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摘要：我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，由于農(nóng)村人口較多，老齡化問(wèn)題逐漸突出，各地城鄉(xiāng)差異又不同，隨著城市化的加快，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題將日益突出，不僅需要盡快完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而且要注重各地實(shí)際，實(shí)行分類指導(dǎo)和實(shí)施相結(jié)舍。分析了目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了健全和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體路徑

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問(wèn)題完善

1農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

雖然國(guó)家早在2005年就提出要加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，但是目前的城鄉(xiāng)差距仍在擴(kuò)大，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)差距越來(lái)越大，諸多問(wèn)題的出現(xiàn)影響了保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步完善。

(1)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律效力差。

一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門規(guī)章，不具有法律效力。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法大多數(shù)都是在《基本方案》的基礎(chǔ)上形成的，也是部門規(guī)章，普遍缺乏法律效力。因此，各級(jí)對(duì)這一政策的建立、撤消，保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩(wěn)定性。這種隨意性和不穩(wěn)定性導(dǎo)致了本來(lái)就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結(jié)果。再者，如個(gè)人的繳費(fèi)和集體的補(bǔ)助都不具強(qiáng)制性，國(guó)家的補(bǔ)貼也沒(méi)有在具有強(qiáng)制性的相關(guān)法律、法規(guī)中予以確定。另一方面，在內(nèi)容上，由于《基本方案》的制定時(shí)間在2o世紀(jì)9O年代，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況和現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)情況相比，有的已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，《基本方案》嚴(yán)重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權(quán)法頒布后的農(nóng)民承包地與養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，對(duì)失地農(nóng)民的保障條款，對(duì)保險(xiǎn)基金的流失和挪用等行為未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺(tái)現(xiàn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的配套政策和措施。

(2)缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性。

現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在一定程度上對(duì)大多數(shù)地區(qū)來(lái)說(shuō)是一種鼓勵(lì)性或引導(dǎo)性的儲(chǔ)蓄，沒(méi)有真正讓廣大農(nóng)民享受到改革開(kāi)放的成果，或者說(shuō)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)只享受到改革開(kāi)放給廣大農(nóng)民帶來(lái)的部分實(shí)惠?！痘痉桨浮芬?guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”的原則。這種三方籌集機(jī)制，從理論上來(lái)講是比較可行的，實(shí)際上在全國(guó)大多數(shù)地區(qū)尤其是村級(jí)經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較薄弱的地區(qū)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，多數(shù)鄉(xiāng)村沒(méi)有積累，集體經(jīng)濟(jì)根本不可能進(jìn)行補(bǔ)助，因此“集體補(bǔ)助為輔”也就成了一句空話。集體經(jīng)濟(jì)薄弱的地區(qū)通常都是地方財(cái)力一般的地區(qū)，當(dāng)然也無(wú)法提供以政府為主的養(yǎng)老基金融資?！皣?guó)家政策扶持”僅限于通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支，因此，國(guó)家政策扶持也起不到實(shí)質(zhì)的效果。由于沒(méi)有國(guó)家和集體的補(bǔ)貼，農(nóng)民對(duì)未來(lái)希摘要：我國(guó)是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)頻發(fā)且后果較為嚴(yán)重的國(guó)家，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)給人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，而目前我國(guó)還沒(méi)有建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，農(nóng)民面對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，缺乏基本生產(chǎn)和生活的保障。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法工作，建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，逐步構(gòu)建完善和諧社會(huì)下的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度巨災(zāi)保險(xiǎn)基金

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)頻發(fā)且災(zāi)害后果嚴(yán)重的國(guó)家。建國(guó)以來(lái)，一般年份，全國(guó)受災(zāi)農(nóng)作物面積一般在40萬(wàn)一4700萬(wàn)公頃，倒塌房屋300萬(wàn)間左右。再加上其它損失，每年自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)400億一500億元人民幣，大災(zāi)年份損失更加嚴(yán)重。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生機(jī)會(huì)多，成災(zāi)頻率高，損失巨大。2008年初，中國(guó)發(fā)生了5O年一遇的雨雪冰凍災(zāi)害，農(nóng)業(yè)遭遇了巨額經(jīng)濟(jì)損失。在災(zāi)害所波及的21個(gè)省區(qū)市中，農(nóng)作物受災(zāi)面積超過(guò)2億畝，絕收面積超過(guò)3000萬(wàn)畝。而此次災(zāi)后保險(xiǎn)賠款近20億元占比不到雪災(zāi)總損失的2％。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題嚴(yán)重制約著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，一旦承保，當(dāng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)公司可能會(huì)面臨巨大的危機(jī)，甚至?xí)萑肫飘a(chǎn)的境地因此，研究和借鑒國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障的基本制度和管理經(jīng)驗(yàn)，盡快建立而重要的意義

二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的比較分析

本文將以國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)作機(jī)制為視角，從法制建設(shè)、承保主體、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和政府責(zé)任等方面進(jìn)行剖析，以求為我國(guó)建立和完善有效的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

(一)健全的法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

巨災(zāi)保險(xiǎn)推行較為成功的國(guó)家都頒布了相應(yīng)的法律、法規(guī)和條例，使整個(gè)保險(xiǎn)制度能夠依照具體的法律條款來(lái)建立實(shí)施。這為本國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的成功運(yùn)行提供了有力保證。美國(guó)國(guó)會(huì)先后頒布一系列法令，以此來(lái)促進(jìn)本國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，比如《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》(1956)、《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》(1968)、《洪水災(zāi)害防御法》(1973)、《洪水保險(xiǎn)改革法》(1994)等。日本政府也頒布了與巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)的法令，如《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《地震保險(xiǎn)法》等。1966年日本國(guó)會(huì)制定了《地震保險(xiǎn)法》和《地震再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)法案》。后來(lái)為鼓勵(lì)居民投保地震險(xiǎn)，日本政府又頒布了《地震保險(xiǎn)相關(guān)法律》、《有關(guān)地震保險(xiǎn)法律施行令》等法令。歐盟成員國(guó)中，法國(guó)、挪威、西班牙、瑞典和土耳其等國(guó)建立了強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，通過(guò)立法手段要求符合某類條件的投保人必須購(gòu)買。法國(guó)于1982年7月頒布了《THEFRENCHNATSYS—TEM)，建立了自然災(zāi)害保障體系。為配合強(qiáng)制保險(xiǎn)的實(shí)施，1980年，挪威議會(huì)立法建立挪威自然災(zāi)害基金，并規(guī)定所有購(gòu)買火災(zāi)保險(xiǎn)的投保人必須同時(shí)購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)，保費(fèi)收人納入基金。土耳其政府也通過(guò)立法要求所有登記的城市住宅必須購(gòu)買強(qiáng)制性地震保險(xiǎn)，且強(qiáng)制性地震保險(xiǎn)條款全國(guó)統(tǒng)一，并建立了國(guó)家巨災(zāi)準(zhǔn)備金。

(二)承保主體呈現(xiàn)多樣化、聯(lián)合化的特征

巨災(zāi)保險(xiǎn)的承保主體主要分為保險(xiǎn)公司主導(dǎo)、政府主導(dǎo)以及政府和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)三種類型。英國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)僅由保險(xiǎn)公司承保，政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中不承擔(dān)承保責(zé)任。美國(guó)面對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)主要建立了政府主導(dǎo)推出巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)與資本市場(chǎng)相結(jié)合兩種方式。日本則建立了商業(yè)保險(xiǎn)公司與政府合作、民間經(jīng)營(yíng)與政府補(bǔ)貼相扶持的模式。新西蘭的地震風(fēng)險(xiǎn)承保主體由三部分組成，包括地震委員會(huì)、保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，這些機(jī)構(gòu)分屬政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)。

(三)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式靈活多樣

英國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)由于全部由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，并且政府也不對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)方面的支持，因此，英國(guó)的保險(xiǎn)公司在提供巨災(zāi)保險(xiǎn)時(shí)，均要求政府進(jìn)行大量的防洪工程建設(shè)以及提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、氣象研究資料等相關(guān)公共品，以使巨災(zāi)保險(xiǎn)損失控制在可承受的范圍之內(nèi)。也就是說(shuō)，只有在政府履行了上述職責(zé)后，保險(xiǎn)公司才提供巨災(zāi)保險(xiǎn)。英國(guó)保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制主要依賴于政府進(jìn)行的防洪工程以及通過(guò)商業(yè)再保險(xiǎn)公司分散巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)政府運(yùn)用財(cái)政、稅收、再保險(xiǎn)和緊急貸款，特別是采用了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)證券化等手段來(lái)分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，其經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司均是NNPP的成員單位。挪威立法規(guī)定，所有購(gòu)買火災(zāi)保險(xiǎn)的投保人必須同時(shí)購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)收入納入基金?；鸬淖饔弥饕憩F(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在保險(xiǎn)公司間分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失；二是建立針對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制；三是在基金與成員單位間建立一個(gè)契約以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害所導(dǎo)致的損失，基金由隸屬于政府的一個(gè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。

(四)政府參與模式靈活

各國(guó)政府對(duì)于本國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)主要采取三種參與模式：一是自愿模式。在這種模式中，商業(yè)保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，政府充當(dāng)旁觀者。在這樣的巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)上，巨災(zāi)保險(xiǎn)保障由私人保險(xiǎn)公司提供，進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作和管理。二是強(qiáng)制模式。政府在這類運(yùn)作模式中直接充當(dāng)主導(dǎo)者，巨災(zāi)保險(xiǎn)由政府直接提供，往往采取強(qiáng)制保險(xiǎn)或與其他利益相掛鉤的半強(qiáng)制的形式。三是綜合模式。在此模式中，可由政府代表、商業(yè)保險(xiǎn)公司和學(xué)術(shù)界代表共同組成一個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)作，政府負(fù)責(zé)提供政策支持，建立國(guó)家巨災(zāi)準(zhǔn)備金，尋找國(guó)際組織資金支持等。

三、對(duì)我國(guó)的借鑒

在充分吸收國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)建立以商業(yè)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，完善的法律法規(guī)體系為保障，政府政策支持為重要推動(dòng)力的強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。在這一過(guò)程中，以下方面不容忽視：

(一)加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法工作，切實(shí)推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場(chǎng)需求、自然災(zāi)害的分布和發(fā)生情況以及巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮宏觀的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在吸收和借鑒國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法步伐，建立有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度。

(二)建立多層次風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，促進(jìn)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)良性發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)不同于一般的保險(xiǎn)，其危險(xiǎn)存在方式與正常保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)存在方式不同，其承保業(yè)務(wù)總量越大，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越大，保險(xiǎn)公司存在著擴(kuò)大承保面和降低風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾，因此，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)必須有多元化的風(fēng)險(xiǎn)分散途徑。從國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是整個(gè)保險(xiǎn)體系中不容忽視的一環(huán)，除了投資防災(zāi)工程和再保險(xiǎn)等傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制手段外，發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的趨勢(shì)，并利用其成熟的資本市場(chǎng)開(kāi)發(fā)了一系列保險(xiǎn)衍生品，增強(qiáng)了保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。因此，我國(guó)也應(yīng)隨著資本市場(chǎng)的完善和金融改革的深化，建立起多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

(三)合理定位政府角色，充分發(fā)揮政府推動(dòng)和政策支持作用借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，合理定位政府角色至關(guān)重要。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多國(guó)家政府都直接或間接介入巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)。因此，我國(guó)政府作為重要的承保主體之一的支持作用更多地應(yīng)體現(xiàn)在以下方面：做好公共品的提供工作；對(duì)部分農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)如洪水、地震

等實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，或由政府充當(dāng)再保險(xiǎn)人，由商業(yè)保險(xiǎn)公司具體承保；建立并公布自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)景氣指數(shù)，指導(dǎo)保險(xiǎn)公司科學(xué)承保；利用國(guó)家財(cái)稅優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)戶投保等。

(四)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，增強(qiáng)社會(huì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承受能力巨災(zāi)保險(xiǎn)基金廣泛運(yùn)用于國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)踐中，在促進(jìn)政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司之間的合作，推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。鑒于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較小但損失巨大的特點(diǎn)，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金對(duì)平抑風(fēng)險(xiǎn)、確保政策性業(yè)務(wù)的可持續(xù)運(yùn)行有著重要的意義。我國(guó)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金來(lái)源可以考慮以下三個(gè)渠道：一是保費(fèi)收入，即承保公司取得的政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)收入扣除公司管理費(fèi)用、賠款、分保費(fèi)支出后的凈收人及存款利息收入和其他投資收人余額；二是各級(jí)財(cái)政注資或政府救災(zāi)資金存量中劃轉(zhuǎn)一部分；三是減免的稅收。

(五)加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，開(kāi)展國(guó)際交流與合作我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)間較短，對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的研究還處于起步階段。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制復(fù)雜，操作過(guò)程中涉及保險(xiǎn)、證券、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、稅收等各個(gè)領(lǐng)域，需要一批具有跨領(lǐng)域知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，因而今后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)。與此同時(shí)，應(yīng)積極開(kāi)展國(guó)際交流與合作，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，引入專業(yè)的保險(xiǎn)公司參與到我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)中來(lái)。望的無(wú)法判斷，對(duì)比較現(xiàn)實(shí)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)就沒(méi)有任何吸引力，加上許多地區(qū)農(nóng)民相對(duì)城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)緩慢，子女教育、吃飯穿衣、醫(yī)療生活等有時(shí)都難以保證，更不可能繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。因此，在這種資金籌集方式下的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是一種鼓勵(lì)性或引導(dǎo)性儲(chǔ)蓄。相對(duì)城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)制性收繳費(fèi)制度，個(gè)人繳納占工資3～8，企業(yè)配套1O一15，國(guó)家還有財(cái)政撥款等，保險(xiǎn)金差距自然越來(lái)越大。所以，目前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有社會(huì)保障應(yīng)該具備的社會(huì)性和福利性的特征，沒(méi)有考慮目前十分關(guān)注的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題，無(wú)形中擴(kuò)大了城鄉(xiāng)的差距。

(3)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍小，門檻高，操作上有缺陷。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村人口中素質(zhì)較高、有一定能力和經(jīng)濟(jì)頭腦的人都已經(jīng)隨著城市化的進(jìn)程通過(guò)多種途徑進(jìn)入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數(shù)是經(jīng)濟(jì)相對(duì)較差、年齡相對(duì)較大、水平相對(duì)一般的人群，這部分人更需要關(guān)心、更需要農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、更需要社會(huì)保障。然而根據(jù)《基本方案》規(guī)定，“凡是溫飽問(wèn)題沒(méi)有解決的地方，暫緩開(kāi)展這項(xiàng)工作”。這一規(guī)定將貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保障排斥在外。交納養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的路徑?！秳趧?dòng)合同法》從理論上解決了農(nóng)民工的問(wèn)題，但是2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2007年末，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工為1846萬(wàn)人，比上年末增加429萬(wàn)。這意味著，在全國(guó)2億農(nóng)民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養(yǎng)”的保障。即使這10%，也并不是一個(gè)穩(wěn)定的數(shù)字，一些農(nóng)民工最終選擇了退保。

(4)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金運(yùn)行低效，農(nóng)民信心下降。

由于沒(méi)有法律上的強(qiáng)制性效力，注定了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的低效性?！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值”。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價(jià)的上漲等因素的影響，造成投保人實(shí)際收益明顯低于按過(guò)去高利率計(jì)算出的養(yǎng)老金，使人們失去對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心。

2健全與完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑

(1)通過(guò)立法形式約束和強(qiáng)制執(zhí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

根據(jù)我國(guó)實(shí)際，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，盡快制定并健全我國(guó)新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)，通過(guò)立法的形式來(lái)約束和強(qiáng)制性地執(zhí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并把相關(guān)的事項(xiàng)通過(guò)法律化細(xì)則予以規(guī)定，利用法律和法規(guī)來(lái)保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合理、有效、持續(xù)運(yùn)行。對(duì)資金來(lái)源、運(yùn)用方向、增值渠道、保障標(biāo)準(zhǔn)、收支程序、執(zhí)行政策監(jiān)督等都要有明確的法律規(guī)定，規(guī)范操作行為，以法制形式將農(nóng)民的這一合法權(quán)利確定下來(lái)，使其具有制度上的穩(wěn)定性，從根本上解決農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。

(2)加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，逐步實(shí)現(xiàn)普惠制。

所有發(fā)達(dá)國(guó)家和大多數(shù)發(fā)展國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本是全覆蓋，因此，完善覆蓋對(duì)象，真正體現(xiàn)公平性是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本措施。日本建立的凡屬于生活保護(hù)的低收入者，可免于繳納保險(xiǎn)費(fèi)，但退休后其免繳期間的養(yǎng)老金水平是原有水平的1／3，這也充分體現(xiàn)了人性化關(guān)懷。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立更多的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)體系，讓更多農(nóng)民得到養(yǎng)老保障。在目前全民實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有困難的情況下，實(shí)行農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)體系，與城鎮(zhèn)居民同工同險(xiǎn)，享受政府、集體的陽(yáng)光。政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策力度應(yīng)加大，應(yīng)該維護(hù)社會(huì)公正，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

(3)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持。

目前我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)采取非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法是有困難的，但是部分地區(qū)借鑒法國(guó)非工薪人員保險(xiǎn)制度明確個(gè)人繳費(fèi)僅為28，農(nóng)業(yè)工人交14．75，日本國(guó)庫(kù)就支持三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發(fā)達(dá)省份先行實(shí)施。因此，將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃中，中央財(cái)政預(yù)算將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)納入國(guó)民社會(huì)保障預(yù)算，同時(shí)明確各地在財(cái)政支農(nóng)支出中增加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出，補(bǔ)貼資金的數(shù)額根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳納情況、農(nóng)民收入的增加情況、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，

盡可能提高集體補(bǔ)助和中央財(cái)政扶持的比重，給農(nóng)民參保增加信心，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正具有社會(huì)保障應(yīng)有的“社會(huì)性”、“福利性”。對(duì)于部分地區(qū)也可建立以土地?fù)Q保障的制度。日本的離農(nóng)政策和土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金的做法值得研究和借鑒。如通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，可以由土地使用者按照國(guó)家和地方政府的規(guī)定或雙方約定代其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金；被征用土地的農(nóng)民，可以一次性得到補(bǔ)償并取得養(yǎng)老保險(xiǎn)年金。結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)行分類指導(dǎo)，在國(guó)家法律的框架下，從保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大局角度加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持顯得十分重要。

(4)多渠道提高基金的保值增值，提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。

在三方繳費(fèi)到位和補(bǔ)助水平提高的情況下，一種方法是可以通過(guò)法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資或公開(kāi)招標(biāo)的方式，將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由專業(yè)投資公司進(jìn)行投資理財(cái)，以提高積累資金的增值率，同時(shí)，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)基金運(yùn)營(yíng)收入不納稅的政策，更好地保障基金的有效增值；另外一種方法是可以規(guī)定，凡是不能保證適當(dāng)增值率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部或部分上繳，由省級(jí)部門甚至全國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)管理。通過(guò)保值增值，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平，確保農(nóng)民老有所養(yǎng)。