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一、拆遷中對弱勢群體加強(qiáng)保護(hù)的必要性

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)的步伐日益加快，因拆遷而引發(fā)的糾紛在各類矛盾糾紛中的比例大幅增加，日益突顯，通過對這一類案件的調(diào)查統(tǒng)計，我們發(fā)現(xiàn)，社會弱勢群體作為被拆遷人時，在購房、貸款等許多方面面臨很大困難，需要得到政策法規(guī)的特別保護(hù)，主要表現(xiàn)在：

1、弱勢群體主要是年老體弱、殘疾無業(yè)、缺乏勞動能力或獨立生活能力的人群，他們就業(yè)能力差，經(jīng)濟(jì)收入普遍很低，大部分靠社會救濟(jì)作為唯一生活來源，這一經(jīng)濟(jì)狀況決定了他們的房屋被拆遷后，沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力購買住房。

2、由于弱勢群體的經(jīng)濟(jì)收入低下，還貸能力低，因此根本無法達(dá)到銀行所要求的貸款條件，很難通過貸款購房。

3、由于弱勢群體屬于社會最低收入階層，他們的生活環(huán)境、居住條件都相當(dāng)差，往往住房面積狹小、人口擁擠、設(shè)施陳舊，一旦舊房拆遷，按照房屋建筑面積、結(jié)構(gòu)、成新等因素來確定的拆遷補償款數(shù)額較少；而對于人口眾多的家庭，如果家庭成員就補償方式達(dá)不成一致，還需先就產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割，再確定各自獲得補償金額的多少，更加削弱了弱勢群體的購房能力。

由于弱勢群體在拆遷后居住權(quán)利得不到保障，往往處境艱難、情緒激動，繼而引發(fā)與拆遷單位、開發(fā)公司和政府有關(guān)部門之間的矛盾沖突，阻礙了拆遷工作和項目建設(shè)的進(jìn)度，也給社會增添了不穩(wěn)定因素。因此，無論從保護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益還是從維護(hù)社會穩(wěn)定大局角度來看，對之加以特殊保護(hù)都具有現(xiàn)實意義。

二、立法對弱勢群體的保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問題

針對城市房屋拆遷問題，國務(wù)院于2001年6月重新了《城市房屋拆遷管理條例》，南京市據(jù)此出臺了《南京市城市房屋拆遷管理辦法》（下簡稱《辦法》），市房產(chǎn)管理部門和物價部門也聯(lián)合發(fā)文就購買經(jīng)濟(jì)適用房的條件、價格作了明確規(guī)定。這些條款對經(jīng)濟(jì)困難家庭給予了一定的特別保護(hù)，但這種保護(hù)并非針對弱勢群體的專門保護(hù)，沒有形成具體系統(tǒng)的制度，而且部分條款在實際操作中還存在一些問題。

1、《辦法》第27條規(guī)定：拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償，也可以實行與貨幣補償金額同等價值的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，但對于拆遷公有出租房和政策改造房的，對承租人只實行貨幣補償和支付購房補貼，不適用產(chǎn)權(quán)調(diào)換。而多年來這兩類住房也正因其租金低廉而主要由低收入人群尤其是弱勢群體租住，一旦拆遷，承租人必須面臨重新購房的唯一選擇，無法享受拆遷安置房低于市場價的優(yōu)惠。

2、即使是符合第27條規(guī)定的可以選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的條件，在實際操作中，一方面有關(guān)拆遷單位為了節(jié)約拆遷成本，加快拆遷進(jìn)度，減輕城市建設(shè)負(fù)擔(dān)，主觀上不愿意實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，大多采用單一的貨幣補償方式；另一方面，根據(jù)第29條規(guī)定，貨幣補償金額與所調(diào)換的房屋有差價的，結(jié)清差價后給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由于所調(diào)換的房屋單價與市場上商品房價格相比優(yōu)惠不多，客觀上也造成了該條款在實踐中得不到落實，被拆遷人根本沒有選擇的余地，只能被動接受貨幣補償。

3、《辦法》第38條規(guī)定：實行貨幣補償?shù)?，獲得的貨幣補償金額不足5萬元的，拆遷人應(yīng)當(dāng)補足5萬元，符合購買政府提供的低收入家庭經(jīng)濟(jì)適用住房條件的，可以優(yōu)先購買。雖然該條款對一般經(jīng)濟(jì)困難家庭來說是減輕了相當(dāng)大的一筆經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但據(jù)了解，目前政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房價格在1500-1850元左右，以購買一處40平方米的單室套來計算，僅購房款就需六萬元以上，加上各種購房稅、費，即使扣除補償款部分，差價對于靠社會救濟(jì)生活的弱勢群體來說仍是個天文數(shù)字，無疑，這一特殊群體應(yīng)該受到政府、社會的特別照顧。

三、建立拆遷援助制度的設(shè)想

加強(qiáng)對被拆遷的弱勢群體合法權(quán)益的保護(hù)，筆者認(rèn)為，適當(dāng)借鑒法律援助制度的做法，建立拆遷援助制度，對符合一定條件的被拆遷人、被拆遷房的承租人在拆遷安置的各個環(huán)節(jié)上給予幫助，這不失為一個切實可行的途徑。

1、機(jī)構(gòu)設(shè)置及程序

在城市拆遷行政管理部門內(nèi)部設(shè)立專門的拆遷援助管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對拆遷援助案件的審批。審批后，交由具體拆遷機(jī)構(gòu)承辦，辦理完畢報援助管理機(jī)構(gòu)備案。辦理期間，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對辦理情況進(jìn)行全程督辦。

2、援助方式

⑴提高補償數(shù)額：一方面對受援人適當(dāng)提高拆遷最低補償標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，適當(dāng)擴(kuò)大對受援人補償損失的計算范圍，對附著在房屋上的其他權(quán)利也給予一定的補償。從法理依據(jù)上來講，這些權(quán)利以房屋為依托和基礎(chǔ)，形成了以財產(chǎn)權(quán)為主的蘊涵豐富內(nèi)容的權(quán)利系列，例如被拆遷房屋大多地處生活附屬設(shè)施如學(xué)校、醫(yī)院等比較便利之處，拆遷后給被拆遷人生活帶來了諸多不便，并將為之付出一定的財力、物力，因此，對受援人因拆遷而受到的潛在損失加以補償也在情理之中。總之，通過增加受援人因拆遷所獲得的補償，是解決弱勢群體拆遷難題的一個最直接有效的方式。

⑵實行購房優(yōu)惠：一是在經(jīng)濟(jì)適用房的價格上給予二次優(yōu)惠，將房屋價款控制在最低補償額度以內(nèi)，使受援人真正買得起、住得上房。二是加大經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)力度，有針對性地開發(fā)適合弱勢群體購買、居住的小面積住房。三是通過加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，為弱勢群體買房提供小額、長期、低息貸款，幫助受援人緩解購房時遇到的經(jīng)濟(jì)困難。

⑶落實補償方式：對受援人落實貨幣拆遷和產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的補償方式，由受援人自主選擇對自己優(yōu)惠最大的拆遷補償形式，并在產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房價計算上實行一定的優(yōu)惠。

⑷簡化購房手序：對受援人拆遷安置的各個環(huán)節(jié)實行部分代辦或全程代辦，簡化辦事程序，縮短過渡期間，減少受援人的額外支出。公務(wù)員之家版權(quán)所有

3、援助資金來源：援助經(jīng)費可以比照《辦法》第三十四條的規(guī)定，由拆遷人支付三分之二，政府支付三分之一。

當(dāng)然，拆遷援助是一套系統(tǒng)、嚴(yán)格、規(guī)范的制度體系，需就所涉及的職能部門、審批條件、操作程序、經(jīng)費來源等一系列問題加以詳細(xì)探討，隨著這一制度的日漸成熟，弱勢群體在拆遷中的合法權(quán)益將會得到更為全面有效的保護(hù)。