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宏觀調(diào)控是我國經(jīng)濟體制改革中的一項重要主題。法學界對宏觀調(diào)控法的研究也經(jīng)歷了一個由冷到熱、由非理性到理性的過程。與此同時，宏觀調(diào)控法領域的研究成果也不斷涌現(xiàn)。本文稱不上研究成果，只是簡單地從對宏觀調(diào)控法的概括論述入手，在經(jīng)濟學理論、社會結構和法學原理三方面分別論述了宏觀調(diào)控法的理論基礎?；纠砟钍鞘袌龊驼诮?jīng)濟運行中的互動和協(xié)調(diào)，以及社會中間層在其間的政治功能和監(jiān)督職能，從而克服各自存在的缺陷和不足，使宏觀調(diào)控依法進行，達到各主體利益的平衡。論述的同時對當前我國宏觀調(diào)控中存在的問題以及相應的對策也提了一些諸如加快完善市場體系、規(guī)范宏觀調(diào)控權力行使程序等方面的意見。

[關鍵詞]宏觀調(diào)控市場失靈社會中間層政府失敗

論宏觀調(diào)控法的理論基礎

宏觀調(diào)控是現(xiàn)代國家經(jīng)濟職能的一個重要方面，但它自20世紀后期開始才迅速發(fā)達和日趨完善，尤其在中國。80年代以后，中國發(fā)展市場經(jīng)濟要求國家經(jīng)濟職能活動方式的轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控也受到高度的重視并得到發(fā)展。但往往在事物蓬勃發(fā)展的時候，它的弊端和缺陷也日益顯露。因此，對宏觀調(diào)控進行立法，以法律來規(guī)制和保障宏觀調(diào)控也勢在必行。追根求源是對事物進行研究的第一步，法學也不例外。所以對宏觀調(diào)控原理作學術上的研究必將對宏觀調(diào)控立法產(chǎn)生根本性的推動作用。本文是對經(jīng)濟法的宏觀調(diào)控原理的一些淺薄認識。

一、宏觀調(diào)控及宏觀調(diào)控法

（一）國家的宏觀調(diào)控職能

“宏觀調(diào)控是指政府從全國經(jīng)濟整體利益出發(fā)，以穩(wěn)定物價、促進充分就業(yè)、保持經(jīng)濟適度增長、實現(xiàn)國際收支平衡為目標，從規(guī)范經(jīng)濟行為規(guī)范入手在不同程度上以經(jīng)濟計劃、產(chǎn)業(yè)政策為引導，采用財政、金融、制裁等經(jīng)濟的、法律的以及必要的行政手段從整體上調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行的經(jīng)濟管理行為。”歸根結底，宏觀調(diào)控是現(xiàn)代國家調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟的一種方式，是國家職能的一種。其實在歷史上，統(tǒng)治者對某些經(jīng)濟活動予以引導和促進的情形早已存在，只是在19與20世紀之交及其以后，國家的這種宏觀經(jīng)濟職能才逐步從國家職能體系中突顯出來。這主要是由于在這個時期，生產(chǎn)不斷社會化，而單個生產(chǎn)經(jīng)營者對社會信息的掌握不足和滯后，經(jīng)營決策常常同社會供求不一致，并不能適時調(diào)整。當其發(fā)現(xiàn)市場供求嚴重失調(diào)，產(chǎn)品大量滯銷過剩，想采取對策已經(jīng)為時已晚。經(jīng)過一次又一次的周期性經(jīng)濟危機后，人們迫切希望國家出面搜集了解社會經(jīng)濟和市場情況，掌握各種經(jīng)濟數(shù)據(jù)和信息，做出科學分析和預測，并運用政策手段，引導經(jīng)濟發(fā)展。特別是在1929-1933年經(jīng)濟危機期間，以美國羅斯福新政為代表，作為危機政策，各國實施了一系列調(diào)節(jié)經(jīng)濟的措施。其中包括運用金融、財政、產(chǎn)業(yè)等方面的經(jīng)濟政策對經(jīng)濟實行調(diào)控。也是在此及以后，各國都開始注意以經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟政策為主要方式來指導經(jīng)濟發(fā)展。宏觀調(diào)控也由原來的零散的政策逐漸向體系化發(fā)展。

（二）宏觀調(diào)控法概述

前面是對國家宏觀調(diào)控職能的一些簡單論述，但涉及到宏觀調(diào)控法的產(chǎn)生則另當別論。宏觀調(diào)控法的產(chǎn)生有另外一個理論基礎——政府失敗理論。這是基于法治平衡理論而生的。在賦予國家宏觀調(diào)控權的同時，也要對這個權力進行約束和規(guī)制，防止權力濫用。就是在這種授權和限權的牽制和衡平中，宏觀調(diào)控法應運而生。它除了要規(guī)定市場主體配合國家宏觀調(diào)控應如何作為，還規(guī)定政府調(diào)控的權限、范圍、程序、措施以及責任。目的是要為政府干預立章建制，實現(xiàn)政府干預法制化。“因為國家權力對于經(jīng)濟發(fā)展的反作用如果“沿著相反的方向起作用，在這種情況下，就像在每個大民族的情況一樣，經(jīng)過一定時期都要崩潰”。“政治權力會給經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大損害，并造成人力和物力的大量浪費”。

1、宏觀調(diào)控法的概念及調(diào)整對象

“宏觀調(diào)控法是調(diào)整國家在宏觀調(diào)控過程中發(fā)生的經(jīng)濟關系的法律規(guī)范的總稱。”或者說，“宏觀調(diào)控法是調(diào)整國家對社會經(jīng)濟宏觀調(diào)控的過程中發(fā)生的各種社會關系的法律規(guī)范的總稱?！蔽覀儼押暧^調(diào)控法的調(diào)整對象即宏觀調(diào)控的過程中發(fā)生的經(jīng)濟關系稱為宏觀調(diào)控關系。關于宏觀調(diào)控的調(diào)整對象，國內(nèi)學者有比較的認為是宏觀調(diào)控關系。但對國家宏觀調(diào)控關系作何解釋卻不盡一致。筆者認為，宏觀調(diào)控關系是指國家在國民經(jīng)濟運行的過程中發(fā)生的與受控主體之間的權利義務關系以及宏觀調(diào)控主體之間的平衡協(xié)調(diào)關系。它是以國家宏觀調(diào)控主體為一方的經(jīng)濟關系。宏觀調(diào)控主體一方依法定職權對國民經(jīng)濟進行調(diào)控是宏觀調(diào)控關系產(chǎn)生的根本動因。宏觀調(diào)控關系管理與被管理、調(diào)控與被調(diào)控的行政隸屬性質(zhì)，實際上并不全是平等和協(xié)商關系。

2、宏觀調(diào)控法的基本原則

關于宏觀調(diào)控法的基本原則學界也有頗多論述，也存在巨大分歧。有三原則說、四原則說、五原則說等。筆者認為，以經(jīng)濟法的社會本位原則作為宏觀調(diào)控法的基本原則是比較合適的。首先，宏觀調(diào)控法本身就是經(jīng)濟法中最重要也是最沒有爭議的一部分。鑒于理論體現(xiàn)的一致性，以尊重個體權益為基礎維護社會整體為己任的社會本位原則理應是宏觀調(diào)控法的基本原則。其次，從宏觀調(diào)控法的立法目的來看，它的出發(fā)點也在于保持經(jīng)濟總量平衡，促進社會穩(wěn)定，維護最大多數(shù)人的公共利益。再次，從宏觀調(diào)控的理論基礎來看，克服市場失靈和政府失靈的最終目的也是保護社會公共利益不受侵犯。

3、宏觀調(diào)控法的內(nèi)容構成

現(xiàn)代國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控已形成以“國家計劃-經(jīng)濟政策-調(diào)節(jié)手段”為軸線的系統(tǒng)工程。因此，“宏觀調(diào)控法的內(nèi)容應該包括計劃法、經(jīng)濟政策法和關于各種調(diào)節(jié)手段運用的法律?！?/p>

“計劃法是調(diào)整在制定和實施國家計劃的過程中發(fā)生的法律規(guī)范的總稱?！庇媱澗哂械膹浹a市場缺陷、對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的功能是不言而喻的，然而如何對計劃進行約束，對計劃主體進行約束，保證計劃的合理、科學編制和有效實施則需要計劃法的規(guī)制。

經(jīng)濟政策是連接國家計劃和各種調(diào)節(jié)手段的中介?！敖?jīng)濟政策法主要包括產(chǎn)業(yè)政策法、投資政策法，財政稅收政策法、貨幣金融政策法等?！边@些法律主要體現(xiàn)國家各項基本經(jīng)濟政策的實體性內(nèi)容。經(jīng)濟政策以法律的形式出現(xiàn)，可以使其內(nèi)容更規(guī)范，以保障更好的實施。

各種調(diào)控手段的法制化是保證宏觀調(diào)控依法進行的必然要求。以法律的形式來規(guī)定調(diào)控權力的范圍，行使程序及方法，可以防止宏觀調(diào)控權力的濫用，做到依法調(diào)控。

二、宏觀調(diào)控的理論基礎

（一）經(jīng)濟學理論基礎

1、市場失靈理論古典經(jīng)濟學認為，價格機制的完全性、市場主體決策的完全性和市場信息的充分、對稱足以使市場價格機制實現(xiàn)對資源的有效配置和經(jīng)濟的有效調(diào)節(jié)。在這一前提下，市場經(jīng)濟應是市場主體自主經(jīng)營決策，政府干預愈小愈好的自由經(jīng)濟。因而，在古典經(jīng)濟學看來，政府對經(jīng)濟的基本態(tài)度應是自由放任。但也就是在自由放任鼎盛時期，西斯蒙蒂就認為有必要重新檢查亞當•斯密的理論?！吧虡I(yè)財富的發(fā)展不需要政府干預的說法是絕對不正確的”，“我們絕對不要相信平衡會自動恢復這個危險的學說”。市場經(jīng)濟始終不能自動平衡，這是由市場的自身盲目性決定的。因為市場中的每個人都只能按自己的極大化私人利益各自為政。這種各自為政導致的經(jīng)濟發(fā)展不平衡如需求和供給的不平衡就會導致失業(yè)或者通貨膨脹。因此說市場調(diào)節(jié)也有失靈的時候。市場失靈具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、市場的自發(fā)性必然導致壟斷和寡頭，從而導致市場的低效或無效率。物極必反，壟斷主體對競爭優(yōu)勢的濫用破壞著正常的競爭秩序和公平的競爭關系，市場調(diào)節(jié)機制內(nèi)在的調(diào)節(jié)功能和目標難以實現(xiàn)。

第二、外部經(jīng)濟導致投資者缺乏經(jīng)濟性，而外部非經(jīng)濟性又導致污染，影響了社會的可持續(xù)發(fā)展。

第三、市場不能提供發(fā)展所需要的經(jīng)濟結構變化，比如對幼稚產(chǎn)業(yè)的保護，對夕陽產(chǎn)業(yè)的調(diào)整等。

第四、市場規(guī)則是一種“叢林規(guī)則”。無情的競爭必然導致弱肉強食，最終出現(xiàn)兩極分化。如果任憑市場競爭必然導致社會不公平，也根本不可能促進公共利益。

在市場失靈的情況下，社會呼喚另一種機制和力量介入經(jīng)濟，以配合市場機制共同調(diào)節(jié)。政府是代表整個社會的，具有的認識能力和預測水平比任何人都遠為高明。政府處于中央地位成為信息中心，可以總攬國民經(jīng)濟全貌，為人們提供實質(zhì)公平的競爭法則和環(huán)境，扶持弱者，把市場自由競爭社會共處共榮結合起來，使各種利益在市場參加者之間合理分配，而不允許市場調(diào)節(jié)滲透一切。當然，這時候會有人提出政府調(diào)控失敗的問題，但這不是拒斥政府宏觀調(diào)控的充足理由。正如市場失靈不是否認市場調(diào)節(jié)的充足理由一樣。我國自上個世紀八十年代開始，才由原來的計劃經(jīng)濟體制逐漸向市場經(jīng)濟體制過渡，這個過渡期是漫長而曲折的。我們不能否認我國的經(jīng)濟建設在改革開放以后取得的巨大成就。然而，計劃經(jīng)濟體制留下的諸如長官意志，行政命令決定經(jīng)濟政策、國有企業(yè)中政企不分（即使現(xiàn)在已經(jīng)進行了公司化改革）等一系列有著深厚傳統(tǒng)但與市場經(jīng)濟格格不入的遺毒我們也不能視而不見。宏觀調(diào)控能最大限度發(fā)揮作用必須要求有充分、完全、自由的市場競爭的存在。也就是說，只有價格機制完全發(fā)揮作用時，政府的一系列宏觀經(jīng)濟管理政策才能達到預期的目標。然而我國目前的市場環(huán)境狀況并不容樂觀。因此有必要在宏觀調(diào)控立法中加重對市場體系培育和完善方面的筆墨。比如政府要在市場可以調(diào)節(jié)并且可以調(diào)節(jié)的很好的領域盡多地給與市場主體自由競爭的權利，同時宏觀調(diào)控也要在調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構方面多做努力。

2、政府失敗理論國家的調(diào)節(jié)機制和國家經(jīng)濟職能是為了彌補市場調(diào)節(jié)之不足，克服市場失靈而產(chǎn)生的。然而國家調(diào)節(jié)亦非萬能它有許多缺陷。最早對政府失敗問題進行系統(tǒng)研究的是公共選擇派。其代表人由布坎南和納特他們認為，如果不能保證政府經(jīng)濟行為最符合全民福利最大化，也無法保證政府行為的結果符合政府的初衷，那么政府的公共政策失效不僅不能彌補市場失靈，反而會加劇市場失靈，甚至會引發(fā)社會災難。政府失敗的表現(xiàn)主要有以下幾個方面。第一，由于公共物品的受益者和支出者的分離，造成低效益、高成本、甚至負效益的運行，形成外部負效應。第二，由于政治家的短期行為，為了競選或顯示輝煌政績、官場升遷，往往夸大近期成本和利益，而忽視未來成本和效益。第三，尋租與腐敗。尋租的字面意思是尋找利潤，是為了獲得和維持壟斷地位而付出的代價，它完全是一種“非生產(chǎn)性的尋利活動”，在政府管制而市場主體又想進入的領域，往往會出現(xiàn)權錢交易，這是導致腐敗的根源。因此說，政府干預也不是萬能的。應該樹立一種觀點，不是任何市場缺陷都可以由政府來彌補的，政府干預不是在任何時候都是有效的。因此，有必要對政府干預經(jīng)濟的權限及范圍在法律上進行規(guī)定，堅決杜絕宏觀調(diào)控政策以黨的會議紀要以及領導人的指示等形式出現(xiàn)，把公共決策和政府管理納入法制化軌道，這也是制定宏觀調(diào)控法的又一個原因。從某種意義上說，宏觀調(diào)控法可以看作是規(guī)制國家宏觀調(diào)控行為之法。因此應該對宏觀調(diào)控的權力主體、權力主體的權限以及行使宏觀調(diào)控權的程序和法律責任進行規(guī)定，使宏觀調(diào)控有法可依。

（二）社會結構理論基礎

筆者認為，市民社會－團體社會－政治國家的三元社會結構基礎是當今社會宏觀調(diào)控法的社會結構理論基礎。20世紀60年代以來，在英、美等一些國家掀起了轟轟烈烈的“第三部門”（thethirdsector）運動，也有人稱之為“結社革命”。成千上萬的涉及環(huán)保、醫(yī)療、教育等方面的“第三部門”組織應運而生?！暗谌块T”運動的發(fā)起是有一定的歷史背景的。二戰(zhàn)以后，福利國家政策成為資本主義世界發(fā)展的主流模式，到70年代，執(zhí)意這一政策是國家社會福利開支日益增大，損害了私人投資。“越來越多的人認為，政府作為發(fā)展的推動力是有限的，而第三部部門機構有其優(yōu)越性?！?0世紀末，“第三部門”已發(fā)展成為力量不可小覷的社會中間層。這些組織以公共利益為目標指向，以保護人類整體利益為宗旨，通過有組織的活動喚起民眾的公共意識，影響政府的公共決策，使其免遭少數(shù)人的控制而為大多數(shù)人服務?！巴锌司S爾的《論美國的民主》一書中闡述了一個重要思想就是：以社會制約權力。”社會中間層的崛起一個顯著的結果就是政府職能的弱化。政府職能的弱化是政府權力的轉(zhuǎn)移過程，政府將部分職能轉(zhuǎn)移給社會中間層。在有社會中間層加入的社會結構中，政府可以以社會管理者的身份制約社團的不正當?shù)睦簝A向，而社團可以以自身的名義制約政府，防止政府濫用行政權力。

在政府－社會中間層－市場主體這個等差有序的社會調(diào)節(jié)的權力結構中，政府適當?shù)胤忠徊糠謾嗔o社會中間層，既有利于減輕政府的調(diào)控負擔，又可以充分發(fā)揮中間層私立性僅服從于法律、公共利益性為公共利益服務的優(yōu)勢而使資源配置達到帕累托最優(yōu)。在這個過程中，政府的宏觀調(diào)控權力或稱職能進一步弱化。宏觀調(diào)控法也因此更“宏觀”、更“間接”。源于二次“社會契約”締結的社會中間層－接受了一次契約中讓渡給政府的部分權力和原先保留在個人手中的權利，而使其在政府和市民之間的活動更加游刃有余。反映在宏觀調(diào)控的立法上也必然使國家的宏觀調(diào)控權力更加粗泛而不是具體，更具有間接指導性而不是直接參與性。也必然是立法中對社會中間層（主要是各種社會團體）這一經(jīng)濟法主體的規(guī)定不能再像從前模糊簡略一帶而過而必須對其成立、職能、活動方式及法律責任作明確具體的規(guī)定。因為先前傳統(tǒng)地認為市場解決不好的有政府管理和政府解決不好的交給市場的做法在三元的社會結構中已行不通社會中間層的崛起及其在經(jīng)濟生活中扮演的愈來愈重要的角色已經(jīng)不允許“非此即彼”地來解決宏觀調(diào)控問題。此外，在宏觀調(diào)控法中設立公益訴訟機制也勢在必行。以團體訴訟、小額訴訟、訴訟援助計劃來抵御政府行政機關和廠商的不法行為，也正是經(jīng)濟法社會利益本位的最佳體現(xiàn)。以“政府－社會中間層－市場”框架來布置宏觀調(diào)控法體系是新時期宏觀調(diào)控法立法的必然要求，理所當然是當代宏觀調(diào)控法的理論基礎之一。

（三）法學理論基礎

當某一社會關系上升為法律調(diào)整地對象從而產(chǎn)生了以調(diào)整該社會關系的專門法律時，立法者往往考慮最多的是如何衡平各關系主體之間的利益。因為只有這樣的法律才能真正調(diào)整該社會關系而使各關系主體普遍認真遵守而真正達到由法來治。這大概就是法治平衡原理最直觀的闡述了。宏觀調(diào)控法亦是如此。如何使宏觀調(diào)控關系的主體即調(diào)控主體和受控主體在互動中達到利益平衡是整個宏觀調(diào)控立法的核心所在。雖然表面看來在夾雜有隸屬性質(zhì)的宏觀調(diào)控關系中并不存在雙方主體討價還價協(xié)商一致的跡象和可能，但實質(zhì)上立法中如果不設置相關的用于或有利于協(xié)調(diào)雙方利益的機制或制度就很難說這部法律是真正的法律而只是行政命令了。宏觀調(diào)控由原來僅作為國家經(jīng)濟職能而存在和發(fā)展到現(xiàn)在相對完善健全的法律體系，并不是或者說并不僅僅是為了讓宏觀調(diào)控政策的實施更有法律保障，更大程度上是為了使調(diào)控主體和受控主體在相互約束相互牽制的互動中達到利益平衡。即政府的宏觀調(diào)控政策被更好地執(zhí)行的前提是它能反映最大多數(shù)的受控主體的最大利益，并且這些政策的制定有科學依據(jù)，其運行成本最小。同時，在宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行結果與初衷相悖，而給信任政府的受控主體帶來損害時，政府要承擔相應且相當?shù)姆韶熑危热缭谥笇杂媱澲?，由于長官意志，官僚主義造成失誤時，要有相應的行政和經(jīng)濟處罰來約束。利益平衡原理應該是宏觀調(diào)控法的立法出發(fā)點，只有這樣才會產(chǎn)生宏觀調(diào)控關系協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。

法治平衡原理表現(xiàn)在立法上即是法律關系主體雙方權利義務設置的平等和合理，在宏觀調(diào)控法中要求：

第一、國家的宏觀調(diào)控權力對應與宏觀調(diào)控失利的法律責任。

政府要行使管理經(jīng)濟的職能配置需要賦予政府以一定的權力，與此同時，也必須使政府負起相應的責任，使權力與責任相符（也就是法律意義上的權利義務相一致）。政府行使宏觀調(diào)控的過程，同時又是履行職責的過程，是政府職能實現(xiàn)的過程。但是長期以來，在傳統(tǒng)體制下的公共行政過程中，權責脫節(jié)的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。由于強調(diào)國家的管理性特征，在政府職能配置過程中，常常是賦予行業(yè)或產(chǎn)業(yè)主管部門以管理權，卻沒有相應地為職能（權力）機關制定具體的可操作性的管理目標（責任）。結果，當行使權力的時候，不同部門都爭著當婆婆，而當需要承擔責任的時候，又找不到婆婆。從總體上說，中國政府機關并不缺少權力，而是缺少責任，沒有責任約束的權力一方面容易導致權力的異化，另一方面又會使權力失去應有的權威，所以，在界定政府職能，配置宏觀調(diào)控權力的同時，更要喚醒宏觀調(diào)控過程中的責任意識。因為宏觀調(diào)控事關全局，牽一發(fā)則動全身，決策的失誤往往造成整體經(jīng)濟結構失調(diào)，引發(fā)全局性的經(jīng)濟動蕩。

第二、受控主體遵守配合宏觀經(jīng)濟政策或法律實施的義務應當對應于受控主體利益損害的法律救濟權。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，在具體的宏觀調(diào)控法律關系中，宏觀調(diào)控的相對人基于被管理、被調(diào)節(jié)的特殊地位，相對于擁有宏觀調(diào)控權力的政府，事實上處于一種弱勢地位，若不賦予其足以制約政府的救濟權利，其自身的合法權利難以得到切實的保障。賦予受控主體向宏觀調(diào)控的監(jiān)督機關提出申訴或請愿的權力以及調(diào)控主體對受控主體造成損失的賠償請求權是防止政府宏觀調(diào)控權力濫用之最為實際、最為有效的途徑。因為作為一個“經(jīng)濟人”，其維護自身利益而抗衡政府宏觀調(diào)控權力之濫用的勇氣和精神比負有監(jiān)督與評估職責的國家權力機關和司法機關相比，要熱切和執(zhí)著得多。

三、結語

如何實現(xiàn)國家的有效宏觀調(diào)控，一直是經(jīng)濟體制改革的重大課題。如何在法律上對宏觀調(diào)控進行最優(yōu)的制度設計也是法學理論研究者一直探討的課題，然而也就是兩兩平衡的事物往往最難以平衡。市場和政府的角色和地位在經(jīng)濟運行中究竟誰更多更重，也許永遠也說不清。因為時代在變，經(jīng)濟環(huán)境也在變，宏觀調(diào)控也只有在動態(tài)變化的過程中不斷發(fā)展和完善才能真正為經(jīng)濟發(fā)展引航指路。關于宏觀調(diào)控原理的研究也必將不斷深化和細化，必將對立法和實踐提供最可靠的理論支持。

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