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引言，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，就其本質(zhì)意義而言，就是將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，出現(xiàn)了很多不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的新生事物，表現(xiàn)為與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊病和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的弊病的結(jié)合，實(shí)際上是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)立。這種結(jié)合的弊病，雖然具有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的特征，但是具有很大的頑固性，極難治理，需要以法律形式加以規(guī)制，這種弊病就是當(dāng)前常說(shuō)的行政壟斷。這種壟斷已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，立法進(jìn)行約束已經(jīng)勢(shì)在必行。

一、目前我國(guó)行政壟斷的特征。

當(dāng)前我國(guó)存在的壟斷現(xiàn)象主要是行政壟斷。就其分類包括縱向行業(yè)壟斷及橫向的地區(qū)封鎖或者叫地方保護(hù)主義。另外，傳統(tǒng)公用事業(yè)中的許多產(chǎn)業(yè)，比如電信、電力、民航、鐵路、石油，在引入競(jìng)爭(zhēng)后，依然以自然壟斷為理由，以政府原有的法律、政策為護(hù)身符，繼續(xù)限制競(jìng)爭(zhēng)和侵害消費(fèi)者利益，它們也應(yīng)屬于行政壟斷。這種壟斷具有以下特征：一、壟斷企業(yè)大多為國(guó)有獨(dú)資或者國(guó)家控股；二、壟斷企業(yè)由政府直接經(jīng)營(yíng)，或者在企業(yè)的管理結(jié)構(gòu)中，政府主要通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)者人事權(quán)的控制實(shí)行內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管；三、壟斷企業(yè)市場(chǎng)力量的獲得來(lái)源于法律的合法性和行政合法性；四、壟斷企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)是一種低效率的競(jìng)爭(zhēng)，表現(xiàn)為不計(jì)成本的重復(fù)投資和很少創(chuàng)新的經(jīng)營(yíng)管理；五、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以行業(yè)性的寡頭壟斷為主，競(jìng)爭(zhēng)只在幾家或者十幾家之間進(jìn)行。這些特征在民航、鐵路、電力、電信、石油天然氣以及區(qū)域性建筑施工單位等運(yùn)營(yíng)商身上都得到充分的體現(xiàn)。在我國(guó)，行政壟斷的實(shí)施主體是政府和政府部門(mén)，是行政權(quán)力的濫用。是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制。

二、目前我國(guó)行政壟斷的現(xiàn)狀和弊端。

行政壟斷行為主要體現(xiàn)為限制競(jìng)爭(zhēng)，就它的目前表現(xiàn)的兩種形式行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷而言：行業(yè)壟斷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，一直延續(xù)到現(xiàn)在。這些行業(yè)基本上都是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。常見(jiàn)的是一些行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不分的“掛牌公司”，承擔(dān)著國(guó)家管理行業(yè)的大任務(wù)的大集團(tuán)以及以各種名義掛靠國(guó)家行政部門(mén)的享受優(yōu)惠待遇的“嫡系”企業(yè)。近年來(lái)，國(guó)家已經(jīng)注意到政企必須分開(kāi)并采取了一些嚴(yán)厲的措施，取得了一些效果，可是仍有名脫實(shí)掛的單位存在。這些行業(yè)壟斷帶來(lái)的后果是效率低、服務(wù)差，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，甚至限制了新技術(shù)的運(yùn)用。比如，民航、鐵路等部門(mén)，為了自身利益，票價(jià)說(shuō)漲就漲，置乘客的意見(jiàn)與感受不顧，獨(dú)斷專行。曾多次被推上被告席，乘客與其打行政官司。面對(duì)這些行政壟斷行為，消費(fèi)者很多是無(wú)救濟(jì)的途徑，只能忍氣吞聲。

目前，我們常說(shuō)的“醫(yī)改”和“教育”問(wèn)題，也屬于行政壟斷帶來(lái)的難題所謂的醫(yī)療改革實(shí)際上就是通過(guò)職工參加醫(yī)療保險(xiǎn)，由全社會(huì)來(lái)承擔(dān)原來(lái)由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。可是，一些政府為了自身的利益而強(qiáng)迫職工到指定的藥店買(mǎi)非處方藥品。這樣就干預(yù)了藥店之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于教育的壟斷問(wèn)題，由于近幾年來(lái)國(guó)家將承擔(dān)教育的責(zé)任交給社會(huì)，鼓勵(lì)各高校擴(kuò)招辦學(xué)，鼓勵(lì)私人開(kāi)辦私立學(xué)校，導(dǎo)致學(xué)生繳費(fèi)一路攀升，九年義務(wù)教育早已變成了實(shí)質(zhì)上的收費(fèi)制。各高校更是巧立名目收費(fèi)，使能否上學(xué)讀書(shū)成為衡量貧富差距的標(biāo)準(zhǔn)之一。而我國(guó)大多數(shù)的老百姓還不富裕，不能利用國(guó)人重視教育的傳統(tǒng)向老百姓過(guò)多的索取，這是“殺雞取卵”的行為。另一種形式的行政壟斷，實(shí)質(zhì)上就是地區(qū)壟斷。地區(qū)壟斷就是我們常說(shuō)的地方保護(hù)主義,其主要表現(xiàn)形式就是地方政府禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng),或者阻止本地原材料銷往外地,由此便使全國(guó)本應(yīng)統(tǒng)一的市場(chǎng)分割成一個(gè)個(gè)狹小的市場(chǎng).這是一道由地方政府設(shè)置的,用以保護(hù)本地區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量低劣、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的落后企業(yè)免受外來(lái)產(chǎn)品沖擊的屏障。經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，隨著中央和地方政府在財(cái)政上的分開(kāi)，此類矛盾更加升級(jí)。入世以來(lái)，這種現(xiàn)象有所改觀，但仍不是很到位。這種地方封鎖的現(xiàn)象不僅表現(xiàn)大汽車領(lǐng)域，其他領(lǐng)域類似情況也不勝枚舉，如1994年黑龍江省雞西地區(qū)的啤酒遭到周邊地區(qū)的封殺，8個(gè)月被沒(méi)收1.3萬(wàn)箱。1997年初河南省固始縣政府為了防止外地化肥流入本地，專門(mén)地方封鎖的文件，明令禁止從外地購(gòu)買(mǎi)化肥，并明確責(zé)任。

行政性壟斷危害性之大，主要體現(xiàn)在長(zhǎng)期的供給不足和服務(wù)質(zhì)量低劣，直接造成消費(fèi)者利益的嚴(yán)重?fù)p失；限制競(jìng)爭(zhēng)，延緩了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而降低了社會(huì)資源的配置效率；惡化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；管制決策的非公開(kāi)化和廣泛的腐敗現(xiàn)象，損害了政府的威信和執(zhí)法效率；行政性壟斷對(duì)落后的保護(hù)，則在當(dāng)前全球競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，極不利于提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。它比經(jīng)濟(jì)壟斷所帶來(lái)的影響更廣泛、更持久、更嚴(yán)重。從本質(zhì)上來(lái)講是用行政權(quán)力抹殺自由競(jìng)爭(zhēng)的精神，顛覆了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的基礎(chǔ)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平競(jìng)爭(zhēng)相悖，其危害性遠(yuǎn)基于經(jīng)濟(jì)壟斷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本牲就是市場(chǎng)的統(tǒng)一、開(kāi)放，而行政壟斷總是以某一地區(qū)或某一部門(mén)的利益為出發(fā)點(diǎn)，將該地區(qū)或該部門(mén)隔絕開(kāi)來(lái)，形成地區(qū)封鎖和部門(mén)經(jīng)濟(jì)封鎖，從而直接阻礙和破壞良性統(tǒng)一和開(kāi)放市場(chǎng)的形成。受到保護(hù)折部門(mén)和地區(qū)，為了爭(zhēng)取一個(gè)“正當(dāng)合法競(jìng)爭(zhēng)”，不再把精力放分割如何通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和新學(xué)管理來(lái)提高競(jìng)爭(zhēng)能力，而是將大量費(fèi)用用于行賄，以取得相關(guān)部門(mén)的庇護(hù)，這就導(dǎo)致官商勾結(jié)、權(quán)錢(qián)交易等嚴(yán)重的社會(huì)腐敗問(wèn)題。行政壟斷對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，中國(guó)著名國(guó)情研究專家、清華大學(xué)教授胡鞍鋼指出，行政性壟斷就是一種腐敗，它們使應(yīng)有的利益分配格局遭到破壞。競(jìng)爭(zhēng)效率低下、防礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不利于社會(huì)生產(chǎn)效率的提高。所造成的損失已達(dá)五百多億到一千多億，并且直接使人民的福利遭到侵害。

三、反行政壟斷的立法建議。

壟斷是現(xiàn)行社會(huì)的常態(tài)，世界各國(guó)都不同程度的存在，其區(qū)別在于國(guó)家對(duì)壟斷所采取的態(tài)度，或給予抑制，或給予保護(hù)，但由于壟斷是影響公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和良性市場(chǎng)的主導(dǎo)力量，反壟斷在世界各國(guó)形成共識(shí)。但世界各國(guó)對(duì)壟斷卻沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的要領(lǐng)各國(guó)壟斷的概念的形成，具有濃厚的民族特色，各國(guó)的反壟斷模式不易模仿，也不易搬用。從而使中國(guó)在立法上缺乏可借鑒的權(quán)威樣本。但現(xiàn)代反壟斷法從誕生發(fā)展至今已有百年，國(guó)外的經(jīng)濟(jì)以及壟斷的共性，在總結(jié)本土經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上博采眾長(zhǎng)，還是必要的。我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)行政壟斷的規(guī)定比較零散和空泛，權(quán)威不足。除了在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》各作了一些規(guī)定外，絕大多數(shù)適用的是國(guó)務(wù)院以及各部委頒布的一些行政性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，不僅效率低，而且層次不一。行政壟斷屢禁不止還有一個(gè)重要的原因是法律責(zé)任不明確、不嚴(yán)厲。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條規(guī)定“政府及所屬部門(mén)”實(shí)施行政壟斷的法律后果只是“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或上級(jí)相關(guān)部門(mén)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分”，這與行政壟斷所帶來(lái)的嚴(yán)重危害性很不相稱。

面對(duì)這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序極具危害性的行政壟斷，面對(duì)WTO規(guī)則，行政壟斷是到了該認(rèn)真清理的時(shí)候了。筆者認(rèn)為，要想打破行政壟斷，我們?cè)诹⒎ㄉ蠎?yīng)考慮以下幾點(diǎn)：

（一）對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制。

行政壟斷最表面、最直觀的成因是非理性的政府權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的不當(dāng)介入。這種介入源于行政權(quán)力的經(jīng)濟(jì)化，行政主體在實(shí)施行政權(quán)時(shí)常常忽視行政權(quán)的固有屬性，它通過(guò)行政權(quán)獲取經(jīng)濟(jì)利益，把行政權(quán)等同于經(jīng)濟(jì)權(quán)。所以道德要確立行政權(quán)是一項(xiàng)非贏利的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)其從屬性、服務(wù)性。其次，要打破地方權(quán)力、部門(mén)權(quán)力的各自為政的局面：使地方和部門(mén)認(rèn)識(shí)到他們的權(quán)力來(lái)自于法律和憲法的授權(quán)，是國(guó)家權(quán)力的構(gòu)成部分，而不是他們固有的權(quán)力。最后要確保行政權(quán)在市場(chǎng)活動(dòng)中良性運(yùn)行，加快制定規(guī)范行政行為的規(guī)則，減少行政權(quán)在市場(chǎng)運(yùn)行中的隨意性。

（二）充分運(yùn)用行政指導(dǎo)的作用。

行政指導(dǎo)是通過(guò)說(shuō)服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費(fèi)幫助、提供知識(shí)、技術(shù)幫助等非強(qiáng)制性手段和方法，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。在日本、法國(guó)、英國(guó)、奧地利等發(fā)達(dá)國(guó)家，行政指導(dǎo)成為重要的行政管理方法，尤其在日本，科學(xué)的行政指導(dǎo)有力的推動(dòng)了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2000年在我國(guó)新疆、烏魯木齊市工商局運(yùn)用行政指導(dǎo)圓滿地處理了一起其辦事處限制啤酒銷售的競(jìng)爭(zhēng)行為，這是運(yùn)用行政指導(dǎo)方式罅行政壟斷的一次成功實(shí)踐。

（三）設(shè)立具有獨(dú)立地位的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

我國(guó)現(xiàn)有的反壟斷機(jī)構(gòu)是國(guó)家工商局和地方各級(jí)工商局，這只是一個(gè)普通的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，仍隸屬于各級(jí)政府，很難擺脫行政上千絲萬(wàn)縷的復(fù)雜關(guān)系。在這方面我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家以及烏克蘭國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)“公平交易局”，其法律地位相當(dāng)于美聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局或?yàn)蹩颂m的反壟斷委員會(huì)。公平交易局在人事編制和財(cái)務(wù)上直接隸屬于國(guó)務(wù)院，在法律上賦予它最高權(quán)威性，在處理案件中有獨(dú)立裁決的權(quán)力，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。日本禁止壟斷的規(guī)定是很完整，也是很嚴(yán)厲的，但作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的日本公正交易委員會(huì)，有人戲稱為“裝飾品”。1989年9月16日的英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志上的一篇文章如此評(píng)價(jià)：“該法本身長(zhǎng)滿牙，而問(wèn)題是它所指定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)訓(xùn)練成不能咬人”。日本國(guó)人如此嘲諷：“一只從來(lái)不叫也不咬人的看門(mén)狗”。我們要注意吸取教訓(xùn)，防止形式主義的存在，要設(shè)立一個(gè)高效、權(quán)威、公正、獨(dú)立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)來(lái)作為反壟斷的主管機(jī)構(gòu)。

（四）建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。

只有建立起嚴(yán)密的責(zé)任承擔(dān)制度，才會(huì)觸動(dòng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的“神經(jīng)”。既然行政壟斷是一種濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的違法行為，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其規(guī)定嚴(yán)格的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。這符合我國(guó)憲法的規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究，任何組織或個(gè)人都不得違反憲法和法律而享有特權(quán)。特別要強(qiáng)調(diào)的是一定要把組織責(zé)任和個(gè)人責(zé)任分開(kāi)，從行政壟斷的定義可以看出行政壟斷的主體是政府及其所屬部門(mén)以及授權(quán)部門(mén)，承擔(dān)責(zé)任的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，公務(wù)員個(gè)人不能成為責(zé)任主體。但行政行為多是由公務(wù)員作出的，不對(duì)行政后果承擔(dān)責(zé)任就沒(méi)有較強(qiáng)的責(zé)任心，所以要將組織責(zé)任和個(gè)人責(zé)任公開(kāi)，不能因?yàn)閱挝怀袚?dān)責(zé)任就忽視對(duì)個(gè)人責(zé)任的追究。

（五）建立司法審查制度。

目前我國(guó)的行政訴訟法和行政復(fù)議法還沒(méi)有將行政壟斷行為納入其救濟(jì)范圍，但中國(guó)在加入WTO時(shí)已作出承諾，必須要履行世貿(mào)組織有關(guān)司法審查的義務(wù)。這就要求我國(guó)的反壟斷法也應(yīng)與國(guó)際接軌，建立司法審查制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)所實(shí)行的行政壟斷行為，受害的企業(yè)和消費(fèi)者有權(quán)提出行政復(fù)議，如對(duì)行政復(fù)議不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

此外，在行政管制的框架內(nèi)建立反壟斷機(jī)制也是非常必要的。我國(guó)目前只有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，還沒(méi)有《反壟斷法》，因此后者的盡早出臺(tái)應(yīng)是解決壟斷問(wèn)題的首要任務(wù)。