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行政許可制度作為我國(guó)行政領(lǐng)域的一項(xiàng)重要法律規(guī)范，在廣泛的范圍內(nèi)得以運(yùn)用，并且關(guān)系著行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、第三人、整個(gè)社會(huì)等多個(gè)利益主體。隨著《行政許可法》在第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議的通過(guò)，行政許可的設(shè)定、實(shí)施、費(fèi)用、監(jiān)督、法律責(zé)任等都以法律的形式進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范，全社會(huì)對(duì)其重視程度已提到了相當(dāng)高度。

《行政許可法》對(duì)行政許可的定義是：行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。該定義作為法律條文，客觀的描述了行政許可行為的特征，沒(méi)有也無(wú)必要對(duì)該行為的性質(zhì)作法理上的詳細(xì)闡述，但在法律條文以外對(duì)行政許可行為性質(zhì)進(jìn)行法理分析卻是很有必要的，這關(guān)系到如何解讀、學(xué)習(xí)和研究該法律等一系列問(wèn)題。本文擬從對(duì)行政許可性質(zhì)的法理分析角度討論《行政許可法》的法律價(jià)值。

一、關(guān)于行政許可性質(zhì)的五種觀點(diǎn)及利弊分析

一是“賦權(quán)說(shuō)”，即認(rèn)為行政許可是賦權(quán)行為，行政相對(duì)人本沒(méi)有此項(xiàng)權(quán)利，只是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的允諾和賦予，才使其獲得該項(xiàng)一般人不能享有的特權(quán)；

二是“解禁說(shuō)”或“權(quán)利恢復(fù)說(shuō)”，該觀點(diǎn)與“賦權(quán)說(shuō)”相對(duì)，認(rèn)為應(yīng)受許可的事項(xiàng)在沒(méi)有被普遍禁止以前是任何人都可以作為的行為，由于法令規(guī)定的結(jié)果使此自由受到限制，所以許可是對(duì)自由的恢復(fù)，即不作為義務(wù)的解除，而非權(quán)利的設(shè)定。亦即許可是恢復(fù)相對(duì)人權(quán)利的行為，而非權(quán)利的授予；

三是“折衷說(shuō)”，即認(rèn)為前兩種觀點(diǎn)并非截然對(duì)立，只是認(rèn)識(shí)角度不同。從表面上看，許可的確表現(xiàn)為政府賦予相對(duì)人某種權(quán)利，稱之為賦權(quán)行為未嘗不可，但從根本上講，許可不僅是國(guó)家處分權(quán)力的形式，而且是對(duì)原屬于公民法人的某種權(quán)利自由的恢復(fù)，是對(duì)特定人解除普遍禁止的行為；

四是“賦權(quán)-限權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為行政許可在性質(zhì)上具有“賦權(quán)”與“限權(quán)”雙重性質(zhì)，這種雙重性是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。對(duì)于從許可中受益的相對(duì)人來(lái)講，行政許可是一種賦權(quán)行為，但對(duì)于未經(jīng)許可或不予許可的相對(duì)人來(lái)講則是一種限制和排斥權(quán)利的行為。“折衷說(shuō)”與“賦權(quán)-限權(quán)說(shuō)”異曲同工，都主張從不同的角度來(lái)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，只是兩者的立足點(diǎn)不同。

五是“驗(yàn)證說(shuō)”，認(rèn)為行政許可是對(duì)權(quán)利人行使權(quán)利的資格與條件加以驗(yàn)證，并給予合法性的證明。

就“賦權(quán)說(shuō)”而言，該觀點(diǎn)最直觀的描述了行政許可對(duì)行政相對(duì)人的作用-使自然人或法人獲得了從事某項(xiàng)活動(dòng)的權(quán)利，使這個(gè)權(quán)利從無(wú)到有-然而卻忽略了作出具體行政行為的行政主體本身是無(wú)權(quán)“賦予”相對(duì)人權(quán)利的。應(yīng)有權(quán)利向法定權(quán)利的轉(zhuǎn)化必須借助憲法和法律，許可行為無(wú)法賦予相對(duì)人某種權(quán)利，其作用僅僅在于審查申請(qǐng)人是否符合行使法定權(quán)利的條件。

就“解禁說(shuō)”來(lái)看，其合理成分較多，該觀點(diǎn)承認(rèn)了權(quán)利的產(chǎn)生并非來(lái)自于行政機(jī)關(guān)，許可行為只是解除了符合條件者的一般禁止，但這種說(shuō)法也未觸及本質(zhì)問(wèn)題，只是較為準(zhǔn)確的闡述了行政許可的表現(xiàn)。因而也有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)際上，賦權(quán)說(shuō)與解禁說(shuō)并不對(duì)立，只是認(rèn)識(shí)角度不同。賦權(quán)說(shuō)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在行政許可中的作用，而解禁說(shuō)強(qiáng)調(diào)行政許可中相對(duì)人的一面，強(qiáng)調(diào)許可是使相對(duì)人原受法律禁止的自由得以恢復(fù)的過(guò)程。本人比較贊成解禁說(shuō)，但認(rèn)為只應(yīng)把解除禁止作為表象以助解釋行政許可的本質(zhì)，這一觀點(diǎn)將在下文闡述。

就“折衷說(shuō)”而言，是從行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的角度分別肯定了“賦權(quán)說(shuō)”和“解禁說(shuō)”，體現(xiàn)了不同主體產(chǎn)生的不同法律效果，但也不可避免的兼有前兩種學(xué)說(shuō)的缺陷。

就“賦權(quán)-限權(quán)說(shuō)”來(lái)看，則是以另一個(gè)角度-對(duì)受益的相對(duì)人和其他相對(duì)人產(chǎn)生的不同效果方面來(lái)解釋的，一方的獲益必然意味著其他方的受限。但這種說(shuō)法有一個(gè)缺陷，即無(wú)法把認(rèn)可和登記包括在內(nèi)，認(rèn)可和登記是對(duì)某一事實(shí)的官方承認(rèn)、記錄，以便查詢，是對(duì)已有權(quán)利的確認(rèn)和記載，不存在賦權(quán)與限權(quán)問(wèn)題，而在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政許可法（草案）>的說(shuō)明》中已明確將這兩種行為涵蓋在內(nèi)，因而這個(gè)矛盾似乎無(wú)法用“賦權(quán)-限權(quán)說(shuō)”來(lái)解決。

就“驗(yàn)證說(shuō)”而言，首次將權(quán)利理論引入行政許可領(lǐng)域，并明確指出，權(quán)利的賦予是由憲法和法律來(lái)完成的，行政許可主要是審查申請(qǐng)人有無(wú)權(quán)利資格和是否具備行使權(quán)利的條件，不存在“賦予”申請(qǐng)人以權(quán)利的問(wèn)題。該觀點(diǎn)對(duì)行政許可有了本質(zhì)上的分析，但似乎缺少總體環(huán)節(jié)上的銜接，如“驗(yàn)證”的前提是禁止，那么應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利后為什么被禁止以及如何被禁止，“驗(yàn)證說(shuō)”對(duì)這些問(wèn)題都沒(méi)有一個(gè)很完整的解釋。

二、行政許可性質(zhì)的法理解讀

基于對(duì)以上五種觀點(diǎn)的利弊分析，筆者認(rèn)為，對(duì)行政許可性質(zhì)的解讀應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：（1）、深入根源，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這是研究的起點(diǎn)。（2）、利益平衡是法律的重要功能之一，任何法律行為都是在平衡幾方利益主體。（3）、拋開(kāi)對(duì)純粹表象的描述，性質(zhì)分析本身應(yīng)有一定深度，不應(yīng)停留在表面。（4）、理論分析應(yīng)系統(tǒng)完整，避免總體環(huán)節(jié)上的欠缺。因此，本人擬從深層原因和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)兩個(gè)角度闡述對(duì)行政許可性質(zhì)的理解。

1、原因?qū)嵸|(zhì)：個(gè)人利益與社會(huì)利益的平衡

形成過(guò)程示意：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)-上層建筑（法律）-個(gè)體與社會(huì)利益的平衡-行政許可對(duì)行政許可性質(zhì)的分析有必要從行政許可的產(chǎn)生談起。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法律作為上層建筑的組成部分，也遵循著這一規(guī)律。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身是一部復(fù)雜而精良的機(jī)器，它通過(guò)價(jià)格手段和價(jià)值規(guī)律對(duì)個(gè)人和法人的各種活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并使資源在社會(huì)成員之間進(jìn)行合理分配。正如亞當(dāng)。斯密所說(shuō)的那樣：“個(gè)人在力圖使自身資源實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值的同時(shí)，并不企圖增進(jìn)公共福利，但同時(shí)有一只看不見(jiàn)的手在引導(dǎo)著他去幫助實(shí)現(xiàn)另一個(gè)目標(biāo)，即通過(guò)追逐個(gè)人利益而實(shí)現(xiàn)公眾的最佳福利。”這似乎是一個(gè)圓滿的結(jié)局，但是人類(lèi)生活中的大量與“公共物品”有關(guān)的問(wèn)題，則無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)體系來(lái)調(diào)節(jié)，它不宜由社團(tuán)及其它自治組織來(lái)自主管理和解決，而應(yīng)由政府采取事先許可管制的手段進(jìn)行管理。哈雷特。哈丁曾概括過(guò)“公共事物的悲劇”：如果每個(gè)人都自由的為追求自己的最大利益作出選擇，很可能會(huì)選擇拒不合作的策略，不顧對(duì)他人強(qiáng)加的社會(huì)成本，這種具有破壞性的競(jìng)爭(zhēng)行為將最后導(dǎo)致公共利益的缺失。從博奕論的角度而言，個(gè)體利益的最大化不能必然的導(dǎo)致社會(huì)利益的最大化，相反的，個(gè)人理性追求的總和常常會(huì)引起集體行為的不理性，個(gè)人的追求過(guò)大會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，從而反過(guò)來(lái)?yè)p害個(gè)人利益。

基于以上分析，個(gè)人與社會(huì)具有不同的利益，我們不能因?yàn)槟撤N活動(dòng)可能損害社會(huì)的總體福利而走向剝奪個(gè)人自由的極端，也不能為了保障個(gè)人的自由而走向全然不考慮社會(huì)的整體進(jìn)步和總福利增長(zhǎng)的極端，相反，只能在兩者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。行政許可就是作為衡平產(chǎn)物之一存在的。

由此可見(jiàn)，行政許可的產(chǎn)生是為了緩解市場(chǎng)所無(wú)法解決的“公共物品”問(wèn)題，面對(duì)個(gè)人追求利益的盲目性和社會(huì)利益的整體性，行政許可必須調(diào)整兩者的關(guān)系，做到適當(dāng)平衡，因此其原因?qū)嵸|(zhì)即為對(duì)個(gè)人利益和社會(huì)利益的平衡。

2、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)：相對(duì)人權(quán)利與政府權(quán)力的平衡

形成過(guò)程示意：個(gè)人追求自身利益-讓渡部分權(quán)利-形成政府權(quán)力-普遍禁止-行政機(jī)關(guān)對(duì)符合條件者的審查-行政許可分析過(guò)行政許可的實(shí)質(zhì)后，我們?cè)倩剡^(guò)頭看看行政許可行為在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)過(guò)程。畢竟，對(duì)內(nèi)部實(shí)質(zhì)的分析還是為了指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)，而分析現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)也是為了更好的理解具體法律的價(jià)值。如上文所說(shuō)，行政許可的實(shí)質(zhì)是對(duì)個(gè)人利益和社會(huì)利益的平衡，那么在現(xiàn)實(shí)中，個(gè)人利益表現(xiàn)為對(duì)權(quán)利的追求與保護(hù)，而社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)則依賴于政府權(quán)力的實(shí)施，即兩種利益的沖突轉(zhuǎn)化為權(quán)利與權(quán)力的對(duì)立。

無(wú)論一個(gè)人品性如何，都逃脫不了對(duì)自身利益的追求和對(duì)個(gè)人權(quán)利的維護(hù)，“人性本惡”可以說(shuō)是法律產(chǎn)生的默認(rèn)前提。詹姆斯。麥迪遜在主張通過(guò)美國(guó)憲法時(shí)就曾寫(xiě)下這樣的話：如果人是天使，那么就不需要政府了。通過(guò)前文的分析，我們知道，個(gè)人追求自身利益最大化會(huì)導(dǎo)致集體行為的非理性，這將有損于個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)。而個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)又必然要求一切有利于保護(hù)其利益的措施和環(huán)境產(chǎn)生，有鑒于此，人們權(quán)衡利弊作出了一個(gè)選擇，即讓渡部分個(gè)人權(quán)利交予政府，形成政府權(quán)力。由政府通過(guò)管理保證一個(gè)安全、穩(wěn)定、有序、文明的環(huán)境，在這樣一個(gè)社會(huì)里，個(gè)人權(quán)利能得到最大的保護(hù)。于是，一些可能危及公共安全、生態(tài)環(huán)境、宏觀經(jīng)濟(jì)、資源配置等的行為就被政府權(quán)力所禁止，在自然人和法人未達(dá)到一定要求前不允許其從事該項(xiàng)事務(wù)。這樣，普遍禁止就形成了。

但是，這類(lèi)事務(wù)本身并不是有害的，只要符合一定條件，相對(duì)人即可從事。于是政府就針對(duì)這個(gè)情況制定了相應(yīng)的規(guī)范，對(duì)需要解除普遍禁止的申請(qǐng)人進(jìn)行審查，如果符合需具備的條件則以行政許可的形式允許其行為，否則就應(yīng)為社會(huì)利益考慮而不允許其介入。

因而，行政許可是政府利用個(gè)人讓渡的權(quán)利形成政府權(quán)力，產(chǎn)生普遍禁止以維護(hù)健康有序的社會(huì)，繼而對(duì)申請(qǐng)解除禁止者進(jìn)行審查，依情況作出處理。個(gè)人利益與社會(huì)利益的平衡在現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)化為相對(duì)人權(quán)利與政府權(quán)力的平衡，行政許可也由此表現(xiàn)為權(quán)利與權(quán)力的衡平產(chǎn)物。

三、由平衡到平等-從對(duì)行政許可性質(zhì)分析得出的結(jié)論

就現(xiàn)代行政法律而言，行政許可的核心是行政權(quán)力和相對(duì)人權(quán)利之間的關(guān)系問(wèn)題，對(duì)此的不同理解與回答形成了不同的理論模式，如“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”等。由“權(quán)力本位”出發(fā)，“管理論”將行政許可看作政府進(jìn)行行政管理的工具，因此缺乏對(duì)相對(duì)人的權(quán)利重視而片面強(qiáng)調(diào)其義務(wù)，且義務(wù)主體僅為相對(duì)人而非政府。相反，由“權(quán)利本位”出發(fā)，“控權(quán)論”則主張行政法旨在保護(hù)公民權(quán)利、控制行政權(quán)力，盡管這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)遏制行政權(quán)的濫用，具有一定的積極意義，但它忽視了行政法也有制約相對(duì)方濫用權(quán)利的作用。前兩種觀點(diǎn)雖然存在權(quán)利本位和義務(wù)本位的根本區(qū)別，但有一個(gè)共同點(diǎn)，既都是從一方主體的角度來(lái)看待行政許可，因而都不同程度的有弊有利。

從對(duì)行政許可性質(zhì)的法理分析我們可以看到，行政許可的本質(zhì)是個(gè)人利益和社會(huì)利益的平衡，相對(duì)人權(quán)利與政府權(quán)力的平衡，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)在維護(hù)、監(jiān)督行政主體依法行政與保護(hù)公民、法人、其他組織的合法利益之間，謀求一種平衡-通過(guò)對(duì)行政主體與相對(duì)方的有效激勵(lì)和制約，實(shí)現(xiàn)兩者的結(jié)構(gòu)性平衡，以兼顧公共利益和個(gè)人利益，確保社會(huì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。這種“平衡論”體現(xiàn)出權(quán)利義務(wù)并存、公益私益兼顧的觀念，不僅與現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向一致，而且與我國(guó)傳統(tǒng)法律文化所推崇的和合、中庸、兼容精神相通.

當(dāng)然，平衡也并非一種靜態(tài)的平衡，而是在不斷的動(dòng)態(tài)變化中的。在一定的衡平狀態(tài)中，公益與私益、權(quán)利與權(quán)力的本質(zhì)并沒(méi)有變化，其中的沖突只是得到了暫時(shí)的控制和制約，并沒(méi)有消除。因此，平衡是相對(duì)的，沖突是永恒的。這也是法律必須不斷修正、更新和完善的原因。

同時(shí)，這種平衡也非形式上的平衡。當(dāng)一方處于弱勢(shì)群體的地位時(shí)，只有法律上的一定傾斜才能保證雙方處于一種事實(shí)平衡的狀態(tài)，也才能使雙方都有實(shí)現(xiàn)各自利益的可能。

這種動(dòng)態(tài)的實(shí)質(zhì)的平衡也正是平等的前提。我國(guó)憲法規(guī)定：“法律面前人人平等?！睉椃ㄖ兴傅摹叭恕辈粌H包括自然人，還包括法人、行政機(jī)關(guān)等，因此，行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)同樣應(yīng)遵循平等原則，而這種平等就需要以兩者的平衡為前提，地位尚未平衡，平等又從何談起？在現(xiàn)實(shí)生活中，相對(duì)人常處于被動(dòng)的不利地位，因此就需要考慮給予其相應(yīng)的救助措施，如舉證責(zé)任、聽(tīng)證制度、監(jiān)督權(quán)利等，通過(guò)這些倒置的不對(duì)等關(guān)系平衡了雙方關(guān)系，既保證了相對(duì)人的利益，又保障了社會(huì)的公共利益，最終構(gòu)成了行政主體與相對(duì)方法律地位的總體平等，因而動(dòng)態(tài)的實(shí)質(zhì)的平衡是總體平等的前提。

相反，如果行政相對(duì)人與政府地位畸輕畸重，沒(méi)有達(dá)到一定的平衡，法律過(guò)度的考慮了某一方的利益，那么也就沒(méi)有平等可言。當(dāng)法律的天平本身就處于一種不平衡狀態(tài)時(shí)，任何追求平等的愿望都是空中樓閣，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能。只有當(dāng)雙方都具備足以抗衡的力量，才有實(shí)現(xiàn)各自利益的希望，形式平衡只有轉(zhuǎn)化為事實(shí)平衡才有真正的平等可言。

四、結(jié)構(gòu)平衡化-《行政許可法》的法律價(jià)值

法律是人類(lèi)社會(huì)全體成員對(duì)保障自身利益與意志實(shí)現(xiàn)的秩序追求的最高表現(xiàn)形式，是利益在沖突中尋求平衡的必然結(jié)果。通過(guò)對(duì)行政許可性質(zhì)的分析我們看到，行政許可的實(shí)質(zhì)是平衡公益與私益，權(quán)利與權(quán)力。在這樣的指導(dǎo)思想下，我們認(rèn)為，法律對(duì)行政許可的規(guī)范應(yīng)注意到各方利益的協(xié)調(diào)，解讀2003年通過(guò)的《行政許可法》我們發(fā)現(xiàn)，在平衡利益方面，這部法律已體現(xiàn)了立法者諸多的自覺(jué)意識(shí)，現(xiàn)分述如下：

1、公益與私益的平衡

第一，明確主旨，闡明立法要義。在《行政許可法》第1條、第11條即表明“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法?！边@樣，就使整部法律處于一個(gè)平衡權(quán)益的大環(huán)境中。

第二，控制危險(xiǎn)，合理配置資源?？刂莆ｋU(xiǎn)，既可以在事前，也可以在事后，從管理的成本和有效性來(lái)看，只有對(duì)那些通過(guò)事后控制將造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失或代價(jià)更大時(shí)才宜采取行政許可的方式進(jìn)行事前管理。另外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置方面起基礎(chǔ)性作用，但是市場(chǎng)這只無(wú)形之手也有失靈的時(shí)候，如在自然壟斷行業(yè)、精神產(chǎn)品、限量資源的開(kāi)發(fā)利用等方面。如果純粹依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，不僅會(huì)導(dǎo)致資源配置的低效，而且會(huì)導(dǎo)致資源流動(dòng)的嚴(yán)重不公?；谝陨蟽牲c(diǎn)，《行政許可法》在第12條就規(guī)定了六類(lèi)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)以保護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)在第13條又規(guī)定了四類(lèi)可以不設(shè)定行政許可的事項(xiàng)以保障公民的自由，保證了兩者的平衡與優(yōu)化。

第三，保障私益，實(shí)現(xiàn)事實(shí)平等。保護(hù)個(gè)體利益表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是給予相對(duì)人一定的權(quán)利，如第46條、47條規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證或其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告并舉行聽(tīng)證，即相對(duì)人具有聽(tīng)證權(quán)。第61條允許公眾查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄，即查閱權(quán)。第65條規(guī)定個(gè)人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)，有權(quán)向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理，即舉報(bào)權(quán)。二是以法律的形式阻止行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人謀取非法利益。如第27條要求行政機(jī)關(guān)不得向申請(qǐng)者提出購(gòu)買(mǎi)指定商品、接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求。第54條強(qiáng)調(diào)不得組織強(qiáng)制性的資格考試的考前培訓(xùn)，不得指定教材或者其他助考材料。第63條指出行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得索取或者收受被許可人的財(cái)物，不得謀取其他利益。

第四，保證公益，維護(hù)有序社會(huì)?！缎姓S可法》第12條就把六類(lèi)事關(guān)公共利益、社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境的重大事項(xiàng)列入事先行政許可的范圍。第59條也規(guī)定行政許可所收取的費(fèi)用必須上繳國(guó)庫(kù)，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分，在防止腐敗的同時(shí)保證了國(guó)庫(kù)經(jīng)費(fèi)安全，為社會(huì)公共事業(yè)打好堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第68條在監(jiān)督堅(jiān)持檢查方面要求對(duì)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施，應(yīng)當(dāng)督促設(shè)計(jì)、建造、安置和使用單位建立相應(yīng)的自檢制度。

2、權(quán)利與權(quán)力的平衡

第一，重視“復(fù)效應(yīng)”，保護(hù)各方權(quán)利。行政許可是行政行為中比較典型的“復(fù)效行為”，也就是說(shuō)，核發(fā)或者變更許可不僅對(duì)申請(qǐng)人或許可持有人的權(quán)益產(chǎn)生影響，而且對(duì)其他相對(duì)人也產(chǎn)生影響，因而就需要法律對(duì)各方權(quán)利進(jìn)行平衡保障。

（1）、對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)益保護(hù)有：《行政許可法》第42條、45條規(guī)定了延長(zhǎng)許可申請(qǐng)審查期限的告知，審查許可申請(qǐng)需要聽(tīng)證、招標(biāo)、拍賣(mài)、檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫、鑒定和專家評(píng)審時(shí)的書(shū)面告知，增強(qiáng)了政府工作的透明度，使申請(qǐng)人對(duì)事件進(jìn)行過(guò)程有一個(gè)很清晰的了解。第30條規(guī)定了許可事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限等的公示制度，以及申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公示內(nèi)容予以說(shuō)明、解釋時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠信息的義務(wù)，即申請(qǐng)人有權(quán)了解政府工作的依據(jù)。

（2）、對(duì)利害關(guān)系人的程序保護(hù)有：《行政許可法》第36條的規(guī)定行政機(jī)關(guān)審查許可申請(qǐng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人，而且申請(qǐng)人、利害關(guān)系人都有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)。第47條規(guī)定許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起5日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)組織聽(tīng)證。從以上條文可以看到，申請(qǐng)人與利害關(guān)系人具有同等的地位，在申訴、聽(tīng)證等方面同樣受到保護(hù)。

（3）、還有針對(duì)社會(huì)公眾的程序保護(hù)規(guī)定，如《行政許可法》第19條規(guī)定了起草擬設(shè)定行政許可的法律、法規(guī)、省級(jí)地方規(guī)章等草案過(guò)程中，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)。第46條規(guī)定：實(shí)施許可法定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。第53條規(guī)定：對(duì)有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等的特別許可，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。第40條規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱。第20條第3款規(guī)定：公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見(jiàn)和建議。這充分表明了法律對(duì)公共權(quán)益的維護(hù)，以完全公開(kāi)的形式征求各方意見(jiàn)，接受監(jiān)督。

這樣一來(lái)，行政許可從設(shè)定到實(shí)施的任何階段，都給予不同的利益主體表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，且任何一項(xiàng)行政許可從立意設(shè)置到整個(gè)存在期間都處于相對(duì)人、公眾的監(jiān)督之下。

第二，服從全局利益，防止“公共事物的悲劇”。正如前文所說(shuō)，個(gè)人追求自身利益最大化會(huì)導(dǎo)致集體行為的非理性，從而損害公共利益，對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)不失為一場(chǎng)無(wú)意識(shí)的悲劇，為了達(dá)到保護(hù)公益的目的，《行政許可法》同時(shí)也賦予了行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力?！缎姓S可法》第62條規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)許可人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行實(shí)地檢查，同時(shí)可以依法查閱或者要求被許可人報(bào)送有關(guān)材料。第68條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命安全的重要設(shè)備、設(shè)施存在隱患的，應(yīng)責(zé)令停止建造、安裝和使用，并責(zé)令該單位立即改正。第78條規(guī)定當(dāng)申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或提供虛假材料時(shí)，行政機(jī)關(guān)不予受理或不許可，并給予警告。若直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命安全的，申請(qǐng)人一年內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)許可。法律就以這樣的形式督促相對(duì)人在追求個(gè)人利益的同時(shí)必須不危害到公眾權(quán)益，保證社會(huì)的安全穩(wěn)定。

第三，打造服務(wù)型政府，創(chuàng)設(shè)便民制度。為了平衡權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系，政府必須擺正自己的位置，使之處于行使權(quán)力為民服務(wù)的狀態(tài)中。為此，《行政許可法》規(guī)定了許多簡(jiǎn)便、快捷和方便申請(qǐng)人的許可方式和制度，用以消除政府機(jī)關(guān)之間相互推諉、相互扯皮和由此導(dǎo)致的效率低下問(wèn)題，建設(shè)便民、高效的政府。過(guò)去一些政府機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可行為時(shí)，由于觀念、體制和具體工作制度等各方面的原因，沒(méi)有盡可能為相對(duì)人提供方便、快捷的服務(wù)，而是設(shè)置了種種煩瑣的程序、手續(xù)，為個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了障礙。針對(duì)這種情況，《行政許可法》確立了一系列相應(yīng)規(guī)則和制度，其中最重要的有；（1）“一個(gè)許可權(quán)主體”：省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)；（2）“一個(gè)窗口對(duì)外”：行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)審查的，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定；（3）“一站式服務(wù)”：行政許可依法應(yīng)由地方人民政府兩個(gè)以上部門(mén)分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定由一個(gè)部門(mén)受理許可申請(qǐng)，并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門(mén)分別提出意見(jiàn)統(tǒng)一辦理；（4）“政府超市”：對(duì)有些行政許可，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢越M織有關(guān)部門(mén)聯(lián)合辦理、集中辦理；（5）“允許更正補(bǔ)充”：申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，其提供的申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的文字錯(cuò)誤、計(jì)算錯(cuò)誤等一類(lèi)錯(cuò)誤的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)允許申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正，不得以申請(qǐng)材料存在此種錯(cuò)誤為由拒絕受理；申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或5日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人補(bǔ)正，逾期不告知的，以收到申請(qǐng)材料之日作為受理之日；（6）“批準(zhǔn)時(shí)限嚴(yán)格”：如果申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全，符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出決定，如不能當(dāng)場(chǎng)作出決定，則應(yīng)自受理許可申請(qǐng)之日起20日內(nèi)作出決定，20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)其負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可延長(zhǎng)10日。屬幾個(gè)部門(mén)統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理的，應(yīng)自受理許可申請(qǐng)之日起45日內(nèi)作出決定，45日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本級(jí)政府負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可延長(zhǎng)15日。

綜上所述，從對(duì)行政許可性質(zhì)的法理分析來(lái)看，行政許可的實(shí)質(zhì)是個(gè)人利益與社會(huì)利益的平衡，其產(chǎn)生的原因是最大程度上的兼顧個(gè)人和社會(huì)權(quán)益。行政許可的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是相對(duì)人權(quán)利與政府權(quán)力的平衡，權(quán)利與權(quán)力分別維護(hù)著各自的主體。行政許可作為衡平的產(chǎn)物，以動(dòng)態(tài)的實(shí)質(zhì)的平衡關(guān)系求得真正的平等，在法律的規(guī)范下系統(tǒng)的協(xié)調(diào)著各種社會(huì)關(guān)系，平等的對(duì)待各個(gè)利益主體。

這樣的法理分析告訴我們，行政許可行為本身就是一個(gè)協(xié)調(diào)的工具，因而對(duì)行政許可的法律規(guī)范不能理解為對(duì)某一方的限制，而是在制約各方的同時(shí)最大程度的保證總體利益的實(shí)現(xiàn)，那才是法律的真正價(jià)值。2004年即將實(shí)行的《行政許可法》在結(jié)構(gòu)平衡方面已體現(xiàn)了立法者的諸多自覺(jué)意識(shí)，對(duì)兩組平衡關(guān)系都有所表現(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)是現(xiàn)代行政法上的一次進(jìn)步，對(duì)我國(guó)今后的行政立法都有著重大意義。