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增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督實(shí)效之思考

財(cái)政預(yù)算是管理和調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要手段。審查批準(zhǔn)本級(jí)財(cái)政預(yù)決算并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的基本職權(quán)。地方人大設(shè)立以來(lái)，在對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督方面做了大量的工作，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但也遇到了一些困難和問(wèn)題，如監(jiān)督程序不規(guī)范、監(jiān)督效果不理想。因此，各級(jí)人大及其常委會(huì)要進(jìn)一步完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，更新監(jiān)督理念，依法規(guī)范政府的理財(cái)行為，防止預(yù)算編制的籠統(tǒng)化，杜絕人大審批程序的簡(jiǎn)單化、審批內(nèi)容的形式化，從而有效提高對(duì)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)效。

一、預(yù)算監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

一是預(yù)算監(jiān)督實(shí)效性不強(qiáng)。人代會(huì)時(shí)間短、議程多，加之政府提交人代會(huì)審查的報(bào)告過(guò)于籠統(tǒng)，預(yù)算草案按功能大類羅列一串?dāng)?shù)字，沒(méi)有“款”、“項(xiàng)”、“目”的具體內(nèi)容，造成“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，代表們難以對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行深入審查。因此，存在流于形式的程序性監(jiān)督的現(xiàn)象。

二是預(yù)算執(zhí)行約束力不硬。受政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)決策與預(yù)算決策不協(xié)調(diào)、中心工作和重點(diǎn)任務(wù)多等不確定因素影響，預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督制約辦法。加上預(yù)算資金未落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目，客觀造成了，“部門伸手、領(lǐng)導(dǎo)批條、追加預(yù)算”等隱性分配或二次分配，弱化了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和應(yīng)有的約束力。

[本文轉(zhuǎn)載自三是預(yù)算編制完整性不夠。目前的預(yù)算編制是在人代會(huì)前一個(gè)月進(jìn)行的。預(yù)算編制時(shí)間短促，缺乏科學(xué)的預(yù)測(cè)。每年1—2月份開(kāi)人代會(huì)審批預(yù)算，而實(shí)際上預(yù)算已經(jīng)從1月1日開(kāi)始執(zhí)行，造成預(yù)算編制和審批滯后于預(yù)算年度起始時(shí)間，一年只有10個(gè)月有預(yù)算可執(zhí)行。同時(shí)，由于人代會(huì)只批功能預(yù)算，大量的預(yù)算外資金游離于人大審查批準(zhǔn)之外，造成預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”，使得預(yù)算缺乏完整性。

四是預(yù)算監(jiān)督經(jīng)常性不多。財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的重要性和必要性不言而喻，但人大尚缺乏足夠的專業(yè)人員和力量，難以開(kāi)展經(jīng)常性的監(jiān)督。就縣級(jí)而言，日常監(jiān)督主要由財(cái)經(jīng)工委承擔(dān)，但財(cái)經(jīng)工委多是“一人代表全委”，加之對(duì)口聯(lián)系部門多，難以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督。

二、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

1．改革預(yù)算編制，深化和規(guī)范部門預(yù)算。要把預(yù)算細(xì)化到部門和項(xiàng)目，并實(shí)行綜合預(yù)算和零基預(yù)算，能夠全面反映預(yù)算內(nèi)外資金的安排，滿足預(yù)算細(xì)化和全面的要求。預(yù)算編制、上報(bào)、下達(dá)的時(shí)間均應(yīng)提前，保證在年度開(kāi)始前，預(yù)算就已確定好，有利于提高預(yù)算的時(shí)效性。實(shí)行部門預(yù)算，從預(yù)算分配環(huán)節(jié)控制財(cái)政資金的流向和流量，有利于防止出現(xiàn)“形象工程”、“政績(jī)工程”；防，止預(yù)算分配和執(zhí)行中的“暗箱操作”，促進(jìn)政府依法行政、依法理財(cái)。因此，要讓人大代表在審查預(yù)算時(shí)，知道哪個(gè)部門有多少人、干多少事、花多少錢，錢怎么花、花在哪里，績(jī)效如何，就要督促政府深化預(yù)算編制改革，全面推行部門預(yù)算，將部門預(yù)算納入人大監(jiān)督范圍，加大審查監(jiān)督力度。

2．增強(qiáng)預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)政府行為監(jiān)督。導(dǎo)致預(yù)算變更的深層次原因，是政府的不規(guī)范行政行為。加強(qiáng)對(duì)政府行政行為的監(jiān)督，促進(jìn)政府行政能力的提高，切實(shí)增強(qiáng)工作的預(yù)見(jiàn)性、決策的科學(xué)性和行政行為的準(zhǔn)確性是關(guān)鍵。因此，人大可考慮建立重要財(cái)經(jīng)情況報(bào)告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾?zhǔn)制度，結(jié)合對(duì)預(yù)算執(zhí)行的檢查，加強(qiáng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)前期項(xiàng)目的審查，督促政府依法行使各項(xiàng)具體行政行為，從根本上減少預(yù)算變更，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。

3．創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督，提高預(yù)算的審查質(zhì)量。人大及其常委會(huì)要逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)本級(jí)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效益，切實(shí)代表人民管好財(cái)。

一要?jiǎng)?chuàng)新理念，保障預(yù)算監(jiān)督權(quán)不再虛設(shè)。針對(duì)“預(yù)算編制不規(guī)范，預(yù)算審批不嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行不認(rèn)真，預(yù)算監(jiān)督不到位”的現(xiàn)象，地方人大及其常委會(huì)要增強(qiáng)“不作為即是失職”的觀念，排除使監(jiān)督權(quán)“虛化”的外部干擾和心理“惰性”，敢于并善于運(yùn)用法律賦予的職權(quán)，積極探索依法行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的途徑和方法。

二要?jiǎng)?chuàng)新渠道，保障對(duì)預(yù)算信息的知情權(quán)。一些地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員現(xiàn)有的知情渠道比較狹窄，不能滿足對(duì)預(yù)算信息知情的需求。拓展信息源，擴(kuò)大信息傳遞渠道，成為保障組成人員享有知情權(quán)所必須。一要完善信息的交換平臺(tái)。地方權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)建立公開(kāi)、透明、適時(shí)且正常運(yùn)轉(zhuǎn)的信息交換制度，有條件的要建立信息交換局域網(wǎng)，適時(shí)將預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算收支、預(yù)算執(zhí)行及分析、預(yù)算稅收政策、財(cái)政體制改革政策、資金調(diào)度、政府采購(gòu)、財(cái)政周轉(zhuǎn)金使用、部門預(yù)算編制及執(zhí)行、總預(yù)算匯總、預(yù)算調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付、人大的監(jiān)督意見(jiàn)和修改建議等預(yù)算信息進(jìn)行定期或不定期地交換，服務(wù)于地方人大及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督工作。二要建立規(guī)范的報(bào)表體系和備案制度。地方人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)可以與政府財(cái)政部門相互協(xié)商，規(guī)范報(bào)批和備案的文本及表格，保障信息流的暢通。三要拓展民情收集渠道。加強(qiáng)調(diào)研和走訪，廣泛了解民所想、民所思、民所求，使人民群眾和基層對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行等方面的意見(jiàn)，能夠暢通地反映到地方權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)，為預(yù)算監(jiān)督打下良好的民意基礎(chǔ)。

三要?jiǎng)?chuàng)新體制，保障預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的行使?，F(xiàn)行的財(cái)政體制受政策和人為因素的影響很大，不利于地方人大及其常委會(huì)開(kāi)展預(yù)算監(jiān)督。筆者認(rèn)為，要使財(cái)政體制公開(kāi)、透明、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須進(jìn)行體制創(chuàng)新。一是推進(jìn)財(cái)政管理體制改革。要通過(guò)立法來(lái)明確各級(jí)地方政府的財(cái)政支出責(zé)任，完善并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算追加制度，實(shí)行相對(duì)穩(wěn)定的稅收政策，減少上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)政的干預(yù)，從體制上保障地方人大及其常委會(huì)的預(yù)算審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督真正落到實(shí)處，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是推行部門預(yù)算，提前編制預(yù)算。地方政府必須摒棄代編預(yù)算，各部門要依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、政策及其行使職能的需要，提早編制部門預(yù)算，再由地方政府編制本級(jí)預(yù)算，在每個(gè)財(cái)政年度前提交本級(jí)人大批準(zhǔn)。三是建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。不僅要在財(cái)政部門內(nèi)部建立預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)制度，還要在財(cái)政部門外部建立專門審計(jì)和綜合審計(jì)為主的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使創(chuàng)造體制條件。

四要?jiǎng)?chuàng)新方法，保障預(yù)算監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。方法創(chuàng)新，首先必須統(tǒng)一對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)一致了，就會(huì)取得事半功倍的效果。其次要充分運(yùn)用社會(huì)力量搞好預(yù)算監(jiān)督工作。地方人大常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)普遍存在著專業(yè)力量薄弱的現(xiàn)象，這種情況由于編制等方面的原因，短期內(nèi)不可能得到根本性的解決，目前比較可行的辦法就是聘請(qǐng)有關(guān)專家或?qū)I(yè)人士參與到預(yù)算監(jiān)督的前期工作中，提高監(jiān)督的水平。再次要突出重點(diǎn)。充分運(yùn)用審計(jì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的審查結(jié)果，盡可能防止“外行看不懂，內(nèi)行說(shuō)不清”的現(xiàn)象發(fā)生。第四，要重視人大及其常委會(huì)監(jiān)督意見(jiàn)的落實(shí)。明確督促部門和承辦部門的責(zé)任，實(shí)行責(zé)任追究制度，使監(jiān)督意見(jiàn)都能得到及時(shí)的辦理，保障人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)得以有效行使。