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[摘要]伴隨著經(jīng)濟和社會的進步，公共行政的發(fā)展，勢必對以國家行政為主要調(diào)整對象的傳統(tǒng)行政法范式提出挑戰(zhàn)，最終轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨怖鏋橹行牡墓残姓ǚ妒?。公共行政法范式給行政法理論研究帶來了新的研究視角的轉(zhuǎn)換。

[關(guān)鍵詞]范式；國家行政；公共行政

行政法是調(diào)整和規(guī)范行政權(quán)的法。伴隨著經(jīng)濟和社會的進步，公共行政的發(fā)展，勢必引起傳統(tǒng)行政法范式的轉(zhuǎn)變，本文就此做些探討。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有關(guān)什么是成問題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)”，科學(xué)史學(xué)者稱之為范式的問題。[1]范式為特定專業(yè)領(lǐng)域的研究提供了典型的問題及相應(yīng)的解答，亦即設(shè)計了分析與研究的理論前提、框架和推理結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)工作者在范式的框架內(nèi)進行研究，探討這一范式能夠加以說明的事實，進一步詳細(xì)表達(dá)范式本身，這就是一種促進知識進步的科學(xué)實踐。范式的作用集中于：理順和總結(jié)現(xiàn)實，理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，預(yù)期和預(yù)測未來的發(fā)展，從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西，弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇哪條道路來實現(xiàn)我們的目標(biāo)。[2]如果傳范式無法解決科學(xué)實踐中出現(xiàn)的問題，人們就會設(shè)計不同的范式，在長期實踐中追求對新范式的系統(tǒng)表達(dá)，解決導(dǎo)致傳統(tǒng)范式危機的問題。最終，新的范式會取代傳統(tǒng)范式，科學(xué)工作者在新范式下繼續(xù)進行科學(xué)的實踐。

作為一門社會科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問題的法。[3]范式可以指導(dǎo)人們的研究，可以使人們集中精力深入探索更為具體的問題，以尋求現(xiàn)實世界與范式之間相稱性的方式來發(fā)展知識。因此，行政法范式的研究，在行政法各有問題的理論研究中具有基礎(chǔ)性之重要意義。

二、國家行政與公共行政的界分

行政法范式是從傳統(tǒng)的國家行政到現(xiàn)代公共行政的轉(zhuǎn)變，到底國家行政與公共行政如何界分呢？我們有必要對兩者含義作具體分析。

（一）行政

行政一詞，英文為administration，德文為Verwaltung，均源自拉丁文administrare，其本意均包含控制、指揮、執(zhí)行、管理的意義。而《現(xiàn)代漢語詞典》對行政的釋義是：（1）執(zhí)行國家政權(quán)的；（2）指機關(guān)、企業(yè)、團體等內(nèi)部的管理工作。[4]行政經(jīng)常與管理、執(zhí)行、實施等同一意義上使用。行政是指社會組織對一定范圍內(nèi)的事務(wù)進行組織與管理的活動，包括公共組織對公共生活的管理活動，也包括私人組織對各自事務(wù)的管理行為。也就是說行政有公共行政和私人行政之分。是否基于“公共利益”和是否具有“營利性”是公共行政與私人行政區(qū)分的關(guān)鍵。王名揚教授在《法國行政法》中，將它們的區(qū)別總結(jié)為主體、目的、手段三個方面的不同。[5]

（二）國家行政與公共行政

傳統(tǒng)意義上，人們通常認(rèn)為行政就是管理，是國家意志的執(zhí)行，把公共行政等同于國家行政。其實，公共行政與國家行政并不是同一概念。姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》一書中明確指出：“國家行政屬于公共行政，但公行政并不等于國家行政。公行政除了國家行政以外，還包括其他非國家公共組織的行政，如公共社團（律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會等）的行政以及公共企事業(yè)單位（國有企業(yè)、公立學(xué)校、研究所等）的行政。[6]國家行政指國家行政機關(guān)的行政管理活動。而公共行政除了國家行政之外，還包括非政府、非營利性組織對社會公共事務(wù)的管理活動。公共行政與國家行政是一般與特殊的關(guān)系。公共行政在范圍上寬于國家行政，它不僅包括國家行政，還包括國家行政之外的社會行政。

三、國家行政和行政法的基本范式

20世紀(jì)初，隨著經(jīng)濟與科技的發(fā)展，生產(chǎn)的高度社會化，純粹市場調(diào)節(jié)的弱點暴露無遺。自由市場的調(diào)節(jié)根本不能應(yīng)付世界大戰(zhàn)與經(jīng)濟恐慌等所產(chǎn)生的種種危害與人民生存、生計的問題。一方面市場失靈，一方面公共事務(wù)的急劇增多，導(dǎo)致了政府管理公共事物范疇的逐步擴大，政府職能迅速擴張，政府權(quán)力大為膨脹。這種強化國家管理公共事務(wù)的必要性，導(dǎo)致了國家行政的產(chǎn)生。新中國建國后很長時期，實行高度集中的計劃體制，實行的是高度集中全面控制的政府管理模式，因而也是國家行政的模式。國家行政范式具體表現(xiàn)如下：

1.行政的國家性和權(quán)威性

國家行政時期，驅(qū)動社會運行的軸心，決定社會資源配置，分配和利用的關(guān)鍵在于政府，因而在日常行政活動中，“說一不二”的命令方式大行其道，政府的行政行為具有權(quán)威性。有些學(xué)者認(rèn)為公共事務(wù)的管理權(quán)專屬于國家，國家是管理公共事物的唯一主體。例如“只有國家才有權(quán)進行行政活動”，“行政是國家的”。[7]更有學(xué)者為了強調(diào)國家對公共事務(wù)管理的獨占性，從歷史發(fā)展的角度解釋道：“只有國家出現(xiàn)以后才有行政，將來國家消滅了，行政也將自然消亡?！盵8]國家行政中公共事務(wù)的管理專屬于國家，行政具有國家意志性和權(quán)威性。

2.行政主體的單一性和行政的權(quán)力性

傳統(tǒng)行政權(quán)的權(quán)力來源、權(quán)力內(nèi)容和行使方式等方面都是單一的，這種公共行政權(quán)被嚴(yán)格地授予行政機關(guān)，行政機關(guān)是國家唯一的權(quán)力中心，因此行政具有權(quán)力性，反映在行政管理領(lǐng)域，強調(diào)指揮的權(quán)威性，強調(diào)政府的全面干預(yù)，行政權(quán)力凌駕于一切權(quán)利之上。保加利亞行政法學(xué)者斯泰諾夫和安格洛夫指出：“在行政法律關(guān)系中的‘權(quán)力——服從’關(guān)系，或者確切地說，命令關(guān)系，僅僅表現(xiàn)為國家機關(guān)不依賴另外一方（公民或社會）的同意而做出決定，國家機關(guān)直接根據(jù)法律的規(guī)定行為。”[6]行政機關(guān)處于主導(dǎo)者、管理者、支配者的優(yōu)越地位，而行政相對人處于從屬者、被管理者和被支配者的地位。

3.行政行為的單方性和強制性

德國行政法學(xué)鼻祖奧托·梅葉爾（OttoMeyer）認(rèn)為，行政行為是指行政機關(guān)運用公權(quán)力，對具體行政事務(wù)適用法律、做出決定的單方行為。[9]我國有學(xué)者認(rèn)為，行政行為是行政主體基于行政職權(quán)單方面所作的行為?！皬姆绞缴希姓袨槭且环N單方行為，而不是雙方行為。單方行為意味著，行政行為的成立只取決行政主體的單方意志，不以相對人的意志為轉(zhuǎn)移?！盵10]行政行為是法律的一種實施，具有國家的強制性。行政行為一經(jīng)做出即具有確定力、約束力、執(zhí)行力，相對人必須服從不得拒絕，行政主體有權(quán)以強制手段保障行政行為內(nèi)容的落實。

法具有時代的精神，是一定時代精神的反映。20世紀(jì)初，為了解決市場失靈的影響，彌補市場機制的缺陷，強化國家行政的觀念，具有時代的合理性。但是，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，國家行政的觀念也受到了挑戰(zhàn)。

四、公共行政的興起及其對傳統(tǒng)行政法范式的挑戰(zhàn)

（一）公共行政的興起

自20世紀(jì)70年代起，“政府失靈”使人們開始懷疑行政國家控制全部社會公共事務(wù)的有效性，“人們開始反思負(fù)擔(dān)過重和過分官僚化的政府是否有能力負(fù)擔(dān)指派給它的繁重的工作任務(wù)”。[11]國家行政觀念被逐漸突破，一場以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征的公共行政改革，正以方興未艾之勢席卷全球，具休表現(xiàn)為：

1.社會中介組織的出現(xiàn)

“新的發(fā)展試圖尋求公共組織與私人組織、政府與市場之間新的平衡?！碌陌胱灾畏钦M織’（準(zhǔn)政府組織）作為介入公共法人地位和私法法人地位之間的混合物而出現(xiàn)了?！盵12]社會中介組織在參與公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)等方面的作用日漸突出，成了協(xié)調(diào)政府與社會關(guān)系的平衡器。

2.非強制性行政方式的廣泛使用

因政府放松管制，政府行使職能的方式不斷發(fā)生變化，越來越多地采用帶有契約、指導(dǎo)、協(xié)商、幫助等權(quán)力色彩較淡、強制功能較弱的柔性手段來服務(wù)公眾、管理社會。行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵等非強制性行政方式的廣泛使用，提高了行政效率，增進了行政民主，保證了行政目標(biāo)實現(xiàn)的公平、平等。

3.公法向私法的逃遁

非強制性行政行為的廣泛使用，意味著在以往某些純粹屬于公共權(quán)力行使的領(lǐng)地，允許存在更多私人權(quán)利、意志、愿望、作用等成分，貫穿公平交易、平等往來、互惠互利等私法活動原則。正如日本學(xué)者鹽野寵指出的那樣，“實體法上區(qū)別公法和私法是沒有多大意義的”，行政機關(guān)在調(diào)整公共事務(wù)管理的法律適用和救濟方面，不是機械地適用公法的規(guī)定，而是根據(jù)問題定向，采用“提示問題式的概念”，以平等、比例、公正為原則適用公法或私法實現(xiàn)公共利益。[13]日本和我國臺灣地區(qū)的學(xué)者形象地將這種現(xiàn)象稱之為“公法向私法的逃遁”。

4.從管理到服務(wù)的變革

國家行政建立在集權(quán)的基礎(chǔ)之上，突出行政權(quán)在行政管理過程中全面無限制的干預(yù)以維護其優(yōu)越的管理地位，強調(diào)政府的集中管理。公共行政的興起，打破了傳統(tǒng)管理理論的思維模式，要求公共行政的主體，站在社會與民眾的立場為公共服務(wù)?！罢惺孤殭?quán)的目的是使政府能夠更有效地為全體人民和整個社會提供最好的服務(wù)”。[14]

（二）公共行政興起對傳統(tǒng)行政法范式的挑戰(zhàn)

這場觀念和制度變遷的公共行政的改革運動，深入地影響了行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究?；趪倚姓ǚ妒?jīng)Q定的研究視角和分析方法，人們往往把社會公共事務(wù)管理權(quán)的國家獨占性和行政行為的強制性和單方性作為行政法的基本研究內(nèi)容，把國家行政權(quán)力的“保障”或“控權(quán)”當(dāng)成問題的重心，這就對公共行政改革中新出現(xiàn)的問題顯得束手無策。

1.社會中介組織的出現(xiàn)，有助于補救市場失靈和政府失敗的雙重缺陷，有助于提高公共事務(wù)的管理效率和公共服務(wù)的能力。但是由于主導(dǎo)的國家行政范式的決定性影響，在行政法理論研究中，它們在行政組織中處于尷尬的地位。它們突破了行政事務(wù)管理權(quán)專屬于國家這一國家行政觀念的預(yù)設(shè)，其存在雖有其合理性一面，但其地位及權(quán)力來源的合法性基礎(chǔ)仍相當(dāng)缺乏。[15]

2.權(quán)力色彩較弱的行政手段的采用，既對傳統(tǒng)的行政法理論提出了挑戰(zhàn)，也為新的行政法理論的創(chuàng)立提供了例證。[6]按照我國目前行政法教科書的通說，強制性是行政行為的特征，甚至是基本的特征。行政指導(dǎo)、行政合同等非強制性的行政行為方式的出現(xiàn)就對這一通說提出了挑戰(zhàn)。

此外，行政救濟途徑廣泛性和救濟范圍的擴大化，都會對傳統(tǒng)的較為有限的救濟范圍提出挑戰(zhàn)。還有很多類似新問題，構(gòu)成了舊范式下的“反常問題”。

五、公共行政范式的重構(gòu)

“科學(xué)本質(zhì)上是解決現(xiàn)實問題和根據(jù)問題定向的活動?！盵16]由于出現(xiàn)了以上“反常問題”，說明傳統(tǒng)范式無法解決以上出現(xiàn)的問題，這意味著理論范式產(chǎn)生了危機，我們思考行政法對行政現(xiàn)象如何規(guī)范時，應(yīng)該從解決現(xiàn)實問題和根據(jù)問題定向的角度出發(fā)，突破傳統(tǒng)的框架，進行范式的重構(gòu)。

（一）行政法治觀念上的革新——從管理行政到服務(wù)行政

行政法治觀念的革新是行政法范式最基本的基礎(chǔ)理論和革新。以國家行政觀念為基礎(chǔ)的主流行政法范式的困境，源于從“管理最少的政府是最好的政府”到“全能政府”的轉(zhuǎn)變。管理行政理念主張：管理公共事務(wù)的最優(yōu)選擇，是由國家直接運用行政權(quán)力實現(xiàn)行政目標(biāo)。政府進行全權(quán)管理，結(jié)果造成政府規(guī)模大，事務(wù)雜，成本高，效能低，世界各國相繼呈現(xiàn)政府財政赤字、管理合法性危機及行政效率低下等現(xiàn)象。服務(wù)行政的觀念主張政府有效地為全體人民和整個社會提供最好的服務(wù)，同時也強調(diào)相對人對服務(wù)的交流與合作。行政機關(guān)從管理機關(guān)到服務(wù)機關(guān)的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)從管理權(quán)到服務(wù)權(quán)的轉(zhuǎn)變及其引起的行政權(quán)性質(zhì)從強制性到說服性的嬗變，引起了“非權(quán)力行政的增長”。[17]行政執(zhí)法方式的行政權(quán)力色彩日漸淡化，非強制性的服務(wù)色彩日漸濃厚，即便是傳統(tǒng)意義上強制性的權(quán)力行政執(zhí)法方式，也隨著公共參與、聽證制度、復(fù)議制度等民主程序的建立和完善而逐步失去昔日的威嚴(yán)?！靶姓?quán)必須體現(xiàn)相對人對服務(wù)的可接受性”。[18]

（二）行政主體的多元化——國家行政機關(guān)與社會中介組織并存

公共管理和公共服務(wù)不再簡單地由政府全部包攬，而要以能夠最優(yōu)地實現(xiàn)公共目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，確定公共管理和公共服務(wù)的主體，非政府性組織等社會中介組織，如果有利于公共目標(biāo)的實現(xiàn)，也應(yīng)進入公共事務(wù)管理領(lǐng)域。各國都“把有限的政府資源用于最必須的方面，提高工作效率和權(quán)威，同時發(fā)揮政府組織在社會生活中的作用，由它們負(fù)擔(dān)某些原來由政府承擔(dān)的責(zé)任”。[19]由社會中介組織行使公共權(quán)力，可以避免或減少行政國家異化的許多弊端，如腐敗、低效率、濫用權(quán)力等。社會中介組織更貼近生活，貼近公眾，公眾可以更直接地參與其運作和更直接對之進行監(jiān)督。

（三）行政方式的廣泛性——強制性行政與非強制性行政并重

“行政并不僅是行政行為入行政強制執(zhí)行，而是使用各種各種樣的手段來實現(xiàn)其目的。行政，除以前范圍內(nèi)的公法上的方法以外，也使用所謂私法上的手段進行活動。在現(xiàn)實行政中，除此之外，還存在裁量基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、行政計劃、行政調(diào)查等各種行為和制度?！盵13]既然現(xiàn)代現(xiàn)行的目的不再僅是單純的管理，而是提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和便捷地實現(xiàn)公共利益，那么，基于公開、平等、合意原則之上的非強制性行為方式將得到倡導(dǎo)推廣。正如美國學(xué)者奧斯特羅姆所言：“公共行政的中心問題被看作是提供公共利益和服務(wù)時，除了擴充和完善官僚機構(gòu)外，其他的組織形式也許可以提供所有這些功能。”[20]非強制性行政行為融合了行政機關(guān)的行政目標(biāo)和相對方的創(chuàng)新動力，有利于公共目標(biāo)的實現(xiàn)。眾多人士經(jīng)由獨立的和競爭的努力，能促使那些我們見到更會需要的東西出現(xiàn)。[21]

（四）行政運行機制的更新——從注重權(quán)力行政到注重權(quán)利尊重

在國家行政觀念的支配下，偏重于提高行政管理活動效率，強調(diào)政府的權(quán)威和全面干預(yù)，行政權(quán)力駕于相對人權(quán)利之上，使行政權(quán)力的行使暢通無阻，而漠視相對人的權(quán)利要求。故在行政法中，對行政職權(quán)的規(guī)定是面面俱到、不厭其祥，乃至不惜超過授權(quán)法定的范圍、界限、程度等去作開辟延伸。[22]因此容易造成雙方互不信任，甚至可能產(chǎn)生對抗，這勢必導(dǎo)致行政的低效率和高成本。行政法必須對權(quán)力進行重新定位，確定尊重權(quán)利的精神原則，行政權(quán)行使的目的是為了更好地實現(xiàn)相對人的權(quán)利，不是消極地不侵犯相對人權(quán)利，而是積極地創(chuàng)造條件促進相對人權(quán)利的增長。通過行政主體與行政相對方之間的相互信任，真誠合作，充分調(diào)動雙方的積極性和創(chuàng)造性，以實現(xiàn)公益與私益的最大化。

六、公共行政法范式對行政法研究的啟示

行政法從國家行政范式到公共行政范式的轉(zhuǎn)變，帶來了研究的視角轉(zhuǎn)換，給行政法理論研究最重要的啟示是：打破國家行政觀念界限，樹立公共行政觀念，促進公共利益，提高人民福祉。我們挑兩例子具體闡述。

社會中介組織的興起與發(fā)展，引發(fā)了一系列行政法問題。例如傳統(tǒng)行政法的調(diào)整對象是國家行政機關(guān)與公民、法人或其他組織之間因行政管理而產(chǎn)生和各種行政關(guān)系。即受行政法規(guī)范和調(diào)整的主體主要是兩個：國家行政機關(guān)和作為行政相對人的公民、法人和其他組織。社會中介組織在參與和監(jiān)督政府管理過程中的重要作用沒有在傳統(tǒng)行政法中得到充分體現(xiàn)?，F(xiàn)代行政法如何將社會中介組織納入其規(guī)范與調(diào)整的范疇，是我國行政法研究面臨的重大課題。又如，現(xiàn)代社會，越來越多的公共管理職能被移交給社會中介組織來承擔(dān)和行使，而社會中介組織的這種對社會公共事務(wù)進行管理的權(quán)力是不是一種公共行政權(quán)，是否屬“公共行政”的范疇，也成為目前必須解決的問題之一。超級秘書網(wǎng)

非強制性行政行為大量出現(xiàn)，也需要我們解決與之伴隨而生的一些問題。例如應(yīng)依法明確非強制性行政行為的主體資格。

非強制性行政行為須是一定的行政機關(guān)或法律授權(quán)的組織發(fā)出?，F(xiàn)實中，曾有本不具備行政主體資格的組織與公民個人簽訂所謂的行政合同，后者蒙受損害后卻因被告身份不適格而無法通過行政訴訟渠道加于解決的教訓(xùn)。又如對非強制性行政行為的救濟問題，公眾對政府的信賴和政府對公眾承諾，使得非強制性行政行為正常有效實施。政府如果違背誠實守信、禁止反言等原則，侵犯相對人的合法權(quán)益，政府應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，相對人應(yīng)獲得相應(yīng)的救濟，這是法治行政的基本要求。因此，應(yīng)盡快建立和逐步完善包括行政復(fù)議、行政訴訟與行政賠償制度在內(nèi)的救濟制度，促使相對人的主動參與和積極配合，從而促進非強制性行政行為在更廣闊空間內(nèi)發(fā)展。

國家行政范式向公共行政范式的轉(zhuǎn)變，對于行政法研究而言，重要的不是獲得現(xiàn)成的答案，而是確立公共行政的理念，樹立以實現(xiàn)公共利益為目的的態(tài)度。要最終真正實現(xiàn)行政法范式的轉(zhuǎn)變，還有許許多多問題，有待于我們在研究中深化認(rèn)識。

七、結(jié)束語

我國經(jīng)濟體制改革的深入進行與市場機制的逐漸完善，以及經(jīng)濟全球化，必將推動著我國行政改革步步深入，公共行政范式的確立，更為我國行政法理論設(shè)定了便利的分析與研究的框架和推理結(jié)構(gòu)，我國行政法研究必將迎來新的發(fā)展之春。