍然要不斷進(jìn)行成本和價(jià)格的談判，仍然需要成本監(jiān)管對(duì)服務(wù)價(jià)格實(shí)施指導(dǎo)。因此，在競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中要為政府成本監(jiān)管的介入留有空間，同時(shí)要為水資源和環(huán)境保護(hù)的要求留有接口。競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式下的成本監(jiān)管是參考性的，而專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式下的成本監(jiān)管是強(qiáng)制性的。兩類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)模式下的成本監(jiān)管一樣，都需要建立同業(yè)績(jī)效平臺(tái)來(lái)進(jìn)行成本比較，但是指標(biāo)的內(nèi)容和深度上有所不同。由于缺乏準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)，為保障專(zhuān)營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)模式的科學(xué)實(shí)施，過(guò)程監(jiān)管必不可少。集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是要建立強(qiáng)制性的績(jī)效平臺(tái)來(lái)比較成本，以作為水價(jià)制定的基礎(chǔ)；二是要在體制上和機(jī)構(gòu)上保障成本監(jiān)管的公正性和科學(xué)性，避免授權(quán)機(jī)構(gòu)與企業(yè)的權(quán)利尋租。市場(chǎng)化模式的選擇和改革框架的設(shè)計(jì)，與地方水資源狀況和經(jīng)濟(jì)水平密切相關(guān)，是各級(jí)政府，尤其城市政府在實(shí)施具體的項(xiàng)目操作之前必須首先做好的關(guān)鍵工作。政府還需轉(zhuǎn)變以引資為核心的市場(chǎng)化改革觀念，將提高效率、提高服務(wù)水平、保障服務(wù)作為改革的核心目標(biāo)，迎接水業(yè)市場(chǎng)化改革第三階段的到來(lái)。