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當(dāng)前，伴隨并適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制改革的深入，行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解（以下簡稱行政指導(dǎo)等行為）被愈來愈廣泛地應(yīng)用，成為我國行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理，實(shí)現(xiàn)政府職能任務(wù)的重要手段和有效方式。行政指導(dǎo)等行為體現(xiàn)民主、平等精神，重在積極引導(dǎo)、協(xié)商一致、激勵(lì)肯定與客觀調(diào)解，有利于改變政府片面強(qiáng)制、單純命令的行為方式，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。因此，有必要對其進(jìn)行進(jìn)一步的分析探討，以引起理論界與實(shí)踐中的重視，并予廣泛研究與有效應(yīng)用。

行政指導(dǎo)等行為作為國家行政機(jī)關(guān)所為的行為，是行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)、實(shí)施行政管理的行為。它們的行使均圍繞一定的行政管理目標(biāo)、具有相應(yīng)的行政職權(quán)的背景、基礎(chǔ)，并體現(xiàn)出行政實(shí)體法律關(guān)系的基本特征，即，行政主體與行政相對方分別處于管理者和管理對象的身份地位，雙方之間的權(quán)利、義務(wù)不完全對等。因此，行政指導(dǎo)等行為具有與一般行政行為相同的“行政性”的特點(diǎn)，但如果對其分別進(jìn)行進(jìn)一步的分析，不難發(fā)現(xiàn)，行政指導(dǎo)等行為同時(shí)具有與一般的行政行為不同的特殊性。這種特殊性具體表現(xiàn)如下：

1、行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是作為政府的行政機(jī)關(guān)，依據(jù)國家法律及其精神原則，包括國家某階段或某方面的方針、政策，在其職責(zé)范圍之內(nèi)，或結(jié)合其承擔(dān)的具體工作任務(wù)，采用提出希望、建議、警誡、敦促等方式，謀求行政相對方的響應(yīng)乃至主動(dòng)配合，以最終實(shí)現(xiàn)其所期望的行政目的或狀態(tài)之行為（注：林江山：《行政法新編》，五南圖書出版公司，1973年版，第407頁。）?？梢?，一般而言，行政指導(dǎo)從法律形式上不具有對行政相對方的直接強(qiáng)制力或法的拘束力，相反是在行政相對方任意合作下實(shí)現(xiàn)行政目的行為形式。行政指導(dǎo)不同于那些行政相對方在行政管理過程中只能服從而別無選擇的行政行為，諸如行政處罰、行政強(qiáng)制等。行政相對方是否服從聽?wèi){自由，視其自己的意愿而定。行政指導(dǎo)必須取得相對方的同意或協(xié)助，在相對方的自愿合作之下才能實(shí)現(xiàn)。并且，如行政相對方不服從行政指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)不能采取任何強(qiáng)制措施迫其服從，亦不能適用行政處罰對其進(jìn)行懲罰。

2、行政合同。行政合同是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，與公民、法人和其他組織通過協(xié)商方式在意思表示一致的基礎(chǔ)上所達(dá)成的協(xié)議或契約。盡管基于行政權(quán)的本質(zhì)特征與維護(hù)公共利益的需要，在行政合同中行政機(jī)關(guān)享有相對的優(yōu)益權(quán)，但通常情況下，在行政合同中，一般行政行為所體現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定、單方意志至上的特征，往往被行政機(jī)關(guān)與行政相對方的雙方同意或認(rèn)同、雙向的選擇所替代。即行政合同一般情況下須經(jīng)行政相對方的同意或認(rèn)可，取得其協(xié)助與配合，方能對行政相對方產(chǎn)生約束力。如：行政相對方可以拒絕簽訂其所不認(rèn)同的行政合同而拒絕成為行政合同的一方當(dāng)事人；雙方必須就行政合同的具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，合同的內(nèi)容必須是當(dāng)事人雙方的合意，行政機(jī)關(guān)須與相對方協(xié)商，尊重相對方的意志。

3、行政獎(jiǎng)勵(lì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)是由政府依據(jù)其職權(quán)，按照法定原則和程序等，向符合條件的受獎(jiǎng)?wù)哳C布的正式獎(jiǎng)勵(lì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)是運(yùn)用于國家行政管理領(lǐng)域的一種表揚(yáng)措施，是一種以國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)行行政獎(jiǎng)勵(lì)主體的一種具有褒揚(yáng)、行賞性質(zhì)的行政行為。行政獎(jiǎng)勵(lì)的一個(gè)明顯的特征則是不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。行政獎(jiǎng)勵(lì)作為行政機(jī)關(guān)的一種單方行政行為，它所對應(yīng)的是行政相對方的受獎(jiǎng)權(quán)，對此相對方可以主動(dòng)放棄，即他可以通過主動(dòng)放棄該權(quán)利而拒絕受行政機(jī)關(guān)所給予的權(quán)益或身份資格，而行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)迫。

4、行政調(diào)解。行政調(diào)解一般是由國家行政機(jī)關(guān)出面主持的，以國家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的訴訟外活動(dòng)。行政調(diào)解通常不具有法律上的強(qiáng)制力。行政調(diào)解主要靠雙方當(dāng)事人的承諾、信用和社會輿論等道德力量來維護(hù)。這顯然不同于人民法院所主持實(shí)施的，調(diào)解協(xié)議一經(jīng)達(dá)成就發(fā)生與判決具有同等法律效力的司法調(diào)解。并且，行政調(diào)解中是否申請調(diào)解，調(diào)解是否達(dá)成協(xié)議以及達(dá)成什么樣的協(xié)議，調(diào)解協(xié)議的效力等，當(dāng)事人是可以自主決定的。

綜上所述，可見行政指導(dǎo)等行為相別于行政強(qiáng)制、行政處罰等強(qiáng)制行政行為，具有非強(qiáng)制性。概括說來：行政指導(dǎo)等行為通常是“不帶命令性或強(qiáng)制性”（注：［日］室井力：《日本行政法》，吳微譯，中國政法大學(xué)出版社，1994年版，第12頁。），亦不產(chǎn)生直接的法律效力的影響。因此，在此類行政行為中，相對方享有基于利益判斷而作出是否服從的選擇自由，而相對方若不服從，行政機(jī)關(guān)不能因此給予處罰或其他形式的制裁，其實(shí)現(xiàn)也主要是以相對方的心理與意識的認(rèn)同為前提，是通過利益誘導(dǎo)、道理說服以及依靠政府的威信贏得服從。相反，強(qiáng)制行政行為通常則具有直接的強(qiáng)制力。因而，相對于強(qiáng)制行政行為的行使，行政相對方?jīng)]有選擇的自由，只能服從，否則就會受到不利后果的影響或被處罰。而強(qiáng)制行政行為的實(shí)現(xiàn)，也主要是行政機(jī)關(guān)通過實(shí)施懲罰或懲罰的威脅形成一定的強(qiáng)制形勢和氛圍，迫使相對方基于這種外在強(qiáng)制力量的趨使，出于“自利”或“自我保護(hù)”的本性，對自己的行為做出調(diào)整，而按照行政主體的意志行事。因此，可以說，“非強(qiáng)制性”是行政指導(dǎo)等行政行為區(qū)別于一般行政行為的典型特征，據(jù)此，我們可以將其稱之為“非強(qiáng)制行政行為”。

筆者之所以主張將行政指導(dǎo)等行為歸納而為非強(qiáng)制行政行為，作為一種新的行政行為的種類，列入我國行政法學(xué)的理論研究體系，是因?yàn)槠渚哂兄卮蟮睦碚撆c實(shí)踐意義，值得占一席之地。當(dāng)前，在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，非強(qiáng)制行政行為的現(xiàn)實(shí)意義最明顯、最集中的表現(xiàn)就是：非強(qiáng)制行政行為有利于政府改變行為方式、轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府由消極被動(dòng)行政轉(zhuǎn)向積極主動(dòng)行政。市場經(jīng)濟(jì)條件下，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)及全部社會生活運(yùn)行的軸心，決定各種利益資源配置的關(guān)鍵因素，已不在政府而在市場。這便從根本上喪失了在社會中凡事無例外而一切循政府行政指揮棒旋轉(zhuǎn)的客觀條件。因此，相應(yīng)要求政府行政機(jī)關(guān)的設(shè)立與運(yùn)作，應(yīng)基于和圍繞為市場活動(dòng)提供必要的的服務(wù)和保障，并相應(yīng)轉(zhuǎn)變行為方式。固然，為了維護(hù)國家安全和公共利益，穩(wěn)定社會秩序與協(xié)調(diào)各方矛盾，強(qiáng)制行政行為可以說是作為社會公共權(quán)威、代表國家行使公共權(quán)力的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)所不可缺少的必備手段。但也應(yīng)該看到：強(qiáng)制行政行為行使手段上的簡單、僵硬，難以完全適應(yīng)千變?nèi)f化的市場形勢以及不斷擴(kuò)大的政府管理職能的要求；行使過程中片面的“行政優(yōu)先”與“行政意志至上”，極易挫傷行政相對方的積極性與主動(dòng)性，從而降低行政效率與影響行政權(quán)威。而非強(qiáng)制行政行為重視行政行為的利益誘導(dǎo)、民主協(xié)商、肯定激勵(lì)與引導(dǎo)協(xié)調(diào)的功能，同時(shí)體現(xiàn)出靈活性、機(jī)動(dòng)性、應(yīng)變性的特點(diǎn)，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與現(xiàn)代行政的要求。它們將單純的行政硬性指標(biāo)與計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝浴㈩A(yù)見性的行政指導(dǎo)；將行政意志決定一切轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏f(xié)商、雙方受益的行政合同；將命令強(qiáng)制式行政行為所予行政相對方的精神壓抑與活力的限制，轉(zhuǎn)變?yōu)榭隙?lì)的行政獎(jiǎng)勵(lì)；將行政機(jī)關(guān)的大包大攬、一錘定音轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Ψ阶晕疫x擇、自我處分權(quán)利的行政調(diào)解。可以說，非強(qiáng)制行政行為的逐漸廣泛使用，將改變過去那種單純依靠強(qiáng)制命令、動(dòng)輒實(shí)施強(qiáng)制或處罰的管理方式，有助于政府行為從管制式走向趨動(dòng)式、從命令式走向協(xié)商式、從抑制式走向激勵(lì)式、從規(guī)范式走向應(yīng)變式，實(shí)現(xiàn)政府行為方式適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在這種行政行為方式的轉(zhuǎn)變過程中，也促使行政機(jī)關(guān)由直接管理向間接管理，由過去處于基礎(chǔ)性、決定性地位轉(zhuǎn)向服務(wù)性、引導(dǎo)性與必要的干預(yù)，從而轉(zhuǎn)變政府職能，有效發(fā)揮著對市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。并進(jìn)一步促進(jìn)行政機(jī)關(guān)適應(yīng)時(shí)展的要求，使政府工作不僅限于通過被動(dòng)地執(zhí)行法律和政策的規(guī)定來履行職責(zé)，而且通過主動(dòng)地、創(chuàng)造性的管理實(shí)踐來維護(hù)社會公共利益，求得行政效能的最大化。使行政機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮能動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)角色，起引導(dǎo)作用，從消極限制轉(zhuǎn)向積極服務(wù)，使政府行政不僅限于維護(hù)與恢復(fù)原狀，而是轉(zhuǎn)向積極與增進(jìn)，顯現(xiàn)出其本該具有的創(chuàng)造性、靈活性與開拓性，并提高工作能力與行政質(zhì)量。

筆者之所以主張將行政指導(dǎo)等行為歸納而為非強(qiáng)制行政行為，作為一種新的行政行為的種類，列入我國行政法學(xué)的理論研究體系，是因?yàn)槠渚哂兄卮蟮睦碚撆c實(shí)踐意義，值得占一席之地。當(dāng)前，在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，非強(qiáng)制行政行為的現(xiàn)實(shí)意義最明顯、最集中的表現(xiàn)就是：非強(qiáng)制行政行為有利于政府改變行為方式、轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府由消極被動(dòng)行政轉(zhuǎn)向積極主動(dòng)行政。市場經(jīng)濟(jì)條件下，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)及全部社會生活運(yùn)行的軸心，決定各種利益資源配置的關(guān)鍵因素，已不在政府而在市場。這便從根本上喪失了在社會中凡事無例外而一切循政府行政指揮棒旋轉(zhuǎn)的客觀條件。因此，相應(yīng)要求政府行政機(jī)關(guān)的設(shè)立與運(yùn)作，應(yīng)基于和圍繞為市場活動(dòng)提供必要的的服務(wù)和保障，并相應(yīng)轉(zhuǎn)變行為方式。固然，為了維護(hù)國家安全和公共利益，穩(wěn)定社會秩序與協(xié)調(diào)各方矛盾，強(qiáng)制行政行為可以說是作為社會公共權(quán)威、代表國家行使公共權(quán)力的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)所不可缺少的必備手段。但也應(yīng)該看到：強(qiáng)制行政行為行使手段上的簡單、僵硬，難以完全適應(yīng)千變?nèi)f化的市場形勢以及不斷擴(kuò)大的政府管理職能的要求；行使過程中片面的“行政優(yōu)先”與“行政意志至上”，極易挫傷行政相對方的積極性與主動(dòng)性，從而降低行政效率與影響行政權(quán)威。而非強(qiáng)制行政行為重視行政行為的利益誘導(dǎo)、民主協(xié)商、肯定激勵(lì)與引導(dǎo)協(xié)調(diào)的功能，同時(shí)體現(xiàn)出靈活性、機(jī)動(dòng)性、應(yīng)變性的特點(diǎn)，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與現(xiàn)代行政的要求。它們將單純的行政硬性指標(biāo)與計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝?、預(yù)見性的行政指導(dǎo)；將行政意志決定一切轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏f(xié)商、雙方受益的行政合同；將命令強(qiáng)制式行政行為所予行政相對方的精神壓抑與活力的限制，轉(zhuǎn)變?yōu)榭隙?lì)的行政獎(jiǎng)勵(lì)；將行政機(jī)關(guān)的大包大攬、一錘定音轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Ψ阶晕疫x擇、自我處分權(quán)利的行政調(diào)解?？梢哉f，非強(qiáng)制行政行為的逐漸廣泛使用，將改變過去那種單純依靠強(qiáng)制命令、動(dòng)輒實(shí)施強(qiáng)制或處罰的管理方式，有助于政府行為從管制式走向趨動(dòng)式、從命令式走向協(xié)商式、從抑制式走向激勵(lì)式、從規(guī)范式走向應(yīng)變式，實(shí)現(xiàn)政府行為方式適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在這種行政行為方式的轉(zhuǎn)變過程中，也促使行政機(jī)關(guān)由直接管理向間接管理，由過去處于基礎(chǔ)性、決定性地位轉(zhuǎn)向服務(wù)性、引導(dǎo)性與必要的干預(yù)，從而轉(zhuǎn)變政府職能，有效發(fā)揮著對市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。并進(jìn)一步促進(jìn)行政機(jī)關(guān)適應(yīng)時(shí)展的要求，使政府工作不僅限于通過被動(dòng)地執(zhí)行法律和政策的規(guī)定來履行職責(zé)，而且通過主動(dòng)地、創(chuàng)造性的管理實(shí)踐來維護(hù)社會公共利益，求得行政效能的最大化。使行政機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮能動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)角色，起引導(dǎo)作用，從消極限制轉(zhuǎn)向積極服務(wù)，使政府行政不僅限于維護(hù)與恢復(fù)原狀，而是轉(zhuǎn)向積極與增進(jìn)，顯現(xiàn)出其本該具有的創(chuàng)造性、靈活性與開拓性，并提高工作能力與行政質(zhì)量。