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[摘要]國庫集中收付是當(dāng)前國家財(cái)政管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在高校實(shí)行國庫集中收付制度，必將對(duì)高校的預(yù)算管理產(chǎn)生深刻的影響。高校應(yīng)該針對(duì)目前存在的問題，在預(yù)算管理上采取行之有效的措施，以積極應(yīng)對(duì)國庫集中收付制度的全面推行n

[關(guān)鍵詞]國庫集中收付；高校；預(yù)算管理；對(duì)策

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政性資金繳庫和撥款，是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的，已經(jīng)不能適應(yīng)今天社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求。財(cái)政國庫集中收付改革是按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求，借鑒國際通行做法和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國具體國情，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度，從而有利于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，提高資金使用效益，更好地發(fā)揮財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用。

一、推行國庫集中收付制度的必要性

(一)實(shí)行國庫集中收付制度，將有助于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，有效防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金

實(shí)行國庫集中收付制度，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督。把對(duì)支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，使各項(xiàng)支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)格性。

(二)實(shí)行國庫集中收付制度，將有利于健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生

實(shí)行國庫集中收付制度，財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等職能的相對(duì)分開，可從機(jī)制上有效防止部門或個(gè)人的營私舞弊。財(cái)政預(yù)算部門、支出單位、財(cái)政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的格局。有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，還能在一定程度上有效地防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)實(shí)行國庫集中收付制度，將有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效益

實(shí)行國庫集中收付制度，可以有效解決過去財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放的問題，使財(cái)政由向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款，由一次大量撥款變?yōu)槎啻涡×繐芸睿蓡挝环稚⒋婵钭優(yōu)閱我毁~戶集中存放，由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲鴰熘苯又Ц丁＿@將有利于財(cái)政對(duì)資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，使庫款調(diào)度更加靈活，資金支付更加及時(shí)，更加方便預(yù)算單位用款。同時(shí)，由于預(yù)算單位暫時(shí)不用的資金都保存在國庫，財(cái)政部門可以依法對(duì)國庫資金進(jìn)行管理運(yùn)作，提高我國財(cái)政資金科學(xué)化管理的水平，有效降低財(cái)政籌資成本，提高財(cái)政資金使用效益。

(四)實(shí)行國庫集中收付制度，將有利于財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一的宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)

國庫集中收付，能夠徹底解決會(huì)計(jì)集中核算制下財(cái)政部無法有效監(jiān)控國庫資金的問題。改變因財(cái)政資金大量分散于商業(yè)銀行賬戶、無法全面地了解整個(gè)財(cái)政資金狀況的被動(dòng)局面，使各級(jí)政府、財(cái)政部門和中央銀行可以隨時(shí)準(zhǔn)確地掌握財(cái)政資金的全貌，為財(cái)政部門和中央銀行制定相應(yīng)的財(cái)政政策和貨幣政策。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)提供依據(jù)。

二、國庫集中收付過程中高校預(yù)算管理存在的問題

(一)高校預(yù)算外資金來源的多樣性、不確定性使得部門預(yù)算的不確定性因素增多

作為預(yù)算外收入主要來源的學(xué)費(fèi)收入，高校很難做出準(zhǔn)確的預(yù)算。通常高校要在下半年編制下一年度的部門預(yù)算，而此時(shí)下一年度的招生計(jì)劃還沒有確定下來，即使招生計(jì)劃已經(jīng)下達(dá)，又會(huì)涉及招生計(jì)劃的調(diào)整、招生計(jì)劃是否能夠足額完成、貧困大學(xué)生的綠色通道入學(xué)、學(xué)費(fèi)的減免、學(xué)生欠費(fèi)等無法確定的情況。同時(shí)，其他籌資渠道也具有很大的不確定性。部門預(yù)算是實(shí)行國庫集中收付的起點(diǎn)，也是日常預(yù)算單位資金支付的依據(jù)。部門預(yù)算的不確定性勢必影響國庫集中收付制度的順利實(shí)施。

(二)高校預(yù)算資金缺乏科學(xué)定額指標(biāo)體系，使得一些經(jīng)費(fèi)指標(biāo)出現(xiàn)無法支付的情況

財(cái)政部門核定的定額是根據(jù)一般行政事業(yè)單位的情況來測算的，而高校較一般的行政事業(yè)單位又有著自身的特點(diǎn)，所以根據(jù)一般行政事業(yè)單位測算出的經(jīng)費(fèi)定額與高校的實(shí)際支出需要相差較大，出現(xiàn)定額經(jīng)費(fèi)缺口。國庫集中收付制度又要求經(jīng)費(fèi)支出必須按照類、款、項(xiàng)嚴(yán)格執(zhí)行，不允許串項(xiàng)，這樣一來，缺口的定額經(jīng)費(fèi)不能用其他經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)，使得一些經(jīng)費(fèi)指標(biāo)出現(xiàn)無法支付的情況。

(三)高校在資金的使用支配上受到制約

國庫集中收付制度要求各預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政批準(zhǔn)的部門預(yù)算編報(bào)預(yù)算單位用款計(jì)劃。用款計(jì)劃分為財(cái)政直接支付用款計(jì)劃和財(cái)政授權(quán)支付用款計(jì)劃兩部分，區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外資金性質(zhì)，按月分別編制下月《預(yù)算單位用款計(jì)劃申報(bào)表》。逐級(jí)審核上報(bào)。但由于學(xué)校實(shí)行綜合財(cái)務(wù)預(yù)算、收支兩條線管理。因此。除了具體項(xiàng)目支出以外，基本支出撥款無法明確與哪些實(shí)際支出相對(duì)應(yīng)，由此給高校預(yù)算資金的使用帶來了新問題。有時(shí)雖然學(xué)校零余額賬戶上尚有用款額度，但因預(yù)算中資金來源不同而無法支付。當(dāng)需要使用預(yù)算外資金時(shí)，可能只收到預(yù)算內(nèi)資金額度；當(dāng)需要使用預(yù)算內(nèi)資金時(shí)，可能只有預(yù)算外資金額度可使用；甚至有時(shí)遲遲未能收到額度，無法進(jìn)行正常的開支和核算。

(四)高校的一些日常業(yè)務(wù)無法正常開展

一是分校區(qū)的撥款核算問題。由于我國高校布局調(diào)整，出現(xiàn)了院校的合并、調(diào)整、共建、合作，使得高校出現(xiàn)了多樣化管理的情況，校區(qū)也比較分散，有的甚至是異地分校區(qū)，各校區(qū)會(huì)計(jì)核算也不盡相同。但經(jīng)費(fèi)收支由學(xué)校統(tǒng)一編制部門預(yù)算。在國庫集中收付制度改革前，各校區(qū)都有各自的銀行賬戶，賬戶之間可以相互轉(zhuǎn)賬，并獨(dú)立核算。實(shí)行國庫集中收付制度改革后，各校區(qū)共同使用一個(gè)零余額賬戶，勢必給分校區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來一系列問題。但相關(guān)文件對(duì)此類問題在會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理上沒有明確的規(guī)定，給高校的撥款核算帶來一定的難度。二是基本建設(shè)撥款問題。目前高校會(huì)計(jì)制度未包括基建投資核算，基建財(cái)務(wù)都是獨(dú)立設(shè)置的。如果將基建撥款與教育經(jīng)費(fèi)撥款放在同一個(gè)零余額賬戶管理。將是兩個(gè)不同的會(huì)計(jì)核算體系使用同一銀行賬戶，人為增加了銀行對(duì)賬難度，在實(shí)際操作中將會(huì)產(chǎn)生很多問題，因此需要再增設(shè)一個(gè)基建零余額賬戶或者允許從零余額賬戶向基建賬戶劃撥基建資金(五)委托銀行代繳費(fèi)業(yè)務(wù)無法正常進(jìn)行

零余額賬戶操作的流程是：發(fā)生轉(zhuǎn)賬支付行為時(shí)，由單位開出支付申請(qǐng)令，銀行先代墊轉(zhuǎn)賬支付資金，當(dāng)日銀行再與國庫清算，收回代墊資金并同時(shí)扣減單位用款額度。而委托付款業(yè)務(wù)如水費(fèi)、電費(fèi)和電話費(fèi)等的扣繳，在實(shí)行國庫集中收付后必須由單位開出支付令。這樣，當(dāng)水稅局、供電局、電信局報(bào)出當(dāng)月數(shù)據(jù)時(shí)，支付中心至少要花兩天的時(shí)間專門用來打“三費(fèi)”的支付令。并且由于未付款前“三費(fèi)”的發(fā)票不能取得，因此“三費(fèi)”的數(shù)據(jù)全部依賴于水稅局、供電局、電信局提供，若提供的數(shù)據(jù)失真，多付出的款項(xiàng)又存在如何退還到賬面的問題。因此本來是便捷的業(yè)務(wù)處理變得繁瑣而耗時(shí)。

國庫集中收付的運(yùn)行在各地還處于試點(diǎn)階段，出現(xiàn)一些問題應(yīng)屬正?，F(xiàn)象，我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到國庫集中收付制度的推行是一個(gè)漸進(jìn)的過程。不能一蹴而就。除公眾的認(rèn)同度和對(duì)新的國庫收付體系的不適應(yīng)外，國庫集中收付體系本身的不完善，各部門之間的協(xié)調(diào)配合不緊密，財(cái)政信息專網(wǎng)數(shù)據(jù)傳遞的不暢通，都是造成問題的原因，而其中最重要的原因是預(yù)算管理中所出現(xiàn)的問題。只有經(jīng)過不斷磨合，提出合理的解決辦法，找到讓各方都滿意的有效途徑，才能真正達(dá)到國庫改革的目的。

三、國庫集中收付條件下高校預(yù)算管理的應(yīng)對(duì)策略

(一)修訂與國庫改革不相適應(yīng)的法律規(guī)章，制定一批專門針對(duì)國庫管理的法律、法規(guī)，使之有法可依

一方面，財(cái)經(jīng)法規(guī)本來就是與經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政政策相適應(yīng)的，必須與時(shí)俱進(jìn)，使之更加符合實(shí)際需要，更加科學(xué)。應(yīng)加緊修訂《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》、《中華人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》以及相關(guān)的收費(fèi)征管辦法等；另一方面，應(yīng)盡快制定《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財(cái)政資金支付管理辦法》等相關(guān)規(guī)定。以便解決分校區(qū)劃撥資金問題、基本建設(shè)撥款問題等國庫改革中遇到的各種問題。另一方面，建立預(yù)算的剛性管理機(jī)制。制定包括預(yù)算管理、各級(jí)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、各項(xiàng)收入管理、專項(xiàng)資金管理、內(nèi)控制度、支出審批等一系列規(guī)章制度，明確預(yù)算管理的職責(zé)、權(quán)限和審批程序，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行主體及單位負(fù)責(zé)人的權(quán)利和責(zé)任，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。預(yù)算一經(jīng)確定，就具有“法的效力”。

(二)完善預(yù)算管理與編制制度，科學(xué)編制財(cái)務(wù)收支預(yù)算

一方面，實(shí)行國庫集中收付后，對(duì)支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，使各項(xiàng)支出必須嚴(yán)格按預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃執(zhí)行，大大減少了預(yù)算執(zhí)行的隨意性，硬化了預(yù)算的約束性。而高校資金使用受到制約的主要原因在于預(yù)算管理與編制不夠科學(xué)合理，要想擺脫資金使用上的制約就必須完善預(yù)算的編制工作，強(qiáng)化和細(xì)化預(yù)算管理，建立科學(xué)的預(yù)算定額和指標(biāo)體系。盡可能細(xì)化預(yù)算，對(duì)專項(xiàng)支出設(shè)立項(xiàng)目庫管理，保證?？顚Ｓ茫顾械馁Y金支出都建立在明細(xì)的預(yù)算基礎(chǔ)上。另一方面，支出預(yù)算作為一種分配的導(dǎo)向，要在收支平衡的基礎(chǔ)上，區(qū)分維持性經(jīng)費(fèi)、發(fā)展性經(jīng)費(fèi)和重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)的不同，并以歷史資料分析和比較作為依據(jù)，體現(xiàn)學(xué)校發(fā)展方針、意圖和重點(diǎn)投資方向，并請(qǐng)執(zhí)行部門參與編制過程。在編制支出預(yù)算時(shí)要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、先急后緩、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約的原則。預(yù)算編制既要實(shí)事求是，又要有超前意識(shí)，充分研究學(xué)校年度工作計(jì)劃與中長期發(fā)展規(guī)劃，兼顧學(xué)校經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算，保證學(xué)校日常開支和前瞻性發(fā)展的目標(biāo)均能實(shí)現(xiàn)。

(三)加強(qiáng)國庫集中收付過程中對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控

這里的監(jiān)督是指對(duì)預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行乃至決算等全過程的監(jiān)督。一要規(guī)范支出審批程序，強(qiáng)調(diào)“一支筆”負(fù)責(zé)制，明確預(yù)算支出的范圍、內(nèi)容、限額。二是建立超預(yù)算預(yù)警機(jī)制，對(duì)超限額的項(xiàng)目需報(bào)分管校領(lǐng)導(dǎo)審批，對(duì)確需增加的額外支出成本著量力而行、區(qū)分輕重緩急的原則經(jīng)過嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整的程序來決定，財(cái)務(wù)和審計(jì)部門按照預(yù)算方案適時(shí)跟蹤和監(jiān)督資金投向及預(yù)算執(zhí)行情況，隨時(shí)把握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程和均衡性。三是加強(qiáng)信息化建設(shè)，發(fā)揮信息化在預(yù)算管理中的作用，提高預(yù)算的透明度，維護(hù)公平競爭，減少違規(guī)。四是對(duì)預(yù)算的監(jiān)管要克服信息不對(duì)稱造成的影響，切實(shí)解決預(yù)算、決算兩張皮的問題。

(四)加強(qiáng)國庫集中收付網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)，簡化國庫集中收付結(jié)算手續(xù)

國庫集中收付制度改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜、綜合性很強(qiáng)的工作，需要財(cái)政、國庫、銀行等部門密切協(xié)作、大力配合，因此要建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財(cái)政、國庫、銀行和各支付部門之間形成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，達(dá)到互相監(jiān)督、相互制約、資源共享，以提高工作效率。同時(shí)，以財(cái)政部門為核心建立財(cái)務(wù)信息處理中心，通過一個(gè)高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)將各預(yù)算執(zhí)行單位與財(cái)政部門的國庫收付中心、政府采購部門、商業(yè)銀行聯(lián)系起來，滿足資金結(jié)算、異地實(shí)時(shí)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析和監(jiān)督管理等要求。真正實(shí)現(xiàn)政府一盤棋、財(cái)政一盤賬、財(cái)務(wù)信息實(shí)時(shí)在線、財(cái)務(wù)控制由事后控制轉(zhuǎn)為事前控制的具備真正遠(yuǎn)程化數(shù)據(jù)管理能力的高效、穩(wěn)定、安全的國庫集中收付網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。

(五)加大檢查監(jiān)督制度改革落實(shí)力度

國庫集中收付制度執(zhí)行的目的是使財(cái)政收付制度更規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行更透明、資金使用更高效。國庫集中收付制度實(shí)施的順利與否取決于部門預(yù)算執(zhí)行的好壞。我們?cè)趶?qiáng)調(diào)改革重要意義和宣傳改革必要性的同時(shí)，不能忽略財(cái)政監(jiān)督檢查工作。財(cái)政部門在加強(qiáng)調(diào)研的同時(shí)，應(yīng)注意檢查監(jiān)督改革的落實(shí)情況，加強(qiáng)資金審批、支付、使用全過程的檢查監(jiān)督，進(jìn)一步完善財(cái)政國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè)和財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，實(shí)行信息管理的統(tǒng)一化、網(wǎng)絡(luò)化、動(dòng)態(tài)化等現(xiàn)代化，做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，真正達(dá)到預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一。