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近幾年來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題變得越來(lái)越尖銳，“三農(nóng)”問(wèn)題的核心問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題。目前對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的研究主要集中在如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入及縮小城鄉(xiāng)差距上，對(duì)于農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題則很少顧及。同時(shí)一些學(xué)者將對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度研究重點(diǎn)放在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度問(wèn)題和對(duì)策研究上，未注意對(duì)農(nóng)民群體發(fā)生分化現(xiàn)實(shí)，或已經(jīng)注意到但未能提出適合我國(guó)國(guó)情的制度建設(shè)構(gòu)想。

目前我國(guó)農(nóng)村面臨著青壯年人口的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，再加上養(yǎng)老保障制度殘缺不全，老年農(nóng)民老無(wú)所養(yǎng)的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。我們要解決“三農(nóng)”問(wèn)題，要從農(nóng)民的最基本的保障問(wèn)題上下功夫，使農(nóng)民老有所養(yǎng)，解除他們的后顧之憂。

首先是農(nóng)村老齡化加快。雖然我國(guó)在城鄉(xiāng)執(zhí)行了不同的生育政策，但隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動(dòng)力的輸出，越來(lái)越多的農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，農(nóng)村的年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大，中間小”的局面，農(nóng)村的養(yǎng)老贍養(yǎng)系數(shù)明顯提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，年我國(guó)農(nóng)村億人口中，歲以上的老年人占，到年億農(nóng)村人口中，歲以上的老年人口將達(dá)到為億。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保障需求持續(xù)高漲

其次是農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老功能弱化。主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保障功能弱化、土地保障功能“虛化”、家庭保障功能弱化上。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大為削弱，資金缺失使五保制度名存實(shí)亡；同時(shí)土地收益在農(nóng)民收入中所占的比重減少而農(nóng)民生活保障實(shí)際能力逐步下降。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，產(chǎn)品價(jià)格不合理，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益越來(lái)越低，農(nóng)村土地負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，單純依靠土地已無(wú)法對(duì)農(nóng)民提供保障作用，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益也越來(lái)越低，甚至下降到絕對(duì)虧本狀態(tài)。再者由于生育政策的實(shí)行，家庭小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢(shì)，小型家庭也就意味著家庭成員面臨的風(fēng)險(xiǎn)不易分散，在養(yǎng)老問(wèn)題上表現(xiàn)為贍養(yǎng)系數(shù)大大提高，加上農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。

再次是農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民所面臨的老年風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越突出，并逐漸演變?yōu)橐环N社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如由于社會(huì)流動(dòng)，城市化加快，青壯年農(nóng)民群體大量進(jìn)城務(wù)工，成為農(nóng)村中的非農(nóng)業(yè)群體或農(nóng)民工，因此留居農(nóng)村的農(nóng)民因年

老無(wú)力經(jīng)營(yíng)承包土地，面臨收入大幅減少，基本生活失去保障的風(fēng)險(xiǎn)；而最終未被城市吸納的農(nóng)民工，由于工作時(shí)沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，原創(chuàng)：又無(wú)足夠的個(gè)人儲(chǔ)蓄，年老時(shí)也同樣面臨著這一風(fēng)險(xiǎn)。老年風(fēng)險(xiǎn)的增加使農(nóng)民對(duì)未來(lái)特別是老年預(yù)期極低，從而加大邊際儲(chǔ)蓄傾向，在某種程度上也是當(dāng)前農(nóng)村消費(fèi)需求不旺的原因。從維護(hù)社會(huì)公正、保障農(nóng)民權(quán)益方面考慮，建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度很是緊迫。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障近期建設(shè)

我們構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障，必須立足于當(dāng)前中國(guó)的國(guó)情。目前，地區(qū)發(fā)展的極不平衡，城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大，這一國(guó)情決定了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)不能搞“一刀切”。由于地區(qū)發(fā)展極不平衡，人們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的需求和繳費(fèi)能力也有不同，因而應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)的發(fā)展水平，制定不同的方案，先東部后中西部，逐步推進(jìn)。

同時(shí)近幾年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村群體也發(fā)生分化，他們對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求、繳費(fèi)能力各有不同，在現(xiàn)階段應(yīng)將其按不同的群體進(jìn)行分類(lèi)，針對(duì)不同群體設(shè)計(jì)有針對(duì)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案，以滿足不同層次的需求。目前農(nóng)村社會(huì)群體大致可分三類(lèi)：一是農(nóng)村中的非農(nóng)業(yè)群體，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工；二是外出務(wù)工經(jīng)商群體，即我們所說(shuō)的農(nóng)民工；三是留居農(nóng)村經(jīng)營(yíng)承包土地的農(nóng)民，他們是真正意義上的農(nóng)民。

在近期制度建設(shè)中，應(yīng)按分層分類(lèi)原則，按不同的群體，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步推進(jìn)，逐步擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。

首先，針對(duì)農(nóng)村中的非農(nóng)業(yè)群體，即居住在農(nóng)村，但從事的是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。他們已與城鎮(zhèn)職工無(wú)異，對(duì)這一群體，應(yīng)追求與城鎮(zhèn)職工的社會(huì)養(yǎng)老保障制度相統(tǒng)一。

其次，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，應(yīng)再行分類(lèi)處理。對(duì)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)、住所的農(nóng)民工，應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障系統(tǒng)；而從中分離出來(lái)的另一部分農(nóng)民工，由于流動(dòng)性大，無(wú)固定職業(yè)和住所，且部分人年老時(shí)仍會(huì)返回農(nóng)村經(jīng)營(yíng)承包土地，對(duì)這部分群體應(yīng)建立個(gè)人賬戶，將企業(yè)和職工按適當(dāng)比例的繳費(fèi)存人個(gè)人賬戶。由于這一群體的流動(dòng)性較大，因而需統(tǒng)一的全國(guó)性的政策，以確保個(gè)人賬戶可根據(jù)個(gè)人的工作所在地流動(dòng)。為防止企業(yè)逃避責(zé)任，應(yīng)加大勞動(dòng)監(jiān)察，規(guī)范用工，加大養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳力度，切切實(shí)實(shí)保障農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)益。

再次，針對(duì)留居農(nóng)村經(jīng)營(yíng)土地的群體，即真正意義上的農(nóng)民。由于他們繳費(fèi)能力不足，若在時(shí)機(jī)成熟前強(qiáng)行推行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不但會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且會(huì)因該制度受到農(nóng)民的抵制而無(wú)法有效執(zhí)行。當(dāng)前作為過(guò)渡措施，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村老年人口的社會(huì)救助。

對(duì)于不同地域的發(fā)展水平有步驟地推進(jìn)?？上仍跂|部發(fā)達(dá)地區(qū)率先建立社保制度，然后向中西部逐步推進(jìn)，同時(shí)加大中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，東部發(fā)達(dá)地區(qū)支持本部不發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)支持農(nóng)村，全國(guó)性的政策安排向中西部?jī)A斜。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保障中長(zhǎng)期建設(shè)

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)的最終目標(biāo)是將全體農(nóng)村人口納入社會(huì)保險(xiǎn)體系。社會(huì)保障公平要求任何社會(huì)成員只要符合法律規(guī)定的條件，不論其社會(huì)地位、職業(yè)、貧富等，均被強(qiáng)制性地納入社會(huì)保障范圍，社會(huì)保障社會(huì)化程度越高，這種機(jī)會(huì)公平性就表現(xiàn)得越充分；目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有明顯的身份特征，以是否有城鎮(zhèn)戶口為劃分依據(jù)，“以這種眼光看待農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題的觀點(diǎn)，原創(chuàng)：顯然違背一個(gè)基本常識(shí)，即中國(guó)政府是全民政府而不是市民政府”。因此中長(zhǎng)期制度建設(shè)應(yīng)追求城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的整合。在此有必要改革完善城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體制，同時(shí)加快鄉(xiāng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)，并在城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大板塊之間找到一個(gè)切合點(diǎn)，促使城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最終整合。

城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的調(diào)整。鄭功成提出，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，將統(tǒng)賬結(jié)合中的社會(huì)統(tǒng)籌部分與個(gè)人財(cái)戶部分分解并發(fā)展為普惠式的國(guó)民養(yǎng)老金與差別性的職業(yè)養(yǎng)老金記人個(gè)人賬戶部份。在這一制度框架中，國(guó)民養(yǎng)老金覆蓋所在正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)力，以國(guó)稅為基礎(chǔ)，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的財(cái)務(wù)機(jī)制，顯著體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任和社會(huì)公平屬性。差別性的職業(yè)養(yǎng)老年金則由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)，完全記人個(gè)人賬戶，采用完全積累的財(cái)務(wù)模式。

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)。將城鎮(zhèn)的“國(guó)民養(yǎng)老金個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”制度中的國(guó)民年金部份擴(kuò)展到農(nóng)村，成為全民共享的養(yǎng)老保障項(xiàng)目。農(nóng)村居民只要達(dá)到規(guī)定的年齡即自動(dòng)享受?chē)?guó)民養(yǎng)老金，不同群體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在這一制度平臺(tái)上趨于統(tǒng)一。

由于我國(guó)地域發(fā)展差別較大，國(guó)民養(yǎng)老金部分應(yīng)按省直轄市級(jí)統(tǒng)籌，按統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)居民當(dāng)年平均工資的一定比例給付。這體現(xiàn)了老年人口享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果原則，由于各地財(cái)政力量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口老齡化的步伐不同，應(yīng)建設(shè)省內(nèi)調(diào)劑資金，其使用向中西部地區(qū)，老齡化地區(qū)傾斜。

建設(shè)多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。我國(guó)多層次的社會(huì)養(yǎng)老保障體系包括：自我保障層次、政府負(fù)責(zé)層次、政府主導(dǎo)責(zé)任分擔(dān)層次、單位負(fù)責(zé)層次、市場(chǎng)提供層次田。在農(nóng)村這些保障層次被賦予了新的特色。

自我保障層次。主要包括家庭保障、個(gè)人儲(chǔ)蓄保障、土地保障。家庭保障主要是家庭中的成年子女通過(guò)物質(zhì)幫助、服務(wù)來(lái)滿足老年人的物質(zhì)、情感需求，體現(xiàn)成年子女對(duì)老年人的反哺。在農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)中，我們不能夸大家庭養(yǎng)老的作用，也不能忽視其作用，家庭所發(fā)揮的成員之間的互助互濟(jì)，情感慰藉是任何社會(huì)保障制度都無(wú)法替代的。在新時(shí)期應(yīng)對(duì)養(yǎng)老家庭給予資助，對(duì)照顧無(wú)自理能力老人的家庭提供資助。對(duì)子女和老人同住或附近居住提供方便。個(gè)人儲(chǔ)蓄保障指?jìng)€(gè)人將其在青壯年時(shí)勞動(dòng)的部分收入用來(lái)儲(chǔ)蓄，以備年老時(shí)的不時(shí)之需，它體現(xiàn)了個(gè)人在追求終生收入平衡。個(gè)人儲(chǔ)蓄可提高老年人的收入水平，提高老年生活質(zhì)量，國(guó)家應(yīng)盡早出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄養(yǎng)老。土地保障雖然在農(nóng)村存在虛化的現(xiàn)象，但土地在保障老年人的日常開(kāi)支需求上有重要作用，對(duì)正式的制度起了一個(gè)很好的補(bǔ)充作用。老年人經(jīng)營(yíng)小塊土地不但可以滿足其日常吃穿用度的小額開(kāi)支，而且可滿足其感情需要。在構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障制度時(shí)還應(yīng)發(fā)揮土地保障的有益補(bǔ)充作用。

政府負(fù)責(zé)層次。這包括普惠制國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金和政府老年社會(huì)救助?！梆B(yǎng)老保險(xiǎn)金構(gòu)成整個(gè)老年保障體系的第二層次，政府是這一層次的直接責(zé)任主體，制度的出發(fā)點(diǎn)是向所有老年人提供最基本的收入保障，普惠制源于稅收，待遇與工資脫鉤但與物價(jià)水平掛鉤，并隨著整個(gè)社會(huì)平均收入提高而提高，體現(xiàn)著老年人分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)成果權(quán)益”政府的老年社會(huì)救助作為最后一道保障線，由公共財(cái)政資助。

企業(yè)集體保障層次。體現(xiàn)個(gè)人對(duì)自己的養(yǎng)老負(fù)責(zé)，資金與企業(yè)集體共擔(dān)，完全記入個(gè)人賬戶，歸個(gè)人所有，與就業(yè)相關(guān)，具有差別性，體現(xiàn)效率原則。在農(nóng)村養(yǎng)老保障體制建設(shè)中對(duì)不同的群體其個(gè)人賬戶具有不同的表現(xiàn)形式：對(duì)于農(nóng)村中非農(nóng)業(yè)群體和在城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定工作和住所的農(nóng)民工群體，表現(xiàn)為職業(yè)養(yǎng)老金，即個(gè)人賬戶的繳費(fèi)由企業(yè)和職工共同承擔(dān)；而對(duì)于流動(dòng)的農(nóng)民工群體和留居在農(nóng)村的真正意義上的農(nóng)民，其個(gè)人賬戶表現(xiàn)為個(gè)人繳費(fèi)，國(guó)家集體給予補(bǔ)助的形式。

市場(chǎng)保障層次。指商業(yè)人壽保險(xiǎn)和從事力所能及的市場(chǎng)勞動(dòng)。商業(yè)人壽保險(xiǎn)的贏利性促使其更傾向于高收人群體，主要滿足農(nóng)村中高收人群體在保證基本生活的同時(shí)改善老年生活的愿望。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村中也同樣會(huì)不斷涌現(xiàn)出高收入群體，可以預(yù)見(jiàn)，發(fā)達(dá)的商業(yè)保險(xiǎn)會(huì)產(chǎn)生“福利擠出效應(yīng)”，即一部分高收人群體因參加商業(yè)人壽保險(xiǎn)，老年收入豐厚，便自愿放棄領(lǐng)取國(guó)發(fā)養(yǎng)老金，這會(huì)使國(guó)民養(yǎng)老金有限的資源得到更好的利用。同時(shí)老年農(nóng)民從事力所能及的市場(chǎng)勞動(dòng)，如經(jīng)營(yíng)小塊土地獲取市場(chǎng)報(bào)酬可在一定程度上改善老年生活。

四、多管齊下破解資金難題

建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，歸根結(jié)底是“錢(qián)”的問(wèn)題，資金短缺成為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的瓶頸，由于“三農(nóng)問(wèn)題”的復(fù)雜性，農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，應(yīng)將其放在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的全局中，多管齊下為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)鋪路。

城市化。農(nóng)村發(fā)展的根本出路是實(shí)現(xiàn)城市化，大部分農(nóng)民要從土地上游離出來(lái)，進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)，變?yōu)槌鞘芯用?，通過(guò)城市化將剩余的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。剩下的農(nóng)民可以提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。最終解決城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度還是要“投資農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民”。

征用土地農(nóng)民的“土地?fù)Q保障”。將失地農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用于充實(shí)個(gè)人養(yǎng)老賬戶，并將其納入社會(huì)保障體系。在城市化過(guò)程中，由于中小城市的急速擴(kuò)大，政府的城市規(guī)劃，必然要征用大量農(nóng)村土地，根據(jù)國(guó)土資源部年第號(hào)公告，征地農(nóng)民應(yīng)得到土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。隨著土地被征用，部分農(nóng)村人口也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，他們年輕時(shí)可參加各種就業(yè)，若未進(jìn)行養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶積累，年老時(shí)則會(huì)因缺乏保障而落入貧困。對(duì)此應(yīng)將現(xiàn)行的土地征用一次性撥付給農(nóng)民改為建立并充實(shí)個(gè)人養(yǎng)老賬戶，使他們老有所養(yǎng)。同時(shí)對(duì)進(jìn)城已達(dá)一定年限的農(nóng)村人口在家鄉(xiāng)的承包地實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓制度，割斷他們與土地的聯(lián)系，并把土地轉(zhuǎn)讓所得用于填補(bǔ)他們的個(gè)人養(yǎng)老賬戶，同時(shí)將其納入城市社會(huì)保障體系。

改“農(nóng)業(yè)稅”為“養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”?！痢聊暝?，國(guó)務(wù)院總理在作《政府工作報(bào)告》時(shí)說(shuō)：“從今年起，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個(gè)百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅?！边@將在真正意義上減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，但仍未解決農(nóng)民養(yǎng)老難問(wèn)題，原創(chuàng)：建議將“農(nóng)業(yè)稅”改為“養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”。鑒于在農(nóng)業(yè)稅改革前農(nóng)村亂收費(fèi)現(xiàn)象突出，有必要為每個(gè)農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，財(cái)政?？顚Ｓ茫訌?qiáng)監(jiān)督，同時(shí)加大宣傳，確保真正為農(nóng)民辦實(shí)事，避免農(nóng)民的抵觸情緒。

農(nóng)村人口政策和養(yǎng)老保障政策相結(jié)合。對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭國(guó)家應(yīng)給予必要的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，將農(nóng)村計(jì)劃生育政策和農(nóng)村養(yǎng)老保障政策結(jié)合起來(lái)，會(huì)使我國(guó)計(jì)劃生育政策更具說(shuō)服力，進(jìn)而穩(wěn)定目前較低的生育水平。這不僅有利于控制農(nóng)村人口增長(zhǎng)，維護(hù)計(jì)劃生育政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，而且有利于緩和農(nóng)村養(yǎng)老需求與社會(huì)保障的矛盾。如《廣東省農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定，該省農(nóng)業(yè)戶口中男性年滿周歲、女性滿周歲以上，只生育抱養(yǎng)、收養(yǎng)一個(gè)子女、純生二女以及婚后未育的農(nóng)村居民，按每人每月元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)金，直至本人身故為止。