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本文作者：周新軍作者單位：中國鐵道科學(xué)研究院

我國政府對軌道交通行業(yè)管制的內(nèi)容

我國政府在注重軌道交通的發(fā)展建設(shè)，加大對軌道交通建設(shè)投入的同時，其相關(guān)政策也在逐步完善，所制定的政策大多為軌道交通的發(fā)展政策、建設(shè)規(guī)劃政策、產(chǎn)業(yè)性及標(biāo)準(zhǔn)性政策等。除了鼓勵性政策，也出臺了一些管制性政策。我國政府對軌道交通行業(yè)的管制主要體現(xiàn)在兩個大的方面，一是對申報軌道交通項(xiàng)目的城市的限制，二是對軌道交通建設(shè)與運(yùn)營企業(yè)的管制。

1對申報軌道交通城市的管制

城市軌道交通投資巨大，沉淀成本高，主要是為了緩解城市的交通壓力，有效地疏散客流。為了避免各個城市盲目投資，相互攀比，我國政府對申報軌道交通的城市資格進(jìn)行了嚴(yán)格限制，目的是希望能從城市實(shí)際情況出發(fā)，合理確定城市軌道交通建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，采取各種措施降低建設(shè)費(fèi)用。最初的政策傾向于特大城市和大城市，如在1985年制定的公交交通發(fā)展政策中就提出“特大城市應(yīng)逐步發(fā)展快速有軌電車、高架和地下鐵道，吸引更多居民使用公共交通?！睂?jīng)濟(jì)條件較好，交通擁堵問題比較嚴(yán)重的特大城市，其軌道交通項(xiàng)目予以優(yōu)先發(fā)展。隨著城市化的快速發(fā)展，越來越多的城市規(guī)模迅速膨脹，交通壓力日增，在這種情形下，國家對城市軌道的申報資格進(jìn)行了放松。從最初主要約定城市規(guī)模轉(zhuǎn)而主要約定具體的量化指標(biāo)。20世紀(jì)90年代以后，軌道交通建設(shè)政策對城市的客流量進(jìn)行了規(guī)定:軌道交通線路近期高峰小時單向客流量達(dá)到1萬人次時，可建設(shè)輕軌交通;百萬人口以上的大城市在主要客運(yùn)通道上單方向高峰小時達(dá)3．5萬人以上允許建設(shè)地下鐵道，遠(yuǎn)期單方向高峰小時要達(dá)5萬人以上?！?003年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通建設(shè)管理的通知》(國辦發(fā)［2003］81號文件)，提出了一些補(bǔ)充和調(diào)整。通知對申報發(fā)展地鐵的城市制定了基本條件:地方財政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時3萬人以上。之后又調(diào)整為:地方財政一般預(yù)算收入在60億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到600億元以上，城區(qū)人口在150萬人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時1萬人以上。這樣很多省會城市和計(jì)劃單列市都加入了申報城市軌道交通建設(shè)的行業(yè)。隨著綜合交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，政府進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)搞好交通樞紐的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營管理。2005年，國家頒布了六部委聯(lián)合的《優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》指出，在大力發(fā)展城市軌道交通的同時，最重要的是處理好城市軌道交通與城市路面交通和換乘節(jié)點(diǎn)的關(guān)系。以上對于申報發(fā)展地鐵、輕軌城市所規(guī)定的具體指標(biāo)和方向，反映了國家對于城市軌道交通建設(shè)的量力而行和有序發(fā)展的方針政策，旨在確保城市軌道交通建設(shè)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與客運(yùn)市場需求相適應(yīng)。

2對交通運(yùn)輸企業(yè)的管制

在微觀層面上，城市政府會對軌道交通運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行一定程度的管制，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

1）價格管制

由于軌道交通主要是由政府投資，而政府資金又主要來源于納稅人的所得。因此，作為大眾化的交通工具，城市軌道交通的運(yùn)營價格就不能完全按照市場供需狀況來確定，而必須讓公眾享有一定的價格福利。政府對運(yùn)輸價格進(jìn)行一定程度的管制，是達(dá)到這種效果最有效方式之一。價格管制是政府管制者制定特定產(chǎn)業(yè)在一定時期內(nèi)的最高限價(有時也要制定最低限價)，并規(guī)定價格的調(diào)整周期。至今為止，我國政府對軌道運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行的價格管制仍是十分嚴(yán)格的。我國地鐵行業(yè)的定價多由當(dāng)?shù)卣鞒诌M(jìn)行，即由地鐵公司提報定價方案，經(jīng)市民聽證會等方式征求市民意見后，由政府主管部門批準(zhǔn)。目前各大城市地鐵運(yùn)價差別較大，但基本上都遵循著公益性服務(wù)價格的特點(diǎn)。比較而言，北京市的地鐵價格最低，廣州市和上海市的地鐵價格較高。

2）進(jìn)入和退出市場管制

近年來，我國軌道交通得到了迅速發(fā)展，但從投融資、建設(shè)和經(jīng)營管理來看還處在初期階段，政府對企業(yè)進(jìn)入軌道交通運(yùn)輸市場的限制也是極為嚴(yán)格的。主要有兩方面的原因:一是軌道交通屬于公益性項(xiàng)目，承擔(dān)著調(diào)整城市客流、引導(dǎo)公共交通發(fā)展、解決城市道路擁堵的社會責(zé)任，因此，軌道交通運(yùn)輸需要由政府授權(quán)，獲得授權(quán)的企業(yè)一般為國有企業(yè)，其它潛在投資者暫時還很難獲得這一身份;二是軌道建設(shè)投資巨大，且社會效應(yīng)往往大于經(jīng)濟(jì)效益，造成資金回收周期長，形成了建設(shè)及運(yùn)營市場極高的準(zhǔn)入成本，很難有投資者能承擔(dān)如此龐大的投資。據(jù)估算，與其他交通基礎(chǔ)設(shè)施投資相比，地鐵往往要高出其4倍左右。例如，鐵路平均每公里的投資約6000萬元，高速鐵路超過1億元，而地鐵建設(shè)投資大約在3～4億元之間。另外，巨額沉淀資本也使企業(yè)退出該行業(yè)幾乎成為不可能。從進(jìn)入模式來看，政府在投資過程中，一般在一個地區(qū)內(nèi)只會投資建設(shè)一家軌道交通運(yùn)輸企業(yè)，其投資行為本身就具有壟斷的意向，在客觀上形成軌道交通運(yùn)輸企業(yè)的自然壟斷局面。如北京、上海、廣州、香港等城市均只有一家地鐵公司承擔(dān)當(dāng)?shù)氐牡罔F建設(shè)、運(yùn)營管理工作;在歐美國家，盡管軌道交通運(yùn)輸企業(yè)有私人資本的存在，但也多采用這樣的經(jīng)營方式［2］。企業(yè)一旦進(jìn)入，就很難退出運(yùn)輸市場，相反需要為政府承擔(dān)運(yùn)營虧損的負(fù)擔(dān)。由于軌道交通運(yùn)輸企業(yè)絕大部分是政府獨(dú)資企業(yè)，退出運(yùn)輸市場，一方面會將造成國民經(jīng)濟(jì)的巨大損失，另一方面，軌道交通運(yùn)輸企業(yè)退出市場的成本極高，企業(yè)本身也無法承受這樣的損失。

3）質(zhì)量管制

質(zhì)量管制主要是對城市軌道交通建設(shè)過程中的規(guī)劃建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管制。如我國在“七五”期間就出臺了相關(guān)的規(guī)劃建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策。該政策對軌道交通系統(tǒng)所涉及的各類專業(yè)工程應(yīng)用技術(shù)作了系統(tǒng)歸納，規(guī)定了建設(shè)前期工作的程序和方法，提出了具有使用性的綜合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基本準(zhǔn)則，擬定了條理化和規(guī)范化的指導(dǎo)性意見。之后，國家發(fā)展和改革委員會以及建設(shè)部先后組織了城市軌道交通工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系框架的編制工作，目前已有10多項(xiàng)相關(guān)產(chǎn)品的國家標(biāo)準(zhǔn)通過評審并頒布實(shí)施。在一些被管制產(chǎn)業(yè)中，往往不單獨(dú)實(shí)行質(zhì)量管制，而是把質(zhì)量和價格相聯(lián)系。由于軌道交通運(yùn)輸企業(yè)票價的調(diào)整可能性小，幅度有限，故在已經(jīng)確定價格的情況下，政府會加強(qiáng)對運(yùn)輸企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的考核，根據(jù)結(jié)果給予不同數(shù)額的財政補(bǔ)貼，并對不符合服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的軌道交通運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)及行政處罰。

4）國產(chǎn)化管制

國家在1996年出臺的軌道交通發(fā)展政策中就提出，加速城市軌道交通技術(shù)裝備國產(chǎn)化的研制工作，開發(fā)新型軌道車輛要自主開發(fā)和引進(jìn)技術(shù)相結(jié)合等。1999年出臺了針對城市軌道的國產(chǎn)化政策。軌道交通的國產(chǎn)化政策規(guī)定各城市采購的地鐵車輛的價格，國內(nèi)生產(chǎn)部分(包括外資和合資企業(yè)在國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的部分)必須超過70%。

5）運(yùn)營安全的管制

城市軌道交通開車密度大，客流大。如北京地鐵最短間隔時間為1''''30″左右，日均客流量達(dá)到了600萬左右。因此，確保軌道交通運(yùn)營安全是運(yùn)輸企業(yè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是當(dāng)?shù)卣O(jiān)督考核運(yùn)輸企業(yè)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。另外，當(dāng)?shù)卣€需要根據(jù)重大節(jié)假日，對城市軌道交通運(yùn)輸組織進(jìn)行調(diào)整。

市場化改革趨勢:激勵性管制

管制實(shí)際上是與市場經(jīng)濟(jì)的要求相悖的。因此，自20世紀(jì)80年代以來，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了對壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場化改革、放松管制的潮流，市場化成為壟斷行業(yè)改革的大趨勢。放松管制有兩方面含義:一是完全撤消對受管制產(chǎn)業(yè)的價格、進(jìn)入、投資等方面的限制，使企業(yè)處于完全自由競爭狀態(tài);另一種含義是部分取消管制，即有些方面的限制性規(guī)定被取消，而有些限制性規(guī)定則被保留。但是，壟斷行業(yè)完全地放松管制是不存在。正如斯特恩指出的，鐵路與其他企業(yè)有著本質(zhì)上的區(qū)別，因?yàn)樗且环N自然壟斷。市場這只看不見的手不能治理壟斷，因此管制這只看得見的手是必需的［3］。作為一種新的管制方式，激勵型管制營運(yùn)而生。它是針對原有的收益率管制不利于促進(jìn)企業(yè)降低成本、提高效率的弊端，給被管制企業(yè)在削減成本、技術(shù)革新方面以更多的激勵，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部效率化的一種管制方式。我國壟斷行業(yè)的市場化改革不能照搬國外經(jīng)驗(yàn)，簡單地放松管制或民營化，但可以嘗試激勵性管制手段，在漸進(jìn)式改革的基礎(chǔ)上逐步形成有效競爭的市場秩序。

1放松管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)來解釋，放松管制能夠增加社會福利，原因在于:首先，放松管制是在某種程度上對政府失靈的克服，有可能使資源配置實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu);其次，管制是有成本的，如管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員經(jīng)費(fèi)、制定管制規(guī)則和實(shí)施管制等都要花費(fèi)成本。此外，還有其他成本，如管制造成收入再分配不公進(jìn)而造成效率損失，管制導(dǎo)致腐敗孳生并由此引發(fā)的巨大的反腐敗成本等等。放松管制在一定程度上可以降低管制成本;第三，放松傳統(tǒng)管制，引入激勵性管制，能給企業(yè)以提高效率的刺激，促進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2管制與競爭業(yè)務(wù)的適度分離

有效競爭理論揭示了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭的兼容性，為城市軌道交通市場化改革提供了重要的理論支撐。隨著技術(shù)的進(jìn)步和市場的發(fā)展，當(dāng)業(yè)務(wù)需求量超過規(guī)模經(jīng)濟(jì)的范圍時，就可以在適當(dāng)程度上引入競爭機(jī)制，以激勵企業(yè)提高經(jīng)營效率。尤其是在城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模后，應(yīng)鼓勵不同的企業(yè)參與城市軌道交通工程的建設(shè)及線路的運(yùn)營管理，形成適度競爭。在引入競爭機(jī)制時，應(yīng)當(dāng)對軌道交通各個環(huán)節(jié)進(jìn)行適度分離，根據(jù)各部分的不同屬性以確定是否引入競爭機(jī)制。通過分析，可作如下定位:城市軌道交通的監(jiān)管環(huán)節(jié)不適宜競爭，應(yīng)當(dāng)由政府主管部門或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)對城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管;城市軌道交通的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和投融資也不適宜引入競爭機(jī)制，以加強(qiáng)路網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃及按照公共物品生產(chǎn)的要求搭建統(tǒng)一的投融資平臺;對于城市軌道交通的工程建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)，則具備競爭的市場條件，應(yīng)通過營造競爭的外部壓力，放寬對城市軌道交通線路工程建設(shè)及運(yùn)營管理的準(zhǔn)入條件限制;對城市軌道建設(shè)配套性項(xiàng)目(如綜合樞紐上蓋物業(yè)，車站兩旁的房地產(chǎn)開發(fā)等)建設(shè)及經(jīng)營可以加大競爭程度。通過引入多方競爭來提高工程建設(shè)及線路經(jīng)營的效率，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)降低成本、維護(hù)公共利益的目的。這樣做還可以有效防止在獨(dú)家建設(shè)和經(jīng)營時，存在的政策性虧損與經(jīng)營型虧損界定不清等問題。城市軌道交通經(jīng)過這么多年的發(fā)展，競爭性市場也已逐步成熟，主要標(biāo)志就是市場上存在數(shù)量適當(dāng)?shù)娜舾杉顿Y、建設(shè)、運(yùn)營管理能力于一身的合格投資者或者是某一環(huán)節(jié)的若干合格投資者或管理者［4］。當(dāng)?shù)卣谛戮€上馬或者老線改造時，通過競爭選擇最適當(dāng)?shù)耐顿Y運(yùn)營商授予特許經(jīng)營，建立考核機(jī)制以及科學(xué)合理的補(bǔ)貼與激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。比如，北京地鐵4號線引入港鐵公司來投資運(yùn)營，就是一個典型案例。2005年2月，北京地鐵投資公司與香港地鐵公司及北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司達(dá)成協(xié)議，合作成立公私合營公司，特許經(jīng)營4號線列車及機(jī)電設(shè)備的投資建設(shè)和30年經(jīng)營，成為國內(nèi)首例以PPP融資模式運(yùn)作的城市軌道交通項(xiàng)目。

引入管制型激勵的配套政策

從目前我國出臺的關(guān)于城市軌道交通的宏觀政策來看，主要是對城市的規(guī)模(人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模)和客流量作出了限定，并沒有對進(jìn)入運(yùn)營維護(hù)管理企業(yè)的成分和資質(zhì)作出嚴(yán)格限制。另外，對建設(shè)融資方式也沒有作出任何限定。這表明，在兩個主要領(lǐng)域都可以引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一定程度上的市場化運(yùn)作。建立激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)競爭性壟斷是我國城市軌道交通發(fā)展政策的目標(biāo)取向。放松傳統(tǒng)管制就意味著要引入激勵性管制。激勵性管制的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要在政府的相關(guān)政策管制下建立比較充分的激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)軌道交通由建設(shè)管理順利過渡到運(yùn)營管理，并使之能永續(xù)經(jīng)營。因此，從宏觀層面上來看，政府除需給予運(yùn)輸管理企業(yè)一定的貸款利息和稅收等優(yōu)惠政策以及一定的財政補(bǔ)貼外，更重要的是要賦予它一定的資源開發(fā)權(quán)。具體包括:(1)在建設(shè)以及后續(xù)經(jīng)營融資上給予一定的利息優(yōu)惠，保證軌道交通企業(yè)資金鏈的安全;(2)在經(jīng)營上給予運(yùn)輸管理企業(yè)稅收優(yōu)惠，減輕其經(jīng)營壓力，更好地提高服務(wù)質(zhì)量;(3)給予交通運(yùn)輸企業(yè)在剛性票價基礎(chǔ)上的靈活調(diào)整空間，以更好地滿足客流的需要，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)營最大化。如高峰時段執(zhí)行最高價，低谷時段執(zhí)行最定價，通過票價調(diào)整客流;(4)給予軌道運(yùn)輸管理企業(yè)配套的資源經(jīng)營權(quán)，比如，城市軌道兩旁及車站周邊的土地開發(fā)權(quán)，周邊停車場收費(fèi)項(xiàng)目等，增加收入渠道和品種，彌補(bǔ)軌道運(yùn)營帶來的虧損;(5)建立經(jīng)營質(zhì)量考核基礎(chǔ)上的財政補(bǔ)貼機(jī)制。政府管理部門對軌道運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果確定財政補(bǔ)貼的支持力度;(6)實(shí)現(xiàn)電價優(yōu)惠。軌道交通成本支出中很大比例是電費(fèi)，如果對電價實(shí)行優(yōu)惠政策，比如按照低谷電價標(biāo)準(zhǔn)從低計(jì)費(fèi)，則可以節(jié)約大量運(yùn)營成本。如果能將城市軌道交通(地鐵)樞紐與線路進(jìn)行剝離，獨(dú)立進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營，更有利于試行激勵性管制，最終實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)補(bǔ)線”，從而保證整條線路的可持續(xù)發(fā)展。主要理由如下:(1)城市軌道交通(地鐵)主要商機(jī)集中在樞紐，試行激勵性管制，可以更好地整合資源，促進(jìn)上蓋物業(yè)的經(jīng)營和管理，實(shí)現(xiàn)整體開發(fā)，有利于吸引合格投資者和管理者加盟;(2)有利于樞紐的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，保證各條線路接口的順利銜接;(3)提高樞紐地區(qū)的管理水平，包括客流組織、安全檢查、運(yùn)營維護(hù)等;(4)有利于規(guī)模化經(jīng)營，能形成一個城市軌道交通樞紐統(tǒng)一經(jīng)營管理的模式。

結(jié)論

加快城市軌道交通的發(fā)展，一方面可有效緩解大城市交通擁堵，另一方面有助于推動低碳交通的快速發(fā)展，因此，它是構(gòu)成未來綜合交通運(yùn)輸發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。城市軌道交通具有自然壟斷性和自由競爭性雙重特征。相應(yīng)地，在融資、建設(shè)和運(yùn)營管理上，應(yīng)實(shí)行管制和競爭適度分開的模式。管制的主要目標(biāo)任務(wù)是保證城市軌道交通建設(shè)期的質(zhì)量和運(yùn)營期的公益性服務(wù)，競爭的主要目標(biāo)任務(wù)是保證城市軌道交通的贏利性，以實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)性發(fā)展。比較而言，如何引入并完善競爭機(jī)制是城市軌道交通發(fā)展中應(yīng)重點(diǎn)解決的問題，需要從政府層面制定相關(guān)的配套激勵政策。