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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)在在干什么？今后應(yīng)該干什么？帶著這兩個問題，*年4月，石門縣編辦以該縣夾山鎮(zhèn)為例進行了調(diào)研。通過座談、走訪、查看資料了解情況，接觸領(lǐng)導(dǎo)班子成員11人，站辦所負責(zé)人8人，村干部12人。調(diào)查情況如下：

一、夾山鎮(zhèn)基本情況

夾山鎮(zhèn)是1995年由原三板橋鄉(xiāng)、楊坪鄉(xiāng)、官渡橋鎮(zhèn)合并而成的建制鎮(zhèn)，轄41個村，1個居委會，共12910戶43640人。全鎮(zhèn)國土面積187平方公里，耕地面積62840畝（其中水田57083畝），柑桔面積3.5萬畝，山林面積11萬畝（其中森林面積6.1萬畝）。屬于以丘陵為主的少山地區(qū)。*年，全鎮(zhèn)生產(chǎn)總值3.38億元，其中一產(chǎn)業(yè)1.9億元，二產(chǎn)業(yè)8739萬元，三產(chǎn)業(yè)5921萬元。農(nóng)民人均純收入3397元。

全鎮(zhèn)擁有工礦企業(yè)24家，其中縣級規(guī)模企業(yè)2家。

全鎮(zhèn)農(nóng)村勞動力2.5萬人，其中外出務(wù)工人員9590人，占38.36%，本地企業(yè)務(wù)工人員4160人，占16.64%，農(nóng)業(yè)務(wù)工人員11250人，占45%，*年勞務(wù)收入4600萬元。

截至*年底，全鎮(zhèn)本級債務(wù)總額646.05萬元，其中鎮(zhèn)政府機關(guān)債務(wù)額153萬元，站辦所債務(wù)總額33.05萬元，教育“普九”負債460萬元。債權(quán)總額226.06萬元。

全鎮(zhèn)在編人員83人，其中鎮(zhèn)政府機關(guān)47人，站辦所36人；退休人員19人，其中政府機關(guān)18人，站辦所1人。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前職能及相關(guān)情況

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年完成的工作任務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政權(quán)機構(gòu)，每年要做的事分為三大塊：一是落實國家政策，重點握好兩張門票（計劃生育和社會治安綜合治理）；二是發(fā)展經(jīng)濟，突出抓好招商引資、新農(nóng)村建設(shè)、培育支柱產(chǎn)業(yè)；三是社會事業(yè)，包括教育、衛(wèi)生、城鎮(zhèn)建設(shè)、文化建設(shè)等。每年具體完成以下十項工作任務(wù)：

1.經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)。完成上級下達的經(jīng)濟增長指標(biāo)，如*年鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP增長要求達到11%以上，農(nóng)民人均純收入增加300元?？h里年終依據(jù)農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)情況，工業(yè)企業(yè)、三產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核。

2.完成招商引資任務(wù)。每年要引進一家300萬元以上的工業(yè)項目，新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)三家。

3.完成綜治維穩(wěn)任務(wù)。包括社會治安綜合治理、信訪維穩(wěn)，不得出現(xiàn)重大治安案件、越級上訪和群體性上訪事件，否則，年終考核一票否決。

4.完成計劃生育任務(wù)。要求計生率達97.5%以上、社會撫養(yǎng)費征收面100%、到位率70%、統(tǒng)計準(zhǔn)確率100%、藥具應(yīng)用率100%。

5.完成為民辦實事工作任務(wù)。按照省、市、縣為民辦實事工作要求，全面完成再就業(yè)與勞動保障、社保擴面、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、安全飲水、放心食品藥品工程、沼氣池建設(shè)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等工作任務(wù)。

6.完成民政工作任務(wù)。各項民政資金發(fā)放到位，弱勢群體得到有效救助。

7.完成消赤減債任務(wù)。每年要求消赤減債50萬元。

8.完成皂市水庫移民搬遷安置工作任務(wù)。共520戶，1620人，涉及19個安置村102個村民小組。

9.教育工作任務(wù)。主要承擔(dān)“普九”形成的460萬元債務(wù)，加強學(xué)校周邊環(huán)境的治理，維護中小學(xué)校教學(xué)秩序，救助貧困生，保護適齡兒童入學(xué)率。確保教育質(zhì)量評估達標(biāo)。

10.完成安全生產(chǎn)任務(wù)。主要是礦山企業(yè)（24家）、煙花爆竹（4家）、交通（116公里）、消防安全、森林防火（11萬畝）、水庫防汛（23座）、動物防疫等。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成以上工作任務(wù)主要方式和手段。

1.明確分工，責(zé)任到人，各負其責(zé)。夾山鎮(zhèn)在崗行政編制人員47人（包括財政所7人），其中班子成員10人。直管站辦事業(yè)編制在崗人員36人。全體班子成員實行了分片分線負責(zé)，村里的工作分片，其他工作分線。全鎮(zhèn)42個村分為四個片，各片安排了一名班子成員和一名副科級干部任正、副片長，國家干部聯(lián)村負責(zé)，一般每名干部聯(lián)系1—2個村。所有班子成員還要分管1—2線工作，如農(nóng)業(yè)或畜牧業(yè)等。直管站辦人員除負責(zé)本站工作外，還要聯(lián)系一個村和有關(guān)中心工作。

2.定期督導(dǎo)檢查和調(diào)度。一般由書記、鎮(zhèn)長對各項工作每半月督導(dǎo)檢查一次，重點工作每周調(diào)度一次。

3.用制度規(guī)范，考核激勵。各項工作都有明確的工作制度和考核辦法，領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員、村干部都有不同的考核條件，年終兌現(xiàn)。

4.加強與村干部的聯(lián)系，用感情辦事。許多工作對村干部而言用前三種辦法是不能解決問題的，主要加強與他們的聯(lián)系，通過個人感情督促完成任務(wù)。比如一起拉拉家常、喝杯玉米燒，一拍胸問題就解決了。

（三）時間安排。35%的時間從事綜治維穩(wěn)工作，35%的時間從事計劃生育工作，30%的時間從事經(jīng)濟發(fā)展以及其他工作。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較難以完成的工作任務(wù)及解決問題的辦法

1.招商引資難。招商引資確實很犯難，每年有300—500萬的工業(yè)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般以資源優(yōu)勢招商，還要有一定的投入，但往往企業(yè)質(zhì)量不高，生命力不長。如*年夾山鎮(zhèn)引進一家石膏深加工項目，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)無權(quán)，稅收政策優(yōu)惠不到位，企業(yè)已異地投資。

2.消赤減債難。夾山鎮(zhèn)債務(wù)總額186.05萬元，債權(quán)總額226.06萬元，債權(quán)主要是農(nóng)業(yè)開發(fā)綜合配套費、農(nóng)村基金會欠款、老統(tǒng)籌提留、稅款，收回十分困難，消赤減債工作難度非常大。如去年完成消赤減債60萬元，主要辦法：一是盤活閑置固定資產(chǎn)。采取拍賣、租賃形式，處理鄉(xiāng)、村閑置的房產(chǎn)、荒山等；二是清理債權(quán)、債務(wù)。區(qū)別情況，降息止息；三是債權(quán)債務(wù)置換。組織鄉(xiāng)村干部對債權(quán)、債務(wù)人面對面的掛鉤置換；四是上級財政撥款兌付基金會欠款。

3.矛盾糾紛調(diào)處難。國家系列惠農(nóng)政策的實施，農(nóng)民惜土思想上升，農(nóng)村土地權(quán)屬、林權(quán)糾紛呈多發(fā)態(tài)勢。由于過去責(zé)任制時期把土地、山林基本上都分給農(nóng)民進行所謂承包，現(xiàn)在等于無償使用，導(dǎo)致各種矛盾糾紛無法徹底解決。雖然縣里成立了土地承包仲裁機構(gòu)，但力度不大，法律責(zé)任不清，效果不明顯。

4.農(nóng)村公路建設(shè)難。鄉(xiāng)村公路建設(shè)群眾自籌部分太高，根據(jù)去年實施的情況來看，群眾自籌高達35%左右（鎮(zhèn)道約10萬/公里，村道約7萬/公里），而且籌資缺乏可操作性的做法，農(nóng)民捐資完全靠自愿，鎮(zhèn)政府除了宣傳發(fā)動外，沒有其他強制手段，“一事一議”籌資每人每年不得超過15元，而且有30%的農(nóng)戶不同意的話就堅決不交錢。實踐證明“一事一議”不能解決任何問題。怎么辦？通過建整扶貧的形式后盾單位支持一點、向上爭取一點、到處討一點來解決部分問題。

5.農(nóng)民增收困難。當(dāng)前農(nóng)民增收主要靠柑桔產(chǎn)業(yè)和勞務(wù)收入。農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)主要是自給略有節(jié)余；省內(nèi)外勞務(wù)市場也在萎縮，而且工資呈下降趨勢。要增收主要靠優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和提高農(nóng)民的各項技能。

6.計劃生育工作難。全鎮(zhèn)有9590人在外打工，占勞動力的38.36%，且都是有生育能力的人，流動性大，聯(lián)系管理困難，一旦計劃外懷孕或超生，無論采用經(jīng)濟的、政治的或法律的手段都很難處理。社會撫養(yǎng)費征收幾乎沒有什么強制手段。解決這些問題只能靠發(fā)動群眾互相監(jiān)督，靠干部的走村串戶了解情況，把前面的預(yù)防工作做好。

7.維穩(wěn)工作難。對上訪鬧事的問題，上級對基層的壓力大，動不動就批評通報，甚至拿“帽子”制約。一部分上訪者是因為對上級政策的不理解，一部分上訪者是因為執(zhí)法不公，一部分上訪者純粹是無理取鬧。這些問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)本身不能解決，只能通過做思想工作，或通過大量的人力去“盯死看牢”。否則一旦出現(xiàn)上訪還要去接，變相讓那些無理取鬧者去“公費旅游”。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)促進農(nóng)民增收的主要辦法

夾山鎮(zhèn)主要從三個方面促進農(nóng)民增收：一是培育農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)。在穩(wěn)步發(fā)展水稻、油菜、養(yǎng)殖業(yè)的同時，重點發(fā)展柑桔生產(chǎn)，每年引導(dǎo)農(nóng)民擴大柑桔面積、進行低產(chǎn)園改造。建立協(xié)會組織，提高農(nóng)民組織化程度。培育龍頭企業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。加大新技術(shù)推廣力度，提升農(nóng)業(yè)科技水平。發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，如湘雜棉制種、雜交稻制種等。二是落實惠農(nóng)政策。確保各項惠農(nóng)資金全面落實。三是開展勞務(wù)培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)民外出務(wù)工，增加勞務(wù)收入。四是支持工業(yè)企業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民就近務(wù)工增收。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)防和處理群體性事件的辦法

預(yù)防和處理群體性事件主要實行“三級聯(lián)調(diào)”工作責(zé)任機制?！叭墶奔匆枣?zhèn)綜治辦為主體，派出所、司法所配合的鎮(zhèn)一級，以片長負總責(zé)，包村干部配合的片一級，以村支部書記為主體，全體村、組干部參與的村一級。三級聯(lián)動，搞好矛盾糾紛的排查調(diào)處。并在各村設(shè)立矛盾糾紛排查信息點，及時向村、片、鎮(zhèn)反映情況，發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛首先由村一級處理，村一級處理不下來的上交片來處理，片一級處理不下來再由鎮(zhèn)一級處理，做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)。發(fā)生重大突發(fā)事件，均由鎮(zhèn)綜治辦牽頭，片、村三級共同參與處理。鎮(zhèn)政府每天還安排了一名班子成員負責(zé)、由2—3人組成的值班組，負責(zé)日常接待，協(xié)助處理各項突發(fā)事件。

（七）鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成計劃生育任務(wù)的主要辦法

1.加強政策宣傳。主要通過召開各種形式的會議，張貼宣傳標(biāo)語，發(fā)放宣傳資料，設(shè)置宣傳櫥窗進行宣傳，在各村書寫2條以上計劃生育固定標(biāo)語，制作1個固定的計劃生育政策宣傳專欄，給每個農(nóng)戶發(fā)放1本計劃生育農(nóng)家歷。

2.加強流動人口管理

主要通過落實“六個一”的工作措施：即對外出已婚育齡婦女簽定一份有效合同；辦理一份流動人口婚育證明；落實一項有效節(jié)育措施；進行一次生殖健康監(jiān)測；發(fā)放一份計劃生育公開信；在流動人口集中地確立一名信息員。

3.開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)

主要進行生殖健康監(jiān)測和婦科病防治，免費為已婚育齡婦女提供避孕藥具，免費為已婚育齡婦女放置宮內(nèi)節(jié)育器，免費實施人工流引產(chǎn)，免費辦理生育證和流動人口婚育證明，通過村計生協(xié)會對計生困難家庭實行救助。*年全鎮(zhèn)共對11096名育齡婦女進行了生殖健康監(jiān)測，查治婦科病6000多人次，共對96戶計生困難家庭進行了救助。

4.加強社會撫養(yǎng)費征收

嚴(yán)格按照執(zhí)法程序，對違法生育對象下達執(zhí)法文書，實行班子成員包片，國家干部包村、計生辦工作人員包對象，實行集中進行征收。對拒不執(zhí)行的對象，申請法院強制執(zhí)行。

5.實施計生工作利益導(dǎo)向機制

主要是落實農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助政策和獨生子女傷殘死亡家庭進行救助政策，落實獨生子女保健費。到目前為止，共有100名對象落實了計生獎扶政策。

6.實行計劃生育績效掛鉤

鎮(zhèn)政府制定了對村計劃生育工作考核評估方案，鎮(zhèn)計生領(lǐng)導(dǎo)小組每年組織對各村進行考核評估，評估結(jié)果全鎮(zhèn)通報，并嚴(yán)格執(zhí)行“一票否決”制度，兌現(xiàn)獎懲措施。如夾山鎮(zhèn)規(guī)定，被“一票否決”的村取消評先評優(yōu)資格，并與轉(zhuǎn)移支付掛鉤，近兩年來，全鎮(zhèn)共有3個村因計生工作“一票否決”，扣除村級轉(zhuǎn)移支付1000元以上。對計生工作突出的村給予獎勵，*年，鎮(zhèn)政府給予南門村計生工作單項獎金達到4000元。

（八）農(nóng)民群眾到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要辦的事情及辦理方式和主要困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)民群眾，現(xiàn)在農(nóng)民幾乎所有自已無法解決的問題都會找政府，如生產(chǎn)生活困難、矛盾糾紛、子女就學(xué)困難、家庭成員就醫(yī)困難等等問題。除此以外，主要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的事情有以下幾項：一是合作醫(yī)療非正常病的審批表的申報審核、醫(yī)療補助兌付申報審核；二是林木采伐證的申報審核；三是動植物檢疫；四是民政救濟申報審核、部分民政資金的發(fā)放；五是建房證的申報審核；六是契稅、耕地占用稅的上繳；七是各種惠農(nóng)補貼資金的上卡發(fā)放；八是礦山企業(yè)安全生產(chǎn)申報審核；九是一孩生育證的發(fā)放；十是農(nóng)村部分計劃生育獎扶政策申報審核；十一是流動人口婚育證明發(fā)放；十二是炸藥等特種產(chǎn)品購買審核；十三是其他需鎮(zhèn)政府出具證明審批申報手續(xù)等。

以上事情的主要辦理方式。

具體由相關(guān)職能部門或站辦所辦理。一般情況下隨到隨辦，或每周一次，或每逢集日進行集中辦理。

辦理以上事情的主要困難。主要受鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)所限，一般只能審核或證明，審批往往在縣以上。如結(jié)、離婚證必須到縣民政局辦理，群眾意見較大。

（九）鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成上級下達及配套完成的任務(wù)

1.廣播電視村村通工程。夾山鎮(zhèn)廣播已實現(xiàn)了村村通，有29個村通有線電視，有線電視用戶共4410戶。有線電視由縣廣電網(wǎng)絡(luò)公司商業(yè)運作，上級撥付的項目資金由廣電網(wǎng)絡(luò)公司掌握，鎮(zhèn)政府主要通過宣傳發(fā)動，爭取扶貧后盾單位支持，發(fā)展有線電視網(wǎng)絡(luò)。

2.文化站建設(shè)。夾山鎮(zhèn)文化廣播電視站在編人員2人。文化站有辦公場所和圖書室，但房屋亟待維修，圖書已非常陳舊，文化站建設(shè)資金嚴(yán)重不足，每年經(jīng)費僅1萬元（包括工資）。每年只能配合縣里組織開展送電影下鄉(xiāng)活動，或配合節(jié)慶日組織一些有限的文化體育競技活動等。

3.鄉(xiāng)村公路建設(shè)。一是通過開展“一事一議”搞好村組道路養(yǎng)護和維修。二是發(fā)動各村村民開展募捐，爭取社會力量支持籌集建設(shè)資金進行公路硬化工程。*年夾山鎮(zhèn)硬化鎮(zhèn)村公路31公里，上級投入鄉(xiāng)村公路暢通工程項目資金400萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要自籌資金300萬元，難度極大，一般自籌資金不到位上級不給錢。

4.農(nóng)技培訓(xùn)。主要是發(fā)揮職能部門的作用，進行農(nóng)技培訓(xùn)，以集中培訓(xùn)和現(xiàn)場指導(dǎo)形式，每年培訓(xùn)農(nóng)民在2000人次以上。主要項目有水稻、油菜、柑桔等農(nóng)作物生產(chǎn)技術(shù)、病蟲防治等，全鎮(zhèn)每年還發(fā)放病蟲情報8—10期。

5.新型農(nóng)村合作醫(yī)療。石門縣*年正式啟動農(nóng)村合作醫(yī)療。夾山鎮(zhèn)第一年參合率為82%，*年為90%。主要是深入宣傳農(nóng)村合作醫(yī)療政策，強化村級責(zé)任，農(nóng)民在得到實惠的情況下，積極性越來越高。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍認為明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革很有必要。

1.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府什么事都管，但什么事都沒有權(quán)力管。除發(fā)展黨員和基層組織支部書記任免外，其它均無審批權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律范圍內(nèi)應(yīng)該有權(quán)決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展事務(wù)，制定有關(guān)落實國家政策的保障措施。比如國家對農(nóng)民的各項直補政策除保障落實以外還應(yīng)該有依法處置權(quán)。如夾山鎮(zhèn)停隊村*年“一事一議”集資修路，30%的農(nóng)戶不同意，雖然路可以修，但這30%的農(nóng)戶不愿出錢，當(dāng)時集體研究用國家直補款抵扣，結(jié)果該部分農(nóng)民打縣市長熱線“告狀”，使農(nóng)民該得的得，該出的可以不出。又如計劃生育條例規(guī)定的對違反計生的人開征的計劃生育撫養(yǎng)費，依法收是沒有人交的，強制手段又沒有，唯一的主動權(quán)就是用“直補”款抵扣，因為“直補”是“綠色通道”，誰也不敢做主。

2.保留一定的人員編制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)最少不得低于20人，除綜合辦公室外，可以不設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所可以設(shè)3—4個中心，如經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、社會事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、計劃生育服務(wù)中心等?！爸行摹敝饕惺构芾怼f(xié)調(diào)、指導(dǎo)權(quán)。經(jīng)費包括“兩?！庇韶斦摀?dān)。

3.省級以上財政要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的力度。現(xiàn)在雖然“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本身沒有稅收，也沒有收費，完全靠縣財政補貼。如夾山鎮(zhèn)每年的資金缺口在100萬元左右（不包括建設(shè)，主要是工資、福利、“兩?！?、辦公及差旅費用），必須花大量的精力向外向上爭取收入。上級主要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會公共事業(yè)、政權(quán)建設(shè)等方面的投入。

4.制發(fā)全省或全國統(tǒng)一的“誠信公民”服務(wù)卡。農(nóng)村的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽發(fā)，時間一年。此卡是農(nóng)民外出務(wù)工和暫住的有效通行證。對那些違反治安條例受到處罰、違反計生條例不交撫養(yǎng)費、無理取鬧參與上訪者和“國家給的我要，我該交的沒有”的人等等不得簽發(fā)。這是對不誠信公民最有效的控制手段。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力和手段都不能解決這些問題?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映說：只有抓到的小偷不上訪?？梢娚霞壱獙ι显L政策作出調(diào)整。

5.國家要加強對農(nóng)民教育的投入。農(nóng)民素質(zhì)確實有待提高。公民道德教育、愛國教育、法制教育、廣播電視引導(dǎo)教育、中小學(xué)教育等都要加強，而教育形式、資料、設(shè)施等鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身無力解決。