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摘要:實(shí)施憲法并樹(shù)立憲法權(quán)威是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵突破口。法治的根本要義是依憲治國(guó)，依憲治國(guó)存在的主要問(wèn)題是憲法實(shí)施不暢，其根本原因在于對(duì)憲法的實(shí)施監(jiān)督乏力。因此，建立健全憲法實(shí)施制度和憲法監(jiān)督制度，是推進(jìn)依憲治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的必要途徑。

關(guān)鍵詞:依憲治國(guó);法治國(guó)家;憲法實(shí)施制度;憲法監(jiān)督制度

十八屆四中全會(huì)《決定》指出:“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”［1］能否真正實(shí)施憲法并樹(shù)立憲法權(quán)威是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵突破口。因此，研究依憲治國(guó)并探索憲法實(shí)施和監(jiān)督制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、依憲治國(guó):法治的根本要義

依憲治國(guó)就是以憲法治理國(guó)家，將國(guó)家與社會(huì)生活納入到以憲法為核心的法治范疇，把憲法落實(shí)到政治生活的實(shí)處，使憲法對(duì)規(guī)范國(guó)家與社會(huì)生活發(fā)揮有效作用，通過(guò)實(shí)施憲法為國(guó)家與社會(huì)發(fā)展提供制度化、法律化保障。憲法至上是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要標(biāo)志。全面實(shí)施憲法，是加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和根本要義。

(一)法治精神的主旨是憲法至上

憲法以國(guó)家根本大法的形式，確定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)定了公民的基本權(quán)利，規(guī)定了國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的組織體系、職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行機(jī)制，充分反映了我國(guó)各族人民的共同意志和根本利益，是黨和國(guó)家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國(guó)家法治上的最高體現(xiàn)。根據(jù)憲法制定的各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)章是法治精神、憲法原則和憲法內(nèi)容的進(jìn)一步展開(kāi)和具體化，是全體公民必須統(tǒng)一遵行的行為規(guī)范。因此，法治國(guó)家的核心價(jià)值的是憲法至上。

(二)法治思維的核心是憲法思維

法治思維的基本邏輯是“法律主治”，即國(guó)家、人民和社會(huì)均受法律的支配，并且只受法律的支配。而憲法最大的作用和價(jià)值就是把所有社會(huì)主體、社會(huì)關(guān)系都納入法律監(jiān)控的范圍，從而使國(guó)家民主政治生活法律化。我國(guó)憲法從宏觀制度層面上界定了國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的活動(dòng)范圍;對(duì)公民的基本權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和設(shè)置、對(duì)國(guó)家權(quán)力的范圍、分配和運(yùn)行，對(duì)公民權(quán)力與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系等等有關(guān)民主政治的核心問(wèn)題都作了明確規(guī)定，從而將政治問(wèn)題置換成了法律問(wèn)題，使政治獲得了理性化、法律化的形式。它意味著無(wú)論是政府的權(quán)力運(yùn)作，還是公民個(gè)人的權(quán)利行使，都要以法律的形式固定并表征出來(lái):公民有民主的權(quán)利，但也有服從的義務(wù)，政府擁有治國(guó)理政的權(quán)力，但也要依法治國(guó)、依法行政。正如張友漁所說(shuō)的:政府和人民都在憲法規(guī)定之下享受應(yīng)享受的權(quán)利，負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，誰(shuí)都不得違反和超越這些憲法規(guī)定而自由行動(dòng)。［2］這實(shí)質(zhì)上就是憲法思維方式，即任何社會(huì)主體和政治主體均根據(jù)憲法的原則、規(guī)則和精神，理解、分析并解決國(guó)家與社會(huì)生活中的各類問(wèn)題的方法與習(xí)慣。這也正是十八屆四中全會(huì)《決定》所強(qiáng)調(diào)的，即“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威”，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正?！保?］以捍衛(wèi)憲法權(quán)威和促進(jìn)憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為行動(dòng)指南，是法治思維的基本邏輯，也是憲法思維的根本要求。

(三)法治發(fā)展的基礎(chǔ)是憲法政治

法治發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)是對(duì)權(quán)利的關(guān)注，建設(shè)法治國(guó)家的本真目的并不是統(tǒng)治人民，而是保障人的權(quán)利和尊嚴(yán)。因?yàn)?，人的?quán)利和尊嚴(yán)是構(gòu)成公正和良序社會(huì)的核心淵源，因而也是法治最具時(shí)代性的特征和最具根本性的價(jià)值。為了實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值，必須限制公權(quán)力。因此，法治強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力受憲法和法律的限制，政府權(quán)力來(lái)源于憲法和法律的授權(quán)并依照憲法和法律指定的軌道有效運(yùn)行。而規(guī)范國(guó)家權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利是憲法的核心組成部分，是憲法結(jié)構(gòu)中的主體內(nèi)容和核心要義。每一良善的憲法都明確規(guī)定了這兩方面的內(nèi)容。憲法政治就是通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力及其運(yùn)行的明確規(guī)定，來(lái)規(guī)范、限制和制約國(guó)家權(quán)力，以使其保護(hù)人民的自由和權(quán)利不受侵犯。保障權(quán)利和限制權(quán)力、“治官”而非“治民”是憲法政治的實(shí)質(zhì)，也是法治建設(shè)的基礎(chǔ)。八二憲法實(shí)施30多年來(lái)，經(jīng)歷四次修改，有效回應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治改革和民主法治發(fā)展的深切呼喚，基本保障了人民當(dāng)家作主的權(quán)利，促進(jìn)了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)了社會(huì)主義的法治國(guó)家進(jìn)程，維護(hù)了國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)法治進(jìn)步成果的真實(shí)寫照和法治中國(guó)理想的明確昭示，憲法及其實(shí)施宣示了約束權(quán)力、打破壟斷、追求民主、崇尚自由、注重平等、尊重人權(quán)、保護(hù)權(quán)利等價(jià)值追求，具有非常豐富的法治內(nèi)涵，直接昭示著依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的偉大夢(mèng)想。

二、依憲治國(guó)面臨的問(wèn)題及其原因

(一)依憲治國(guó)存在的問(wèn)題

依憲治國(guó)需要解決兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是需要一部良善的憲法，這是依憲治國(guó)的前提和基礎(chǔ);二是憲法必須得到貫徹和實(shí)施?？陀^地說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)制定了蘊(yùn)含著保障人權(quán)、自由、平等、民主、公正等先進(jìn)價(jià)值理念的憲法，這是一部反映人類政治文明的發(fā)展方向、具有正當(dāng)性實(shí)體內(nèi)容的良善之法。因此，依憲治國(guó)已經(jīng)解決了“有(憲)法可依”的問(wèn)題，目前面臨的主要問(wèn)題是憲法實(shí)施不暢因而影響到憲法的權(quán)威和人們的法治信念。從我國(guó)現(xiàn)行憲法實(shí)施30多年的狀況來(lái)看，還存在著一些問(wèn)題:第一，憲法虛無(wú)主義。無(wú)視或撇開(kāi)憲法，實(shí)行人治，以領(lǐng)導(dǎo)人的指示、批示和政策取代憲法。第二，憲法工具主義。把憲法作為專政的工具，用來(lái)統(tǒng)治、鎮(zhèn)壓、管制民眾，人權(quán)、民主、平等、自由、公正等現(xiàn)代憲法理念薄弱。第三，憲法未得到認(rèn)真對(duì)待和普遍尊重。不認(rèn)真對(duì)待憲法文本，不按照憲法辦事，缺乏憲法思維和憲法自信，憲法調(diào)整社會(huì)生活、社會(huì)關(guān)系的功能沒(méi)有得到有效發(fā)揮。第四，憲法未有效地約束公權(quán)力，保障私權(quán)利。近年來(lái)查處的100多只大老虎和無(wú)數(shù)的小蒼蠅，無(wú)一例外，都是公權(quán)力的濫用者;與此同時(shí)，公民的基本權(quán)利救濟(jì)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，特別典型的是死刑冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)，是對(duì)人的權(quán)利極其嚴(yán)重和可怕的侵犯。這些現(xiàn)象的存在說(shuō)明憲法約束公權(quán)力，保障私權(quán)利的法治目的沒(méi)有達(dá)到。第五，違憲現(xiàn)象未得到糾正。存在的大量的違憲行為和違憲的法規(guī)沒(méi)有得到審查、修改和糾正。這表明，我國(guó)憲法從某種意義上來(lái)說(shuō)還沒(méi)有得到切實(shí)有效的落實(shí)。

(二)依憲治國(guó)存在問(wèn)題的原因

憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施。而憲法的實(shí)施需要監(jiān)督。我國(guó)憲法實(shí)施不暢、憲法權(quán)威難以樹(shù)立的直接原因就在對(duì)憲法實(shí)施監(jiān)督不力，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督權(quán)處于虛置狀態(tài)。具體來(lái)說(shuō)，是因?yàn)槿珖?guó)人大及其常委會(huì)缺乏憲法監(jiān)督的具體體制和程序。

1．全國(guó)人大及其常委會(huì)缺乏憲法監(jiān)督的組織建制。

憲法監(jiān)督作為一種專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，其運(yùn)行需要專門的組織載體和專業(yè)的技術(shù)人員，但是，人大卻沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。從人大內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，已設(shè)立有民族、法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、外事、華僑、內(nèi)務(wù)司法、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村9個(gè)專門委員會(huì)。這些委員會(huì)雖然可以協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，但是，在很大程度上，它們是立法的組織載體，主要職責(zé)是研究、審議和擬定相關(guān)議案。全國(guó)人大常委會(huì)之所以長(zhǎng)期未能履行其憲法監(jiān)督的職權(quán)，一個(gè)重要的原因是，“全國(guó)人大常委會(huì)缺乏專任、常設(shè)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，［3］導(dǎo)致監(jiān)督無(wú)“門”。人大組織結(jié)構(gòu)性短缺，是造成人大憲法監(jiān)督權(quán)虛化的根源。

2．人大監(jiān)督程序短缺。

人大會(huì)議一年召開(kāi)一次，會(huì)期短，在人大開(kāi)會(huì)期間提出憲法監(jiān)督議案幾乎沒(méi)有可能。那么，提案的合理時(shí)間應(yīng)該是在人大閉會(huì)期間。但是在人大閉會(huì)期間怎樣提起憲法監(jiān)督議案，如何使用憲法監(jiān)督權(quán)力卻沒(méi)有任何法律規(guī)定，比如由誰(shuí)提起，向什么機(jī)構(gòu)提起，審查的步驟、期限、結(jié)果等等程序問(wèn)題，法律均無(wú)規(guī)定。

三、建立健全憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督制度的措施

實(shí)施憲法、監(jiān)督憲法，維護(hù)憲法的至高無(wú)上的尊嚴(yán)和權(quán)威，必須建立健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。只有建立健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度和程序，使一切違反憲法的行為都得到追究和糾正，才能真正推進(jìn)依法治國(guó)，順利實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的理想。

(一)建立專門的憲法實(shí)施機(jī)構(gòu)和制度

建立憲法訴訟制度，實(shí)行憲法司法化。公民個(gè)人對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員侵害公民個(gè)人憲法基本權(quán)利的違法失職行為，有向法院提出訴訟的權(quán)利，法院應(yīng)依據(jù)憲法受理案件，作出裁定，提供最終救濟(jì)。

(二)建立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度

目前世界設(shè)立的憲法實(shí)施和監(jiān)督機(jī)構(gòu)有四種情形:一是由司法機(jī)關(guān)即最高法院承擔(dān)司法審查，如美國(guó)和日本;二是設(shè)立專門的憲法法院，如德國(guó)、奧地利;三是設(shè)立憲法委員會(huì)，如法國(guó);四是由立法機(jī)關(guān)承擔(dān)憲法監(jiān)督職責(zé)，如英國(guó)。當(dāng)然，我國(guó)不能照搬西方模式，而是應(yīng)根據(jù)中國(guó)國(guó)情設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)界普遍主張?jiān)谌珖?guó)人民代表大會(huì)專門設(shè)立一個(gè)憲法監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施。憲法監(jiān)督委員會(huì)獨(dú)立行使憲法監(jiān)督職權(quán)，不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的干涉。其主要職權(quán)有四項(xiàng)，一是具有憲法解釋權(quán)并提出修改意見(jiàn)和建議權(quán)。二是對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的重大政策和決策等具有違憲審查權(quán);三是對(duì)中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議以及全國(guó)人大選舉的中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人的罷免案具有審查、處理并提出意見(jiàn)權(quán)，［4］四是對(duì)具體的違憲行為具有審查權(quán)。

(三)建立憲法監(jiān)督程序

應(yīng)該把憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的每一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)比如對(duì)違憲行為的監(jiān)督權(quán)、對(duì)職權(quán)管轄范圍內(nèi)政府的罷免權(quán)、對(duì)違憲的法律法規(guī)的審查權(quán)等，必須逐一逐項(xiàng)地細(xì)化，為每項(xiàng)監(jiān)督權(quán)的行使制定出具體的便于操作的實(shí)施細(xì)則。比如啟動(dòng)的條件、啟動(dòng)主體、時(shí)間、步驟、環(huán)節(jié)、結(jié)果及其宣布等都必須做出明確細(xì)致周全的規(guī)定。

［參考文獻(xiàn)］

［1］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014－10－29．

［2］張友漁．張友漁文選［M］．北京:法律出版社，1997:155．

［3］范進(jìn)學(xué)．我國(guó)憲法監(jiān)督程序制度之審思與變?cè)欤跩］．法學(xué)，2012(10)．

［4］李步云，李國(guó)慶．建立憲法監(jiān)督制度正當(dāng)其時(shí)［J］．中國(guó)黨政干部論壇，2014(8)．

作者：王雅迪 單位：中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院