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政府是市場(chǎng)的參與者而非裁判員。其功能不是糾正“市場(chǎng)失靈”，而是一個(gè)有自利動(dòng)機(jī)的，以經(jīng)營(yíng)空間為手段提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)。同所有市場(chǎng)的參與者一樣，政府的行為準(zhǔn)則就是追求利潤(rùn)最大化。從這一新的視角出發(fā)，可以對(duì)政府競(jìng)爭(zhēng)、公眾參與等長(zhǎng)期困惑城市規(guī)劃理論的問(wèn)題，重新思考并得出全新的結(jié)論。城市規(guī)劃專業(yè)的職業(yè)坐標(biāo)，也因此需要進(jìn)行重大調(diào)整。

一、導(dǎo)言

長(zhǎng)期以來(lái)，城市規(guī)劃一直因無(wú)法正確理解其委托人及其行為而備受困擾。規(guī)劃師就像是一個(gè)受業(yè)主委托的設(shè)計(jì)師——他努力發(fā)現(xiàn)消費(fèi)者需求，卻經(jīng)常忽視了委托業(yè)主的需求。他不知道業(yè)主的動(dòng)機(jī)，或刻意模糊和業(yè)主之間的委托關(guān)系，認(rèn)為業(yè)主有義務(wù)按照他的設(shè)計(jì)生產(chǎn)。當(dāng)規(guī)劃師們更進(jìn)一步，打算成為委托人與公眾之間獨(dú)立的利益協(xié)調(diào)和仲裁者，甚至自視為大眾利益的代表，幫助消費(fèi)者來(lái)監(jiān)督（向權(quán)利講授真理）、制約其委托人（公眾決策）的時(shí)候，城市規(guī)劃職業(yè)實(shí)際上也就岌岌可危了。

規(guī)劃師并非真正的自由職業(yè)者。對(duì)于規(guī)劃師來(lái)講，它的主要委托人就是政府。西方主流的規(guī)劃理論隱含的一個(gè)基本假設(shè)，就是城市規(guī)劃的最終委托人是大眾。正是這個(gè)假設(shè)，在引導(dǎo)城市規(guī)劃從一個(gè)實(shí)踐的學(xué)科，蛻變成為純學(xué)術(shù)的理論游戲。過(guò)不了多久，這個(gè)游戲很可能也無(wú)法玩下去了——越來(lái)越多的西方大學(xué)開(kāi)始取消這門沒(méi)有社會(huì)訂貨的專業(yè)。道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)橐?guī)劃師即設(shè)計(jì)不出滿足所有公眾偏好的產(chǎn)品（因?yàn)楦緵](méi)有），也找不到對(duì)這種產(chǎn)品的真正需求。這同一個(gè)堅(jiān)持認(rèn)為自己是為消費(fèi)者工作而不是為企業(yè)家工作的工程師一樣，不論他對(duì)公眾利益知道的多么多，他都無(wú)法把批評(píng)企業(yè)家從消費(fèi)者身上謀利，作為其職業(yè)存在的前提。

在中國(guó)，城市規(guī)劃依然是工程和美學(xué)為主，與其委托人為敵的學(xué)術(shù)病毒還沒(méi)有廣泛流傳，因此，仍然是一門各大學(xué)爭(zhēng)相開(kāi)設(shè)的熱門學(xué)科。但是，盡管中國(guó)的規(guī)劃師們對(duì)為政府服務(wù)還沒(méi)有抱有西方規(guī)劃師們那么大的懷疑，但這并不足以解決西方城市規(guī)劃在70年代遇到的另一個(gè)理論困境。這個(gè)困境是從建筑學(xué)傳統(tǒng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐延伸過(guò)來(lái)的。其最大的缺陷是假設(shè)城市像一棟建筑一樣，只有一個(gè)單一所有者——城市政府。因此，我們無(wú)需考慮“交易成本”，而只要考慮技術(shù)上的“合理性”。但在真實(shí)世界里，城市的所有權(quán)分散在無(wú)數(shù)的利益主體手中。政府并不能任意地按照技術(shù)的合理性組織城市的功能，安排城市的設(shè)施?！敖灰壮杀尽钡拇嬖冢璧K了“最優(yōu)”規(guī)劃結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。

利益不同的多人世界，是城市規(guī)劃職業(yè)和建筑設(shè)計(jì)、工程設(shè)計(jì)最主要的職業(yè)分水嶺。把一個(gè)城市視作一棟建筑，是建筑學(xué)延伸過(guò)來(lái)的規(guī)劃專業(yè)一個(gè)關(guān)鍵隱喻。但對(duì)于一座城市，除了最初的一段時(shí)間，城市是被無(wú)數(shù)的業(yè)主所共同擁有。組織“集體的行動(dòng)”以實(shí)現(xiàn)“公眾利益”是城市規(guī)劃師之于建筑師的最大不同。換言之，城市規(guī)劃必須發(fā)展出在有交易成本的世界里，引導(dǎo)城市趨向“技術(shù)最優(yōu)”的新的職業(yè)技能。顯然，城市規(guī)劃的傳統(tǒng)，無(wú)法提供給我們“制度設(shè)計(jì)”所需的專業(yè)分析工具。要做到這一點(diǎn)，城市規(guī)劃就必須借助經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的最新進(jìn)展，并將城市規(guī)劃延伸到比傳統(tǒng)學(xué)科范疇更遠(yuǎn)的領(lǐng)域。

應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)城市問(wèn)題進(jìn)行研究并不是什么新鮮的做法。但這些研究大多停留在簡(jiǎn)單地用城市規(guī)劃的實(shí)踐，驗(yàn)證經(jīng)濟(jì)學(xué)的命題，或應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)工具解釋城市現(xiàn)象。很少有研究致力于改造經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，使之適應(yīng)城市規(guī)劃現(xiàn)實(shí)的需要。因此，城市規(guī)劃幾乎完全是經(jīng)濟(jì)學(xué)被動(dòng)的消費(fèi)者，而對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論本身鮮有貢獻(xiàn)。這也使得主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中幾乎看不到城市規(guī)劃的影響。城市規(guī)劃不應(yīng)簡(jiǎn)單照搬現(xiàn)成的經(jīng)濟(jì)學(xué)公式，而是要解釋為何標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)無(wú)法解釋城市現(xiàn)象，然后，將改造過(guò)的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，重新應(yīng)用于城市規(guī)劃。

正確解釋政府的市場(chǎng)角色，是規(guī)劃師正確理解自己職業(yè)性質(zhì)的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新進(jìn)展表明，將政府視作一個(gè)“自利”的經(jīng)營(yíng)主體——而不是非營(yíng)利的，僅僅為解決“市場(chǎng)失靈”而存在的公益性組織——可以更好地解釋政府的真實(shí)動(dòng)機(jī)和行為；將城市假設(shè)為多重產(chǎn)權(quán)而不是單一產(chǎn)權(quán)空間組織，則可以從而將工程技術(shù)型的城市規(guī)劃專業(yè)，轉(zhuǎn)向利益協(xié)調(diào)性的城市規(guī)劃。

本文前半部分，將提出一個(gè)新的命題——“政府是一個(gè)經(jīng)營(yíng)空間的企業(yè)”。把政府視做一個(gè)自利的組織，而不是利他的組織，是分析政府行為的關(guān)鍵假設(shè)。以前大部分規(guī)劃理論的研究，都將政府視作處理“市場(chǎng)失靈”的組織。本文的觀點(diǎn)是，沒(méi)有什么“市場(chǎng)失靈”。政府不是市場(chǎng)旁觀者（裁判），更不是市場(chǎng)的對(duì)立物，而是市場(chǎng)的參與者。

對(duì)于企業(yè)來(lái)講，制度環(huán)境決定了其可能的商業(yè)模式。而商業(yè)模式又決定了企業(yè)的行為。規(guī)劃師只有理解政府的商業(yè)模式（甚至幫助政府設(shè)計(jì)新的商業(yè)模式），才能使自己的專業(yè)技巧成為這一模式中不可或缺的組成部分。在這一新的框架里，城市規(guī)劃中的“制度設(shè)計(jì)”將會(huì)變得同“工程設(shè)計(jì)”、“美學(xué)設(shè)計(jì)”一樣重要。規(guī)劃理論家們必須為“制度設(shè)計(jì)”尋找合適的理論工具。制度設(shè)計(jì)拓展了城市規(guī)劃行業(yè)職業(yè)范圍，幫助規(guī)劃師更好地達(dá)成“理想城市”的目標(biāo)。做不到這一點(diǎn)，城市規(guī)劃專業(yè)就會(huì)在為政府提供服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)中出局，從而導(dǎo)致整個(gè)城市規(guī)劃學(xué)科的邊緣化。

本文后半部分，則是從新的角度，對(duì)目前城市規(guī)劃面臨的理論困境和重大學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，包括規(guī)劃師的市場(chǎng)角色、城市政府競(jìng)爭(zhēng)、民主與公共參與、規(guī)劃土地指標(biāo)管制問(wèn)題等重新進(jìn)行思考。這些思考表明，新的理論范式可以對(duì)一些規(guī)劃師們習(xí)以為常的問(wèn)題，提出完全不同的新的新的解釋。

二、政府市場(chǎng)角色的重新思考

在新古典的范式里，市場(chǎng)被假定為沒(méi)有交易成本，可以自動(dòng)尋找均衡的一種機(jī)制，政府的角色就成為理想市場(chǎng)里的“制度冗余”。于是，組織集體生產(chǎn)和消費(fèi)的產(chǎn)品和服務(wù)，成為了市場(chǎng)無(wú)法定價(jià)的一種特殊物品——“公共產(chǎn)品”。在這些“無(wú)法由市場(chǎng)提供”（或者用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)“市場(chǎng)失靈”）的領(lǐng)域，政府就成為一種彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的替代選擇（RichardA.Musgrave,1939,PaulA.Samuelson,1954）。由于政府的地位有天然的壟斷傾向，因此，其活動(dòng)只是一種不得已的選擇——它應(yīng)當(dāng)而且必須限制在僅僅提供公共產(chǎn)品的非市場(chǎng)領(lǐng)域，其決策方式必須是通過(guò)“民主的程序”，反映大多數(shù)公共產(chǎn)品需求者的集體偏好。換句話說(shuō)，凡是市場(chǎng)能夠自行運(yùn)作的領(lǐng)域，政府都應(yīng)當(dāng)退出，政府的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)限制在最小的范圍。

但是同這些理論的期待相反，幾乎在所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家里，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的介入不僅沒(méi)有減弱，反而日益加深。公共開(kāi)支占整個(gè)社會(huì)開(kāi)支的比重都在迅速上升。美國(guó)在第一次世界大戰(zhàn)前夕的1913年政府開(kāi)支占國(guó)民生產(chǎn)總值還不到10%，1930年時(shí)也不過(guò)11%，到了90年代政府的支出則占到了國(guó)民生產(chǎn)總值的1/3強(qiáng)。而美國(guó)的這一比值在主要工業(yè)化國(guó)家中還是最低的，法國(guó)、德國(guó)和意大利的公共部門支出甚至占到國(guó)民生產(chǎn)總值的1/2強(qiáng)

于是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界開(kāi)始了對(duì)政府和公共產(chǎn)品范式的反思。科斯在“經(jīng)濟(jì)學(xué)中的燈塔”（“TheLighthouseinEconomics”）(1974)一文中，直截了當(dāng)?shù)貙⒚^指向“市場(chǎng)失靈”范式中最著名的例子——燈塔。科斯在追溯了英國(guó)燈塔制度的歷史及其演變后發(fā)現(xiàn)，燈塔并非像想傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家（JohnStuartMill,1848,HenrySidgwick,1909,A.C.Pigou,1933,PaulSamuelson,1964）想當(dāng)然地以為的那樣，無(wú)法在市場(chǎng)上定價(jià)，因此必須由政府來(lái)提供。在17世紀(jì)時(shí)，私人就開(kāi)始建立燈塔并收取使用費(fèi)。到了1820年，四分之三強(qiáng)的燈塔都是私人建的。倫敦海務(wù)局（TrinityHouse）——科斯稱之為“盡公責(zé)的私人組織”——提供了幾乎所有的航標(biāo)導(dǎo)航服務(wù)，但依然靠向船主收取費(fèi)用維持所需開(kāi)支?！盁羲杂伤饺私ㄔ?、運(yùn)行、籌資和擁有，私人可將其轉(zhuǎn)售他人，或作為遺產(chǎn)留給后代”。于是。科斯將燈塔這一必須由政府提供公共產(chǎn)品的經(jīng)典案例，轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品可以由市場(chǎng)定價(jià)并提供的絕好佳例。

沿著科斯所開(kāi)辟的道路，一個(gè)又一個(gè)市場(chǎng)失靈的寓言被改寫(xiě)：收費(fèi)公路（DanielB.Klein,1990）、蜜蜂與果農(nóng)（StevenN.S.Cheung,1973）……。盡管大量的實(shí)證表明，按照市場(chǎng)失靈范式的所觀察到的世界并不準(zhǔn)確，但這些否證并不足以駁倒“公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由政府提供”的理論基礎(chǔ)。在對(duì)燈塔的案例進(jìn)行了令人信服的分析后，科斯得出的結(jié)論卻是：“經(jīng)濟(jì)學(xué)家們不應(yīng)該把燈塔作為只能由政府提供服務(wù)的例子”，他對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出建議不是放棄傳統(tǒng)的分析范式，而僅僅是“希望探討最好由政府提供服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家應(yīng)該舉出一個(gè)比燈塔更有說(shuō)服力的例子?！?/p>

只有理論才能打倒理論。

正像Michelson-Morley否定以太存在的著名實(shí)驗(yàn)，不足以否證牛頓力學(xué)的范式一樣，經(jīng)濟(jì)學(xué)必須建立新的范式（像物理學(xué)的相對(duì)論一樣），才能理解這些反駁的真正含義。在所有這些實(shí)證中，都力圖證明“公共產(chǎn)品的提供不必由政府提供”。其潛臺(tái)詞，仍然是試圖證明斯密“無(wú)形的手”假設(shè)，并支持將政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干涉減少到最小。換句話說(shuō)，這些理論家同他們所反對(duì)的理論家們一樣，認(rèn)為政府是非市場(chǎng)的。

他們?nèi)匀粵](méi)有跳出傳統(tǒng)理論的框架。

通過(guò)重新認(rèn)識(shí)政府的市場(chǎng)角色，來(lái)解釋公共產(chǎn)品的提供，是由另外一組制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出并完善的。這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的最大特點(diǎn)，就是重新將政府看作有自利動(dòng)機(jī)的市場(chǎng)主體。這類市場(chǎng)主體的目的，就是通過(guò)組織集體行動(dòng)（消費(fèi)或生產(chǎn)），獲得分工與合作帶來(lái)的潛在利益。其主要手段，就是制度institution（或機(jī)制mechanism）設(shè)計(jì)。這類經(jīng)濟(jì)學(xué)家的代表，包括M.Olson(1965,1982,1992,1993),A.Downs(1965),D.North(1978,1983,1991,1994),D.NorthandR.Thomas(1973),Y.Barzel（2002）,Tiebout(1956)。他們放棄了“無(wú)形的手”假設(shè)，提出政府同所有市場(chǎng)主體一樣，擁有一雙“貪婪的手”（Olson,1993）的假設(shè)。科斯燈塔的案例中，倫敦海務(wù)局TrinityHouse不過(guò)是一種特定類型的“政府”。科斯的分析表明，公共產(chǎn)品并不是什么無(wú)法定價(jià)的特殊的商品或服務(wù)，它的提供，完全可以通過(guò)市場(chǎng)途徑（制度設(shè)計(jì)），由政府提供。

Olson是與Downs一起，最早開(kāi)始將政府當(dāng)作受自利個(gè)體支配的集團(tuán)的少數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家之一。在其名著《集體行動(dòng)的邏輯》一開(kāi)始，Olson將集團(tuán)中自利的個(gè)人，作為研究的基本前提：

可想而知，認(rèn)為集團(tuán)會(huì)采取行動(dòng)維護(hù)其利益，這是建立在集團(tuán)中的個(gè)人都是為了自身利益這一假設(shè)上的?！髁x被看作是一種例外，至少在考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)是這樣的。……認(rèn)為集團(tuán)會(huì)采取行動(dòng)以維護(hù)他們的集體利益想來(lái)是從理性的、尋求自我利益的行為這已被廣泛接受的前提而作的邏輯推論。

隨后，經(jīng)濟(jì)史研究也開(kāi)始將自私的政府當(dāng)作其行為分析得基本假設(shè)。在《經(jīng)濟(jì)史的結(jié)構(gòu)與變遷》（StructureandChangeinEconomicHistory）第四章“歷史上經(jīng)濟(jì)組織的分析框架”（AworkforAnalyzingEconomicOrganizationinHistory）中，North寫(xiě)道：

為了有分析地解釋經(jīng)濟(jì)組織，我們須運(yùn)用與一種國(guó)家理論結(jié)合在一起的交易費(fèi)用理論，交易費(fèi)用理論在這樣的條件下已顯得必要：即因?yàn)橄∪背蔀槠毡榈臓顩r以及由此而產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)，在其余的情況相同（或均保持不變）的情況下更有效率的經(jīng)濟(jì)組織形式將取代效率較低的組織形式。然而國(guó)家將只按照與國(guó)家管理者財(cái)富最大化目標(biāo)相一致的程度去鼓勵(lì)并規(guī)定有效率的產(chǎn)權(quán)制度。

J.M.Buchanan(1989)將這一假設(shè)，推廣到對(duì)憲政理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。也認(rèn)為：

只有個(gè)人才作出選擇和行動(dòng)。集體本身不選擇也不行動(dòng)，假定集體仿佛可以選擇而進(jìn)行的分析是不符合通行的科學(xué)準(zhǔn)則的。

政治學(xué)者已把下面這一點(diǎn)當(dāng)作一個(gè)原理，即在設(shè)計(jì)任何政治制度及對(duì)立憲確定若干檢查和控制條款時(shí)，每個(gè)人必須被當(dāng)作一個(gè)無(wú)賴，他的所有作為除了追求私人利益外，別無(wú)其他目的。

將政府最為一個(gè)普通的自利的組織，放到市場(chǎng)中進(jìn)行研究，是經(jīng)濟(jì)學(xué)思想史上的一個(gè)重要進(jìn)步。它徹底改變了政府是一個(gè)非人格，具有獨(dú)立意志的，自動(dòng)追求社會(huì)福利最大化的“機(jī)器”的假設(shè)。政府是由自利的行為主體組成，并按照其領(lǐng)導(dǎo)者自私的目行動(dòng)的假設(shè)，開(kāi)辟了像其他市場(chǎng)組織（企業(yè)、家庭、社團(tuán)）一樣，對(duì)政府行為和公共產(chǎn)品提供進(jìn)行分析的學(xué)術(shù)范式。盡管這一范式還遠(yuǎn)沒(méi)有徹底取代“市場(chǎng)失靈”的范式成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流，但幾乎每一個(gè)重新思考這一問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿，都取得了重要的進(jìn)展。

三、政府商業(yè)模式的重新思考

將政府作為自利的主體，或者更嚴(yán)格的說(shuō)，作為“一個(gè)被自利的主體所操縱的機(jī)構(gòu)”命題，決定了城市規(guī)劃學(xué)科底層必然發(fā)生根本性的改變。按照這個(gè)范式，決定經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的就不再是要素的最優(yōu)分配，而是如何設(shè)計(jì)一種商業(yè)模式，使得潛在的利益，可以通過(guò)市場(chǎng)的途徑營(yíng)利。設(shè)計(jì)城市的最優(yōu)的商業(yè)模式，構(gòu)成了城市規(guī)劃學(xué)科的核心技術(shù)。這一核心技術(shù)包括投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面。

我們先來(lái)看收益制度的設(shè)計(jì)。

眾所周知，由于公共產(chǎn)品缺少排他性（這是公共產(chǎn)品的定義），免費(fèi)搭車（free-ride）的行為常常使得大多數(shù)公共產(chǎn)品的提供成為不可能。這類似于專利制度建立前的發(fā)明創(chuàng)造。那時(shí)，技術(shù)創(chuàng)造必須完全靠私人的保密性這樣一種成本極高的方式來(lái)保證發(fā)明者的利益。直到專利制度使得研究發(fā)明被盜用的可能被排除，研發(fā)的成本才可以通過(guò)特定商業(yè)途徑加以回收，現(xiàn)代意義上的研究發(fā)明才得以成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)。同樣，公共產(chǎn)品的提供取決能否創(chuàng)造一種制度，使其產(chǎn)生的效益不會(huì)由于免費(fèi)搭車導(dǎo)致外溢和泄漏，從而最大程度地加以收回。在某種意義上講，公共產(chǎn)品提供水平的高低和多寡，很大程度上卻決于商業(yè)模式的回收的效率。

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)近年來(lái)的高速成長(zhǎng)，正是由于中國(guó)城市政府發(fā)展出一套適合于自身特點(diǎn)的盈利模式。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市政府通過(guò)一系列稅收制度的改革逐漸從計(jì)劃體制下的政府，變?yōu)橛勺约豪娴氖袌?chǎng)主體。而在所有這些過(guò)程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中城市政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的高度壟斷，并沒(méi)沒(méi)有被放棄。由于所有的土地用途改變，必須由政府批準(zhǔn)，特別是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，必須由首先由政府征用，然后再在公開(kāi)市場(chǎng)上出讓的制度，使得政府投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)的管理服務(wù)得到巨大的回報(bào)。激勵(lì)城市政府以前所未有的速度建設(shè)了大量高水平的服務(wù)設(shè)施。盡管其中也存在失敗和低效率的投資，但城市政府的高效率的回收，既大大降低了長(zhǎng)周期、大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資的風(fēng)險(xiǎn)。

稅收制度的演進(jìn)對(duì)中國(guó)地方政府的影響已經(jīng)應(yīng)得到廣泛深入的研究，但對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的壟斷一級(jí)市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)卻沒(méi)有正面的分析。事實(shí)上，在談?wù)摰胤秸畨艛嘁患?jí)土地市場(chǎng)時(shí)，幾乎所有學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)都是負(fù)面，學(xué)界幾乎一致認(rèn)為限制農(nóng)地自由入市，是剝奪農(nóng)民的發(fā)展機(jī)會(huì)，政府征用制度是搶奪農(nóng)民的財(cái)富，因此打破壟斷的一級(jí)土地市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)是下一步的重點(diǎn)。但卻很少有人意識(shí)到這一制度在減少免費(fèi)搭車的方面的重要制度意義，亞洲小型快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，如新加坡、香港，都在不同（甚至更大）程度上采用了這一制度。只不過(guò)中國(guó)這一制度應(yīng)用的范圍更廣，規(guī)模更大。沒(méi)有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的這一制度，中國(guó)的城市增長(zhǎng)不會(huì)同其他發(fā)展國(guó)家有本質(zhì)上的差異。

然后，我們?cè)賮?lái)看投入機(jī)制的設(shè)計(jì)。

不同于新古典科布——道格拉斯實(shí)用的生產(chǎn)函數(shù)，我采用了斯密——馬克思的傳統(tǒng)，將固定成本、可變成本和剩余（利潤(rùn)），作為企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)。提出一次性基礎(chǔ)設(shè)施投入和長(zhǎng)期回收不同步的問(wèn)題，是商業(yè)模式設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的核心問(wèn)題。針對(duì)缺少財(cái)產(chǎn)稅和擁有一級(jí)土地市場(chǎng)壟斷收益的城市政府行為進(jìn)行了分析。提出為了將一次性的土地收益轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期的稅收而對(duì)工業(yè)大規(guī)模補(bǔ)貼，是中國(guó)出口競(jìng)爭(zhēng)力的主要根源。從而解釋了中國(guó)經(jīng)濟(jì)近年高速增長(zhǎng)的真正動(dòng)力。固定資產(chǎn)投資和出口拉動(dòng)型的增長(zhǎng)，不是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的原因，而只是這一制度下的宏觀結(jié)果。

在一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，城市建設(shè)的固定成本和可變成本分別由兩個(gè)不同的主體獨(dú)立提供：1）一次性的開(kāi)發(fā)可以由非政府的公司開(kāi)發(fā)，然后一次性賣給居民；2）政府收取物業(yè)稅，并為居民提供公共服務(wù)。但在中國(guó)，由于缺少財(cái)產(chǎn)稅，政府必須一次性將固定成本和可變成本收足。這樣就出現(xiàn)了一個(gè)同前一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)相反的問(wèn)題：政府獲得大量一次性收益，但所提供的服務(wù)卻是長(zhǎng)期和持續(xù)性的。城市政府必須將土地批租中獲得收益的一部分，轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期可持續(xù)的現(xiàn)金流——稅收。

城市政府的本能，就是將兩個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié)組合成一個(gè)完整的流程，以分別滿足對(duì)一次性固定成本的投入和長(zhǎng)期性可變成本的支出：通過(guò)一級(jí)土地市場(chǎng)批租，獲得基礎(chǔ)設(shè)施所需的一次性資本，將其中一部分土地，以低于成本的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格，轉(zhuǎn)讓給能夠產(chǎn)生長(zhǎng)期稅收的企業(yè)。而工業(yè)的集聚產(chǎn)生對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)的需求。自此，城市政府第一次建立起獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)循環(huán)。在這個(gè)投入產(chǎn)出鏈條中，兩個(gè)不同的市場(chǎng)相互聯(lián)系滿足不同的功能。這個(gè)城市商業(yè)模式的分析，合理地解釋了為什么中國(guó)的地方政府必定是一個(gè)開(kāi)發(fā)和服務(wù)并重的政府，在開(kāi)征足夠的財(cái)產(chǎn)稅之前，地方政府不可能轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)單純服務(wù)型的政府。

談?wù)撜挠Ｊ?，在傳統(tǒng)的學(xué)者們看來(lái)不僅沒(méi)有意義，甚至是違反道德的。但如果假設(shè)“政府是一個(gè)經(jīng)營(yíng)空間的企業(yè)”，政府的盈利模式就立刻成為城市規(guī)劃理論問(wèn)題的核心。根據(jù)這個(gè)假設(shè)，規(guī)劃師可以對(duì)解釋政府的行為做出更準(zhǔn)確的解釋。而判斷一個(gè)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的優(yōu)劣，主要的標(biāo)準(zhǔn)就在于誰(shuí)能對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做出更好的回答。

四、規(guī)劃師職業(yè)定位的重新思考

我曾在一篇文章里提出，規(guī)劃師應(yīng)當(dāng)思考其市場(chǎng)角色和學(xué)術(shù)倫理：

在“城市企業(yè)”的組織框架里，城市規(guī)劃和規(guī)劃師也就具有了全新的角色和職能。規(guī)劃不再僅僅是體現(xiàn)含混不清的“公眾利益”的工具，也不再是抽象的國(guó)家利益的化身。它本身將不可避免地被市場(chǎng)化（盡管規(guī)劃師是多么不愿意放棄其傳統(tǒng)的角色，也不管他是多么憎惡金錢的銅臭）。在法律允許的范圍內(nèi)（符合國(guó)家及公眾利益）的前提下，使當(dāng)事人的利益最大化，應(yīng)當(dāng)是規(guī)劃師的主要工作。他的角色更像是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)國(guó)”中的縱橫家——通過(guò)游說(shuō)，將其專業(yè)知識(shí)“推銷”給愿意采納它的城市。他不是城市間利益的協(xié)調(diào)者和仲裁者，他的目的就是要幫助“雇傭”他的城市擊敗對(duì)手。這就是規(guī)劃師所必須遵循的新的職業(yè)道德?，F(xiàn)在的規(guī)劃工具也必須加以改進(jìn)甚至更新，規(guī)劃師們應(yīng)當(dāng)立即從理論上和方法上為已經(jīng)展開(kāi)的城市競(jìng)爭(zhēng)作好準(zhǔn)備。

這一觀點(diǎn)旋即遭到了規(guī)劃師們的廣泛的批評(píng)。伊利諾伊大學(xué)教授張庭偉先生在一篇文章里，直接針對(duì)我的觀點(diǎn)批評(píng)道：

一些學(xué)者在現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的大旗下，把改善城市競(jìng)爭(zhēng)力和城市經(jīng)營(yíng)能力提高到超越一切的程度，甚至提出規(guī)劃不應(yīng)該體現(xiàn)“含混不清的公眾利益”，也不再是“抽象的國(guó)家利益的化身”，認(rèn)為“市場(chǎng)化”了的規(guī)劃師幫助“雇主”追求雇主利益的最大化而不必顧及他人利益（就像足球比賽）應(yīng)該成為規(guī)劃師“新的職業(yè)道德”。

這些抨擊表明，這個(gè)看似淺顯的問(wèn)題，即使在今天也并不過(guò)時(shí)。規(guī)劃師總是喜歡用自己臆造的角色，代替其真實(shí)的角色，對(duì)經(jīng)營(yíng)城市觀點(diǎn)的批判，反映出城市規(guī)劃理論遠(yuǎn)沒(méi)有做好范式轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。正是由于對(duì)政府角色認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，使規(guī)劃師陷入對(duì)自身角色認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。面對(duì)真實(shí)世界政府扮演的角色與規(guī)劃理論認(rèn)為應(yīng)該扮演的角色之間的落差，規(guī)劃理論界成為了“集體憤青”。他們希望以一己之力，扭轉(zhuǎn)政府的“偏差”。但結(jié)果卻是城市規(guī)劃在學(xué)科競(jìng)爭(zhēng)中日益邊緣化，逐漸失去了自己在其傳統(tǒng)領(lǐng)域中的學(xué)術(shù)聲音。

張庭偉先生就注意到這一點(diǎn)。在談到城市競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，他寫(xiě)到：

（城市規(guī)劃在）這方面的研究遠(yuǎn)不及前面所說(shuō)的關(guān)于全球化過(guò)程的研究來(lái)得廣泛。哈佛大學(xué)商學(xué)院的波特(Porter)是城市競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題的主要研究者之一，他的基本思路是通過(guò)減少政府干預(yù)、增加政府和市場(chǎng)的合作來(lái)增強(qiáng)市場(chǎng)的活力，由此提高城市競(jìng)爭(zhēng)力。他認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題上，私人資本應(yīng)該是中心角色，而政府則應(yīng)該象“市場(chǎng)商人”(Marketer)那樣來(lái)行動(dòng)，其主要功能是為市場(chǎng)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境(Porter,1997)。波特的意見(jiàn)在相當(dāng)程度代表了經(jīng)濟(jì)界的主流意見(jiàn)，特別是得到世界銀行的認(rèn)同。

他特別提到了在城市競(jìng)爭(zhēng)力上，規(guī)劃師和經(jīng)濟(jì)學(xué)家的角色差異：

有意思的是，在美國(guó)，研究城市競(jìng)爭(zhēng)力的主體是經(jīng)濟(jì)學(xué)教授而不是規(guī)劃教授，波特本人就是一位經(jīng)濟(jì)管理教授。經(jīng)濟(jì)學(xué)家歷來(lái)更感興趣的是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，尤其是生產(chǎn)效率問(wèn)題，而不是作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間載體的城市土地利用問(wèn)題和城市資源分配問(wèn)題。然而對(duì)于規(guī)劃師來(lái)說(shuō)，城市的空間布局、城市土地的利用、城市資源的公平分配，毫無(wú)問(wèn)題應(yīng)該是關(guān)注的中心。因此規(guī)劃界對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的研究大都在更加廣泛的“城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃”的題目下，并沒(méi)有刻意強(qiáng)調(diào)城市的競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。

張庭偉先生正確地指出，城市規(guī)劃被邊緣化的原因是由于“規(guī)劃界和經(jīng)濟(jì)界關(guān)注的中心不同，實(shí)質(zhì)上反映出規(guī)劃師和經(jīng)濟(jì)學(xué)家基本信仰的微妙差別?！痹诋?dāng)今的世界，城市規(guī)劃同樣面臨著其他職業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，如果你不準(zhǔn)備做真實(shí)世界需要你做的事情，你的職業(yè)角色就會(huì)被其他專業(yè)取而代之。對(duì)規(guī)劃師在競(jìng)爭(zhēng)的世界里的真實(shí)角色的認(rèn)識(shí)，有助于規(guī)劃行業(yè)重返學(xué)術(shù)舞臺(tái)的中心。特別是可以將研究的重點(diǎn)，轉(zhuǎn)向能夠更好地為這一角色服務(wù)的領(lǐng)域。只有這樣，規(guī)劃師才能通過(guò)發(fā)明創(chuàng)造更多的專門技術(shù)，為自己在學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)中贏得更多的話語(yǔ)權(quán)。

將城市政府看作一個(gè)經(jīng)營(yíng)空間的企業(yè)，有助于我們理解很多政府的行為——正面的或負(fù)面的。在張庭偉先生的論文里，對(duì)地方政府的許多錯(cuò)誤進(jìn)行了抨擊：

為了所謂的“吸引外資的需要”，一些城市盲目投資于基礎(chǔ)設(shè)施，不顧客觀需要，建設(shè)大碼頭、大機(jī)場(chǎng)，道路紅線起碼80m、100m，致使公共負(fù)債增加，投資空置，但一些影響到普通居民生活的工程如公共廁所，上下水道，則長(zhǎng)期無(wú)法解決。一些城市熱衷于“包裝形象”，把西方古典的建筑形式權(quán)力化，高貴化，以為非此就無(wú)法體現(xiàn)出和“國(guó)際接軌”和一個(gè)城市的成功。

對(duì)這些錯(cuò)誤的批評(píng)無(wú)疑是正確。但這些錯(cuò)誤就像任何企業(yè)的行為一樣，是企業(yè)家嘗試新的贏利模式所難以避免的后果。正像企業(yè)在尋找最優(yōu)的商業(yè)模式時(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的失誤一樣，城市政府也會(huì)犯錯(cuò)誤。批評(píng)這些錯(cuò)誤不會(huì)使我們更正確。重要的是規(guī)劃師應(yīng)當(dāng)提出更好的商業(yè)模式，更安全的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制或損失更小的“止損”預(yù)案。經(jīng)濟(jì)學(xué)家從來(lái)不會(huì)期望不會(huì)犯錯(cuò)誤的企業(yè)家，同樣，規(guī)劃師也不應(yīng)當(dāng)將批評(píng)和嘲諷城市經(jīng)營(yíng)的失敗作為工作的主要目標(biāo)。在某種意義上，正是由于城市經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)，可能犯錯(cuò)誤，城市規(guī)劃作為一種職業(yè)才有存在的價(jià)值。

而規(guī)劃師要想重新回到城市舞臺(tái)的中心，就必須徹底反思自己的學(xué)術(shù)信仰，并對(duì)城市規(guī)劃在這是世界的坐標(biāo)里正確定位。這不僅有助于我們對(duì)城市規(guī)劃一些關(guān)鍵概念的理解，同時(shí)也是城市規(guī)劃提出有價(jià)值的學(xué)術(shù)見(jiàn)解和政策建議的前提。

現(xiàn)有的規(guī)劃理論完全無(wú)法解釋什么最優(yōu)的土地用途和容積率。我們可以經(jīng)?？吹揭?guī)劃局長(zhǎng)們?cè)诿鎸?duì)最優(yōu)容積率的問(wèn)題時(shí)，笨拙地?fù)韨鹘y(tǒng)的工具（如，城市意象，功能分區(qū)）進(jìn)行無(wú)法令人信服的解釋。而所有的城市規(guī)劃局長(zhǎng)都知道，這兩個(gè)指標(biāo)是城市規(guī)劃管理的核心。如果將這兩個(gè)指標(biāo)放到城市經(jīng)營(yíng)的框架里，其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義馬上就會(huì)一目了然：最優(yōu)容積率和土地用途的標(biāo)準(zhǔn)，就是城市投入產(chǎn)出的最大化。一定水平的基礎(chǔ)設(shè)施所能支撐的服務(wù)是有限的，容積率和土地用途所決定的需求載荷超出了這個(gè)限度，服務(wù)的質(zhì)量和城市的運(yùn)行效率就會(huì)下降，從而影響城市的整體競(jìng)爭(zhēng)力；低于基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷的限度，各種設(shè)施無(wú)法滿負(fù)荷運(yùn)行，就如同開(kāi)工不足的工廠，意味著投資的浪費(fèi)和潛在收益的流失。

確定不同功能土地的最優(yōu)比例和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，一直是城市規(guī)劃面臨的核心問(wèn)題。從城市經(jīng)營(yíng)的角度，我們就可以對(duì)這個(gè)問(wèn)題的本質(zhì)有更深刻的理解。城市所有土地，都可以分為營(yíng)利和非營(yíng)利兩個(gè)部分：非營(yíng)利部分是指道路、橋梁、管線、學(xué)校等政府無(wú)法獲得直接土地收益的用地；營(yíng)利部分是指居住、商業(yè)、酒店等政府可以從土地出讓中獲益的部分。顯然，根據(jù)收益最大化的原則，應(yīng)當(dāng)是可以營(yíng)利的部分比例越大越好。但非營(yíng)利部分過(guò)低反過(guò)來(lái)會(huì)影響土地的價(jià)值，最優(yōu)的比例應(yīng)當(dāng)是用最少的支出獲得最大的土地收益。

容積率也是如此。土地的利用強(qiáng)度，是配套基礎(chǔ)設(shè)施（如中小學(xué)、交通）的函數(shù)：過(guò)低會(huì)造成政府收益流失；過(guò)高會(huì)使改革服務(wù)達(dá)不到應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)。土地開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度是由基礎(chǔ)設(shè)施中最弱的一項(xiàng)供給所限定的。因此，基礎(chǔ)設(shè)施有一個(gè)最優(yōu)匹配的問(wèn)題。最優(yōu)的容積率是剛好充分利用所有基礎(chǔ)設(shè)施是的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。因此，我們可以得出結(jié)論，最優(yōu)的容積率不是一成不變的：1）容積率可以在相鄰的地塊調(diào)劑——一個(gè)地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的降低，可以通過(guò)相鄰地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的提高補(bǔ)償。相鄰地塊不能超出統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的半徑；2）瓶頸技術(shù)設(shè)施水平的提高，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)，可以使其影響范圍內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提高；3）人均消費(fèi)建筑面積的提高，可以相應(yīng)提高容積率的強(qiáng)度。因?yàn)槿丝谑腔A(chǔ)設(shè)施需求的直接函數(shù)，容積率只是基礎(chǔ)設(shè)施需求的二次相關(guān)。因此，確定地給出某一個(gè)地塊的最優(yōu)容積率是不可能的，任何政策、市場(chǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施水平的改變，都會(huì)改變“最優(yōu)的”容積率水平。如果這個(gè)推論是正確的，就可能推翻控制性詳細(xì)規(guī)劃或zoning編制的理論基礎(chǔ)——容積率的控制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)過(guò)程，而不是一個(gè)像最新公布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所要求的那樣，是一個(gè)不變的指標(biāo)。

不同性質(zhì)土地用途的取舍，同樣是城市規(guī)劃經(jīng)常遇到的困惑。廈門PX項(xiàng)目的爭(zhēng)論就是一個(gè)典型的案例。表面上看來(lái)，這是政府執(zhí)政理念是否以人為本的問(wèn)題（很多媒體甚至淺薄的規(guī)劃師也是這樣理解的），但在深層上，這仍然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度問(wèn)題。在中國(guó)，由于沒(méi)有財(cái)產(chǎn)稅，房地產(chǎn)帶來(lái)的土地收益是一次性的，政府必須通過(guò)工商業(yè)才能將其轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)收益。只有可持續(xù)的收入，才能滿足維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)常性開(kāi)支。選擇PX項(xiàng)目，會(huì)導(dǎo)致周邊財(cái)產(chǎn)價(jià)值的降低，但政府的土地收益已經(jīng)一次性的收回了，由于沒(méi)有財(cái)產(chǎn)稅，物業(yè)價(jià)格的降低，并不會(huì)影響政府的收益。可以想象，如果政府的經(jīng)常性收益是建立在物業(yè)價(jià)值為基礎(chǔ)的稅收上，而不是工業(yè)產(chǎn)值為基礎(chǔ)的稅收上，政府面對(duì)PX和房地產(chǎn)之間的沖突會(huì)有完全不同的選擇。

在中國(guó)城市政府壟斷以及土地市場(chǎng)的制度環(huán)境里，土地用途和容積率的確定，還是保證政府投資效益不外溢和轉(zhuǎn)移，減少免費(fèi)搭車的最主要的政策工具。任何土地用途的轉(zhuǎn)變和容積率的增加，都必須經(jīng)過(guò)政府的許可并支付相應(yīng)的地價(jià)。也正是由于土地用途產(chǎn)生的地價(jià)落差和容積率中所包含的經(jīng)濟(jì)利益十分巨大，因此，土地用途和容積率管制也成為規(guī)劃師尋租的重要渠道。中國(guó)地方政府城市規(guī)劃管理部門之所以成為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，很重要的一個(gè)原因，就是在這兩個(gè)方面過(guò)大而不透明的自由裁量權(quán)。經(jīng)營(yíng)性土地市場(chǎng)的公開(kāi)招牌掛，是近年來(lái)最成功的制度設(shè)計(jì)，不僅使科斯——威克瑞競(jìng)爭(zhēng)下的土地市場(chǎng)剩余最大化，也減少了規(guī)劃環(huán)節(jié)的尋租。這也成為城市政府土地收益近年來(lái)急劇上升的重要原因。

這些例子表明，一旦城市規(guī)劃重新定位自己的學(xué)術(shù)坐標(biāo)，整個(gè)學(xué)科的視野和職業(yè)語(yǔ)言將會(huì)發(fā)生革命性的變化。

五、城市政府的競(jìng)爭(zhēng)的重新思考

在傳統(tǒng)的理論分析中，政府競(jìng)爭(zhēng)與政治民主之間沒(méi)有任何制度聯(lián)系。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Olson,1993,Barzel,2002）的觀點(diǎn)，唯有民主——政府讓出部分所有權(quán)——才能約束政府的機(jī)會(huì)主義行為。但是產(chǎn)權(quán)束的不完整，導(dǎo)致集體行動(dòng)能力的下降，已經(jīng)成為大多數(shù)民主政府的痼疾。各種公眾參與和民主決策，實(shí)際上是在強(qiáng)化這種趨勢(shì)，使得政府無(wú)法及時(shí)有效地決策。這也解釋了為何民主國(guó)家存在對(duì)于集權(quán)國(guó)家的根深蒂固的威脅感。民主如果真的是這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)成功的核心技術(shù)，按照自利政府的行為，他決不會(huì)有動(dòng)機(jī)將其奉送給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，更不要說(shuō)向現(xiàn)在一樣強(qiáng)迫其對(duì)手接受這一制度。集權(quán)政府的高效率，使得比賽的規(guī)則被破壞，這才是民主政府的心頭大患。這反過(guò)來(lái)也表明，一個(gè)政府如果可以成功集權(quán)，也就具有了不同于其他政府的不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

按照新價(jià)格理論框架，當(dāng)市場(chǎng)只存在消費(fèi)者競(jìng)爭(zhēng)，而生產(chǎn)者處于壟斷位置時(shí)，生產(chǎn)者可以通過(guò)操縱市場(chǎng)規(guī)則（比如拍賣的機(jī)制和條件），獲得最大的利益。而一旦競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)，生產(chǎn)者的機(jī)會(huì)主義行為就會(huì)消失。這就給了我們一個(gè)啟發(fā)，我們完全可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)，將消費(fèi)者競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)。使得我們能夠在無(wú)需因支付“民主的成本”而損失效率的條件下，消除集權(quán)政府的機(jī)會(huì)主義行為。

按照這個(gè)思路，制度設(shè)計(jì)就有了一個(gè)完全不同于“追求絕對(duì)民主”的新方向：首先要開(kāi)放市場(chǎng)，打破保護(hù)，使得要素可以在不同的政府間流動(dòng)（用腳投票)；其次，要約束政府的預(yù)算，使其有動(dòng)機(jī)獲取自身的利益；第三，要通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的正確分配（如分稅制、立法權(quán)下放等），使得政府可以自行設(shè)計(jì)出能夠充分利用自己核心競(jìng)爭(zhēng)力的盈利模式；第四，要有共同遵守，不得任意更改的法律、法規(guī)，迫使競(jìng)爭(zhēng)的失敗者接受比賽的結(jié)果。要做到這幾點(diǎn)，政府的尺度就要足夠的小（并非越小越好），以使要素（人、資本）有多樣化的選擇。選擇越多，流動(dòng)的成本越低，政府間的競(jìng)爭(zhēng)就越激烈，政府就越不可能通過(guò)事后改變規(guī)則，剝削消費(fèi)者，消費(fèi)者的效用損失就會(huì)越小。在理想的Tiebout世界，根本不需要民主，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)自動(dòng)使得消費(fèi)者的剩余最大化。

新加坡和中國(guó)就是通過(guò)Tiebout競(jìng)爭(zhēng)，維持高度集體行動(dòng)能力獲得經(jīng)濟(jì)成功的經(jīng)典實(shí)例。在一個(gè)能管治公民消費(fèi)口香糖，能夠控制家庭人口選擇的社會(huì)，必定是高度集權(quán)的社會(huì)。按照傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的判斷，高度集權(quán)的社會(huì)無(wú)法保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，而私有產(chǎn)權(quán)不受保護(hù)的社會(huì)，注定無(wú)法取得經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。但這兩個(gè)社會(huì)都取得快速的增長(zhǎng)。其中一個(gè)原因，就是競(jìng)爭(zhēng)使得集權(quán)的條件下的私有產(chǎn)權(quán)，依然可以獲得足夠的保護(hù)。

新加坡狹小的面積和無(wú)法自給的經(jīng)濟(jì)，迫使其必須選擇開(kāi)放。這就無(wú)可避免地將自己的經(jīng)濟(jì)，暴露在同周邊乃至世界其他經(jīng)濟(jì)的激烈競(jìng)爭(zhēng)之中。勞動(dòng)力和資本隨時(shí)可以流進(jìn)和流出。為了吸引資本，新加坡政府必須全力以赴創(chuàng)造最好的招商環(huán)境。而集權(quán)賦予的強(qiáng)大集體行動(dòng)能力，幾乎使新加坡政府可以做任何它認(rèn)為可以改善其競(jìng)爭(zhēng)力的事情。這在真正的民主國(guó)家是不可想象的。單一政黨和少數(shù)精英對(duì)政權(quán)的壟斷，一旦由于初步的成功獲得民眾的信任，就可以用比短期民選的政府長(zhǎng)遠(yuǎn)得多的眼光，思考政權(quán)的利益。其行動(dòng)，也將會(huì)像完全沒(méi)有民主的軍隊(duì)一樣高效率地行動(dòng)，并最終在殘酷的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中搶得先機(jī)。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)同樣是如此。

目前對(duì)中國(guó)的研究大多集中在“改革”上，對(duì)于“開(kāi)放”對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響卻認(rèn)識(shí)較少。但正是由于開(kāi)放，才是中國(guó)參與到國(guó)際經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中。從此，中國(guó)政府的政策的成敗，就再也不能由他自己說(shuō)了算，而是必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，由市場(chǎng)判斷。隨后，中國(guó)的財(cái)稅分權(quán)，使得地方政府成為擁有自己利益的主體，進(jìn)一步誘發(fā)了地方政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。由于地方政府只是形式上向居民報(bào)告，實(shí)際的權(quán)力來(lái)源是上級(jí)政府，因此，得以避免分權(quán)的區(qū)域政治割據(jù)。在這個(gè)大格局下，經(jīng)過(guò)一系列的制度創(chuàng)新，結(jié)合政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)的特點(diǎn)，創(chuàng)造出一大批具有罕見(jiàn)集體行動(dòng)能力的“競(jìng)爭(zhēng)機(jī)器”——城市政府。從而造就二十多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速成長(zhǎng)。

集權(quán)與民主，是一對(duì)矛盾。從“政府是城市經(jīng)營(yíng)的主體”這個(gè)命題出發(fā)，一個(gè)城市政府采用“壟斷+民主”的模式，還是“競(jìng)爭(zhēng)+集權(quán)”的模式，不過(guò)是一個(gè)效益最大化的問(wèn)題。任何其他的制度組合，比如“壟斷+集權(quán)”或“競(jìng)爭(zhēng)+民主”，理論上都是無(wú)效率的。

理論已經(jīng)證明，集團(tuán)中每一個(gè)成員的偏好都是不同的，不存在滿足所有人的集體偏好。民主不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生最優(yōu)的決策，更難以組織集體行動(dòng)（根據(jù)Olson的理論，集團(tuán)越大，集體行動(dòng)的組織就越困難）。產(chǎn)權(quán)束的不完整，會(huì)限制政府組織集體行動(dòng)的能力。而過(guò)于強(qiáng)大的集權(quán)，會(huì)對(duì)私人的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生威脅（因?yàn)槿魏我粋€(gè)集體行動(dòng)，個(gè)體受益—受損的程度都是不同的）。Tiebout競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)賦予個(gè)體退出集體的權(quán)力，約束政府的機(jī)會(huì)主義行為，在某些條件下，很可能是比刪除政府部分產(chǎn)權(quán)束，更有效率的做法。

毋庸諱言，政府間的競(jìng)爭(zhēng)也是有成本的?；ハ鄩簝r(jià)造成的“利益流失”，成為詬病這一機(jī)制的最主要的理由。事實(shí)上，政府間競(jìng)爭(zhēng)的利弊，在中國(guó)學(xué)術(shù)界存在很大的爭(zhēng)議。而新的價(jià)格機(jī)制，可以在更一般的水平上揭示這些競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。按照我提出的價(jià)格理論，當(dāng)我們選擇的一種機(jī)制的好處時(shí)，同時(shí)也選擇了這一機(jī)制的代價(jià)。我們只能在消費(fèi)者競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)中選擇一種。不存在十全十美，能同時(shí)滿足生產(chǎn)者和消費(fèi)者剩余最大化的市場(chǎng)機(jī)制：如果我們讓政府壟斷，企業(yè)成本就會(huì)上升，居民的消費(fèi)者剩余就會(huì)減少；反之，我們讓政府競(jìng)爭(zhēng)，政府的效益就會(huì)減少，企業(yè)和居民的剩余則可以最大化。