[關(guān)鍵詞]財政財政改革財政理論

隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展和財政經(jīng)濟改革的不斷深入，經(jīng)過財政理論界和實際工作部門的共同努力，應該說財政理論也取得了一些長足的進步，我國在緊密結(jié)合財政實際，借鑒公工財政理論和實踐的基礎上，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期政府與市場的關(guān)系、發(fā)展市場經(jīng)濟必然要實行的公共財政模式、突出強調(diào)市場在資源配置中的基礎作用等重大理論問題的研究上以取得了基本共識。但是，由于還處于社會主義市場經(jīng)濟的初級階段，經(jīng)驗不足，認識上也有局限，研究市場經(jīng)濟條件下公共財政問題的思路還不夠?qū)挘藏斦碚擉w系建設的步伐有待進一步加快。

一、如何為財政在資源配置中的作用定位

市場經(jīng)濟的基本特征是以市場為基礎配置資源，那么市場經(jīng)濟條件下的財政在資源配置中究竟應該扮演什么角色？在西方市場經(jīng)濟國家中，這類問題不難回答，財政分配的是公共產(chǎn)品，滿足的是公共需要，在資源配置中的定位是比較清楚的：一是提供公共產(chǎn)品或勞務；二是矯正外部效應，比如對污染問題，通過開征污染稅，迫使污染者付出附加成本；三是維持有效競爭，主要是通過法律、經(jīng)濟或行政手段保證市場在資源配置方面的效率；四是調(diào)節(jié)收入分配；五是穩(wěn)定經(jīng)濟。由此可見，財政在以市場為基礎進行資源配置中的作用方面，基本上是“市場失靈”的一些領(lǐng)域?？墒窃谖覈F(xiàn)階段，財政在資源配置中的作用領(lǐng)域卻遠不止于此，遇到的問題也要復雜得多，理論和實踐中有大量的問題需要深入探討。

一是我們國家的自然資源性資產(chǎn)的所有權(quán)屬于全民，為國家所有，這與西方國家資源的絕大部分為私有存在本質(zhì)上的差異。同時我國勞動力資源的價值也與西方國家完全屬于勞動者自己不同，相當一部分仍然歸國家和集體所有，勞動力還不能全部以商品的形式出現(xiàn)，其配置也游離于市場之外。

二是我們的自然資源性產(chǎn)品如何定價問題仍然是一個未解決的問題。以市場為基礎配置資源，首先面對的就是一個資源價格如何確定的問題。如果一件商品，無法通過市場確定它值多少錢，又如何談以市場為基礎有效地配置資源。資源的價值與價格，資源價格形成的機理，就是一個首當其沖又無法逾越的問題。而至今這個問題不僅沒有解決，甚至還沒有引起應有的重視，對這個與財政分配密切相關(guān)的問題，目前更缺乏深入系統(tǒng)的研究。

改革開放，為加強國民經(jīng)濟科學管理和國際經(jīng)濟對比的需要，我國對產(chǎn)業(yè)分類和國民核算制度進行了重大的改革，確認以服務為主要內(nèi)容的第三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)性質(zhì)，推行包括第三產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的新國民經(jīng)濟核算體系。這個改革直接影響了財政收支的經(jīng)濟性質(zhì)，并對財政理論引發(fā)了一系列新的問題和變化，進一步推動財政理論的發(fā)展。下面擬就有關(guān)理論問題作一些研究探討，不當之處，懇請專家學者給以批評和指正。

財政學史中眾多理論存在源于生產(chǎn)而又輕于生產(chǎn)的不足

本文傳統(tǒng)財政理論的創(chuàng)立者，公推亞當·斯密。1776年，亞當·斯密在他的名著《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》(即《國富論》)中，就國家的支出、賦稅、國債等問題作了闡述，提出了平等、確定、便利和最小費用的稅收四原則。亞當·斯密的財政理論在資產(chǎn)階級財政理論中占有相當重要的地位，被譽為“財政學之父”。

之后，薩伊、李喜圖等經(jīng)濟學家對財政理論都作了深入的研究。19世紀下半葉，德國新歷史學派代表人物瓦格納推出了代表巨著《財政學》，瓦格納為代表的德國財政學在很大程度上為現(xiàn)代財政學奠定了基礎，對以后西方的財政理論和政府的財政決策產(chǎn)生了較大影響。

1928年，福利經(jīng)濟學派創(chuàng)始人庇古，根據(jù)他的福利經(jīng)濟學原理，認為國民收入總量愈大愈好，國民收入分配愈平均愈好，他把財政視作實現(xiàn)這兩個目標的重要工具。庇古的福利財政理論把財政學的發(fā)展推進了一大步。

本世紀30年代，傳統(tǒng)財政學讓位于現(xiàn)代財政學，國家運用財政手段干預經(jīng)濟，成為這一時期財政理論的主旋律。60年代末、70年代初，由于經(jīng)濟滯脹現(xiàn)象的出現(xiàn)，供給學派、貨幣學派提出了與凱恩斯學派不同的財政政策主張。

（一）西方公共財政理論產(chǎn)生與發(fā)展的歷程

公共財政產(chǎn)生的前提是市場經(jīng)濟，它產(chǎn)生與發(fā)展的過程事實上也就是市場經(jīng)濟的產(chǎn)生與發(fā)展的過程，也就是人們對于政府在市場中作用的認識的發(fā)展過程。17世紀中葉至18世紀中葉，西歐從封建社會末期過渡到自由資本主義初期，經(jīng)歷了一個從自然經(jīng)濟向自由市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的過程。1776年，英國著名經(jīng)濟學家亞當·斯密所著《國富論》的出版標志著公共財政理論的誕生，亞當·斯密崇尚經(jīng)濟自由主義，把市場經(jīng)濟描述為“看不見的手”調(diào)節(jié)的經(jīng)濟，他認為市場能夠有效配置資源，供求雙方在市場競爭的環(huán)境中，每個人各自理性地追求自身的利益，可以帶來整個經(jīng)濟的高效率，因此，反對國家干預，主張自由競爭，極力要求縮小國家活動的范圍，提出“守夜人”、“廉價政府”的口號以及“最好的財政計劃是節(jié)支，最好的賦稅制度是稅額最小”等觀點。因此，這個時期的公共財政主要是為了保證政府作為“守夜者”這一角色能夠正常運轉(zhuǎn)。此后，約翰·穆勒、威克塞爾、林達爾都進一步發(fā)展了他的理論，公共產(chǎn)品理論的創(chuàng)立和福利經(jīng)濟學的興起使得公共財政理論越來越豐富，職能范圍也有所拓寬。

本世紀30年代初，西方資本主義爆發(fā)了空前嚴重的經(jīng)濟危機，從而宣告了自由放任的古典經(jīng)濟理論的破產(chǎn)，從羅斯?！靶抡焙碗S后應運而生的凱恩斯主義經(jīng)濟學開始，政府必須干預經(jīng)濟逐步獲得了人們的共識，各國政府和財政開始對經(jīng)濟進行大規(guī)模干預，以便彌補市場缺陷，充分利用市場的功能作用，促進經(jīng)濟資源的合理配置、收入和財富的合理分配以及經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府干預經(jīng)濟在實踐中開始暴露出自身的缺陷，70年代的“滯脹”使得人們重新認識“市場失靈”和政府干預的關(guān)系，理性預期學派和供給學派為代表的新自由主義對國家干預提出了責難和質(zhì)疑，開始主張減少國家干預，恢復自由經(jīng)濟。進入90年代以來，又開始重新重視國家干預政策。在這個過程之中，財政的職能也相應地不斷調(diào)整，但是，從大的趨勢來看，在市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善過程中，政府干預經(jīng)濟的職能呈現(xiàn)出不斷增強的趨勢，財政的職能也相應地不斷增強。

隨著許多經(jīng)濟學新領(lǐng)域的開拓，特別是隨著宏觀經(jīng)濟學和福利經(jīng)濟學的發(fā)展和成熟，財政學經(jīng)歷了一個從公共財政學到公共經(jīng)濟學的發(fā)展過程，與傳統(tǒng)經(jīng)濟學相比，公共經(jīng)濟學更注重財政收支對整個經(jīng)濟的影響。當然，公共經(jīng)濟學仍然是圍繞著財政而展開的，是對公共財政學的繼承和發(fā)展。

（二）當代西方公共財政理論的主要內(nèi)容

摘要：將“publicfinance”定義為“收入、支出或其活動”失之過窄；將其定義為“政府所進行的經(jīng)濟活動”失之過寬，從而就公共財政內(nèi)涵及其特征作了辨析。公共財政不是和國家財政并列的財政模式，而是國家財政在市場經(jīng)濟條件下的財政模式；把國有資本財政放在公共財政之外，是需要重新研究的問題；財政收支平衡不是收支之間的對比關(guān)系，而是量上的相互適應；財政在社會再生產(chǎn)中的地位不僅要考慮物質(zhì)資料再生產(chǎn)，也應包括人口再生產(chǎn)。

關(guān)鍵詞：公共財政；國家財政；財政模式；收支平衡；社會再生產(chǎn)

一、國內(nèi)外關(guān)于公共財政定義的簡析

關(guān)于財政（publicfinance）的定義，早期的西方學者認為，財政是政府收入和支出的管理，或者稱之為政府資金的征收、使用和管理。我國傳統(tǒng)財政學關(guān)于財政的定義盡管表述各異，但大體上還是可以概括為國家的收入和支出活動，甚或?qū)⑹罩Щ顒拥韧诜峙浠顒?。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的publicfinance，日本岸田俊輔在1978年的《圖說日本財政》將其定義為“政府所進行的經(jīng)濟活動”①。美國馬斯格雷夫在其1973年初版的《財政學理論與實踐》一書中的序言中說：“財政這一名詞，傳統(tǒng)地應用于包含稅收和支出措施的那套政策問題。這不是一個好名詞，因為根本問題不是資金方面的，而是涉及資源利用、收入分配和就業(yè)水平的，不過這個名詞已為人們所熟知，而且稱之為公共部門經(jīng)濟所引起的誤解將不會更少些?！痹谠摃?980年第三版中說：“本書論述公共部門經(jīng)濟，不僅包括其資金，而且包括它對資源利用的水平和配置，以及它在消費者之間的收入分配的全部關(guān)系。雖然我們的主題是歸屬于財政學的，但它涉及到問題的資金方面，也涉及到實物方面。而且，它不單純是個公共經(jīng)濟問題。因為公共部門是在和私有部門相互作用之中運行的，所以兩個部門都進入分析，不僅支出和稅收政策的效果有賴于私人部門的反應，而且對財政措施的需要也取決于財政措施不存在時私人部門如何行動。”

再看中國，長期以來，我國財政理論界一直將publicfinance意譯為財政。前財政部長項懷誠主編的《領(lǐng)導干部財政知識讀本》一書認為，財政，也叫“國家財政”，是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動[1].改革開放以后，國內(nèi)一些著名財政學家開始將publicfinance譯成公共財政，以區(qū)別與“國家財政”和“生產(chǎn)建設財政”，尤其是1998年我國提出建立社會主義公共財政框架以來，公共財政的提法開始在財政界普及起來，如廈門大學張馨教授在《公共財政論綱》中的定義是：公共財政（publicfinance）指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經(jīng)濟活動，它是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政類型和模式[2].

總之，就總體而言，中外傳統(tǒng)財政學基于時代的背景和條件，把財政定義為收入和支出活動，如從現(xiàn)代市場經(jīng)濟的觀點來考察則實在是太偏狹了；有的學者將收支活動等同于分配活動更不足取；而將財政定義為“政府所進行的經(jīng)濟活動”（表明publicfinance在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，已不限于財政收支及其管理，更不能限于貨幣資金管理，而要從政府與市場的相互作用，結(jié)合資源的配置、收入的分配、經(jīng)濟的穩(wěn)定，從宏觀和微觀的角度進行分析，強調(diào)財政是經(jīng)濟的一個范疇，甚至于用中文的“公共財政”來替代“財政”）又失之寬泛，因為無論中外，除政府的財稅部門外，央行、計經(jīng)委、通產(chǎn)省、商務部等之類的政府所屬機構(gòu)，其經(jīng)濟活動斷然不屬財政。反觀項懷誠和張馨的publicfinance定義，將財政定義為政府所進行的某種（類）經(jīng)濟活動，則有其合理之處。所以，公共財政是市場經(jīng)濟條件下的財政已為大家所公認，盡管理論界的描述尚不盡統(tǒng)一。目前問題的關(guān)鍵是對分配活動或經(jīng)濟活動進行進一步界定，它既是對財政活動的高度概括，又涉及財政活動的范圍，還關(guān)聯(lián)到以公共財政為基點的公共經(jīng)濟及其財務管理等諸項活動的范圍、目標與方式。

摘要：逐步建立公共財政框架，是今后一個時期我國財政改革的主要目標。但對什么是公共財政，為何要構(gòu)建公共財政，目前還存在許多認識上的誤區(qū)。只有澄清這些認識上的誤區(qū)，才能創(chuàng)建實質(zhì)意義上的公共財政。

一、什么是公共財政

財政是國家（政府）為主體的經(jīng)濟活動（分配活動），這在我國已經(jīng)形成了共識，因此財政從來就是國家（政府）財政，這是財政的本質(zhì)，或財政一般，問題的關(guān)鍵在于國家的性質(zhì)不同，社會經(jīng)濟運行機制不同，決定著國家為主體的經(jīng)濟活動（分配活動）目的及達到目的途徑不同。從而形成了不同的財政類型（模式）或稱財政特殊。公共財政作為我國社會主義市場經(jīng)濟下財政改革與發(fā)展的目標模式，對其內(nèi)涵的認識，必然要從社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境入手。

社會主義生產(chǎn)的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質(zhì)文化生活的需要。問題的關(guān)鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關(guān)鍵，是第一位的。要使經(jīng)濟活動符合效率的要求，必然要相應的效率裝置，而迄今為止，市場機制是人們發(fā)現(xiàn)的使經(jīng)濟活動有效率的唯一裝置。換句話說，在經(jīng)濟制度中，沒有市場機制也就沒有效率。但市場失敗的存在決定著市場機制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品，滿足社會成員的私人需要，對社會成員個人需要圖譜中的公共需要則無法有效滿足，而公共需要又是社會成員個人圖譜中客觀存在的。既然市場機制無法有效提供，就只能通過某種非市場機制來提供。這種非市場機制在我國約定俗成稱為財政機制。市場機制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對應，財政機制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據(jù)此，在市場經(jīng)濟下，財政就是政府通過非市場機制提供公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動。

問題到此還沒有完結(jié)，關(guān)鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會成員的私人需要和公共需要得到最優(yōu)滿足，實現(xiàn)社會成員個人福利水平最大化，或者更明確地說，政府財政機制提供公共物品如何才能符合經(jīng)濟活動效率的要求？既然市場機制是使經(jīng)濟活動有效率的唯一裝置，財政機制要符合經(jīng)濟效率的要求，其實質(zhì)上也必然是一種模擬市場機制。財政采用模擬市場機制提供公共物品，實質(zhì)上也就是要求按社會成員的意愿（偏好）提供公共物品。問題是社會成員眾多，而公共物品只能統(tǒng)一提供，這就需要通過某種裝置將社會成員個人對公共物品的個人偏好匯總成集體偏好。這就是說，在市場經(jīng)濟體制下要使社會成員福利水平最大化，政府財政機制提供公共物品滿足社會公共需要必須按社會成員的集體偏好（大多數(shù)人的意志）進行，由社會成員對政府財政活動進行約束和規(guī)范。由此可見，公共財政就是市場經(jīng)濟體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動，而公共財政制度就是確保政府按社會公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動的基本規(guī)則。

二、如何正確理解公共財政