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論文關(guān)鍵詞:行業(yè)組織行政地位

論文摘要:行業(yè)組織的產(chǎn)生和發(fā)展是中國改革過程中的必然現(xiàn)象,就其本質(zhì)而言,它是各種不同利益團體的結(jié)合,有必要用法律對其進行調(diào)整。雖然目前行業(yè)組織還更多地具有官方性質(zhì),但其與政府的分離,并最終成為較為獨立的社會組織是發(fā)展的必然趨勢。

一、行業(yè)組織概述行業(yè)組織是指由作為行政相對人的公民、法人或其他組織在自愿基礎上,基于共同的利益要求所組成的一種民間性、非營利性的社會團體。行業(yè)組織作為一種特殊的社會組織,又有別于一般社會團體的特征,這主要表現(xiàn)在:第一,行業(yè)組織的中介性。行業(yè)組織是位于政府與市場之間的中介組織,是經(jīng)過同業(yè)人士選舉產(chǎn)生的處理行業(yè)層面的公共事務的成員性組織。一方面,作為成員利益的代表,行業(yè)組織向行政機關(guān)反映和表達其成員的意見和要求,另一方面,作為行業(yè)領域內(nèi)秩序的維持者,行業(yè)組織又能對其成員進行管理和監(jiān)督,傳達和執(zhí)行某些行政任務。這時,它又具有某些行政機關(guān)的特征。第二,行業(yè)組織的公共性?；谄渲薪樾缘奶卣?行業(yè)組織具有一般社會團體所不具有的公共管理權(quán)力,即它能夠?qū)ζ涑蓡T行使一定的公共管理權(quán)。這種公共管理權(quán)力有些來自法律、法規(guī)的授權(quán),有些來自行政機關(guān)的委托,有些是屬于原發(fā)性的權(quán)力。因此行業(yè)組織也被稱為類政府組織、準政府組織、非政府公共部門。行業(yè)組織所具有的公共權(quán)力使它一方面不同于服務于市場主體之間的中介組織,另一方面使它又不同于有些非營利的非政府組織。第三,行業(yè)組織社會角色的多重性。首先,行業(yè)組織作為社會團體之一,要接受政府的管理,與行政機關(guān)之間形成行政法律關(guān)系,處于被管理者的地位,接受主管機關(guān)和登記機關(guān)的雙重管轄。其次,作為管理者,行業(yè)組織有權(quán)對其組織成員進行指揮、監(jiān)督、指導以及做出相應的處分等,這時與其成員之間基于公共權(quán)力形成了管理與被管理的關(guān)系。再次,作為社會主體,行業(yè)組織還能代表其成員以集體的名義參與和監(jiān)督政府的活動,保證成員利益的實現(xiàn)。作為民事上的權(quán)利主體,行業(yè)組織具有民事主體資格,參加各種民事活動,與其他民事主體之間形成了平等的民事關(guān)系。

二、行業(yè)組織的公共管理職能第一,制定行業(yè)規(guī)范。作為行業(yè)的代表,行業(yè)組織首先享有對本行業(yè)成員制定行為規(guī)范的權(quán)力。各種行業(yè)組織的“立法權(quán)”首先通過其章程體現(xiàn)出來,各行業(yè)協(xié)會通過制定章程,為其成員制定統(tǒng)一遵守的行為規(guī)范,在其行業(yè)領域內(nèi)具有最高效力。另外,行業(yè)組織還可就本行業(yè)某些方面的問題作出統(tǒng)一規(guī)定,要求行業(yè)成員必須遵守。第二,批準個人或組織取得成員資格。個人或組織要取得成員資格,首先,其自身應具備行業(yè)組織對其成為該組織成員所要求的各種條件,如加入注冊會計師協(xié)會要通過注冊會計師考試,加入律師協(xié)會要通過律師資格考試。其次,有些具備資格的個體要向行業(yè)組織提出申請,在行業(yè)組織進行審查合格之后,才確認其成員資格。當然,有些成員身份是法律直接確認的,即強制性成員身份和義務性成員身份。第三,對其成員進行管理監(jiān)督。行業(yè)組織對其成員的管理監(jiān)督可分為三個方面:一是進行行業(yè)管理,二是進行日常管理,三是對成員進行監(jiān)督。從以上的分析可以看出,行業(yè)組織所行使的管理職能,具有以下幾方面的特征:首先,行業(yè)組織的管理權(quán)限來自于法律、法規(guī)的授權(quán);其次,行業(yè)組織與其成員之間形成了不平等的關(guān)系,行業(yè)組織的地位更為優(yōu)越;再次,這些職能專屬于行業(yè)組織,普通公民和一般社會組織無權(quán)行使。從這些方面來看,似乎可以說行業(yè)組織所從事的管理活動,具有公共行政的性質(zhì),自然應把行業(yè)組織納入到行政法的調(diào)整范圍之內(nèi)。但是,法律、法規(guī)的授權(quán),雙方關(guān)系的不平等以及管理權(quán)限的專屬性并不說明其公共性質(zhì)。所以只做上述歸納并不能很好說明行業(yè)組織的公共屬性。而這種說明似乎仍局限于把行政權(quán)看作是國家專有,再用國家行政的標準來衡量行業(yè)組織,并為其尋找與此相類似的特征。而要解決這個問題,我們就不應局限于國家行政的范圍,而應從公共行政的角度來進行分析。[1][2][3][][]

三、國外的理論1·法國行政法特別重視對行政主體的研究。在法國,行政主體是實施行政職能的組織,即享有實施行政職務的權(quán)力,并負擔由于實施行政職務而產(chǎn)生的權(quán)利、義務和責任的主體。法國行政法中的行政主體分為三類,即國家、地方團體和公務法人。在法國,行政法的調(diào)整范圍有不斷擴大的趨勢,行業(yè)組織在行政法上的地位也有一個發(fā)展的過程,它本身也屬于公務分權(quán)的范疇。如果從公共行政的角度來看,這種變化所反映的同樣是行政社會化的趨勢,即國家行政與社會行政之間的分權(quán)。2·在德國,行政分權(quán)構(gòu)成德國國家的主要特點,在此基礎上,德國的行政主體分為:(1)機關(guān);(2)公共機構(gòu);(3)(公法上)團體;(4)(公法)財團;(5)按私法組成的行政救濟機構(gòu)。其中(公法上)團體與機構(gòu)的區(qū)別在于它以成員組成,并具有相應的“自下”產(chǎn)生的意志形成,例如(具有組織分工的)大學、商會。3·日本的行政主體即是行政權(quán)的歸屬者,在其憲法之下,行政權(quán)屬于國家或公共團體。公共團體是指處于國家并由國家規(guī)定起存在目的的法人。公共團體包括地方公共團體、公共組合、行政法人三種。其中公共組合是由一定成員組成的公共性社團法人,公共組合的共同特色在于:(1)采取了強制加入制;(2)在設立、解散時,有國家意思的介入;(3)有國家監(jiān)督;(4)對業(yè)務推行賦予了公權(quán)力;(5)承認經(jīng)費的強制征收。通過以上分析可以看出,西方主要國家都把行業(yè)組織作為公法人的一種而直接具有了行政主體地位,把它列入行政法學的研究范圍。其名稱雖有不同,如法國的公務法人、德國的公法團體、日本的公共組合,但都無一例外地將行業(yè)組織納入到行政法的調(diào)整范圍。

四、中國行業(yè)組織的特殊性中國行業(yè)組織的產(chǎn)生與發(fā)展,首先在于中國的改革開放帶來的社會結(jié)構(gòu)變遷,實現(xiàn)了中國社會主體的多元化,在國家之外出現(xiàn)了新的利益主體,這實際上是一個分權(quán)的過程,逐漸成長起來的社會組織使政府將其職能向社會轉(zhuǎn)化具有了組織上的可能性。其次是公共行政改革的影響,導致公共權(quán)力主體的多元化,政府將其權(quán)力轉(zhuǎn)移到社會領域中,包括行業(yè)組織在內(nèi)的社會組織承擔了原來只能有政府承擔的職能。而這種組織因其行使公共權(quán)力所形成的法律關(guān)系自然不同于其進行民事活動所形成的法律關(guān)系。所以在現(xiàn)實情況下,通過行政法來調(diào)整行業(yè)組織,既有可能,也有必要。在中國的特殊國情下,行業(yè)組織還有不同于他國的特點,主要是行業(yè)組織的官方性,即許多行業(yè)組織不是自上而下產(chǎn)生的,而是由行政機關(guān)設立的,或者本身就是由行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)轉(zhuǎn)化而來的,其領導人員由行政機關(guān)任免,其工作人員的工資、福利由行政機關(guān)提供,其辦公設施、經(jīng)費由政府財政劃撥等等,都體現(xiàn)出了行業(yè)組織的官辦性。所以,行業(yè)組織等社會組織的存在,首先是政府權(quán)力的延伸。同時,在這種官方性的背景之下,行業(yè)組織更容易體現(xiàn)出其局限性和失敗的風險。首先是資金的不足,組織所需資金與其支出之間往往有巨大的缺口。其次是組織活動的狹隘性,即其活動的對象往往是特定的社會群體,組織的能力也有強有弱,難以達到較高程度的平等。再次是組織的家長作風,掌握組織經(jīng)濟命脈的人有很大的發(fā)言權(quán),富人偏好的服務往往得到優(yōu)先考慮等等。另外,這些組織受到責任和腐敗問題的困擾。還有組織的獨立性危機,即隨著組織的發(fā)展,其結(jié)構(gòu)和人員往往難以逃脫官僚化的傾向,導致目標置換,使其為了自身的利益而淡忘或脫離了本應關(guān)注和幫助的對象,喪失其自身的獨立性。中國的行業(yè)組織所出現(xiàn)的這些問題,可以說與中國的具體國情有某種必然的聯(lián)系,尤其是在中國具有官本位的傳統(tǒng)觀念影響的情況下,社會組織的行政化傾向會更加嚴重,而且這些組織本來就是來源于官方,自上而下產(chǎn)生,還處于同官方逐步脫離的過程中。行業(yè)組織在行使公共權(quán)力過程中,很容易受行政組織感染,形成官僚習氣,同樣會濫用手中的權(quán)力,導致公共權(quán)力的異化。所以,雖然行業(yè)組織的發(fā)展趨勢是與政府逐步分離,更具有獨立性,但在目前的現(xiàn)實處境之下,行政法更有必要對其進行調(diào)整,對其組織進行規(guī)范,對其在行使公共權(quán)力時所產(chǎn)生的糾紛進行協(xié)調(diào)處理。

五、小結(jié):行業(yè)組織的產(chǎn)生和發(fā)展是中國改革過程中的必然現(xiàn)象。就其本質(zhì)而言,它是各種不同利益團體的結(jié)合,反映了各種利益之間的關(guān)系,從這個角度來說,需要法律對其進行調(diào)整。而從其所行使的權(quán)力來看,又屬于公共權(quán)力的范疇,這就需要行政法對其進行調(diào)整。雖然目前行業(yè)組織還更多地具有官方性質(zhì),但其與政府的分離,并最終成為較為獨立的社會組織是發(fā)展的必然趨勢,它與政府的關(guān)系也就不會像現(xiàn)在這樣密切,政府對其的調(diào)整也必須依照法律的規(guī)定進行。