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鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是中國(guó)農(nóng)村改革的難點(diǎn)之一。提出這項(xiàng)改革的任務(wù)已經(jīng)有很長(zhǎng)時(shí)間，但改革的步履始終不盡如人意。農(nóng)村稅費(fèi)改革啟動(dòng)以后，原本以為會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供契機(jī)，但看起來事情并沒這么簡(jiǎn)單。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心趙樹凱先生的報(bào)告，在近幾年內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)看起來減少了，但精簡(jiǎn)的目的沒有達(dá)到，財(cái)政開支也沒有減少，一些地方陷入進(jìn)退維谷的境地(2月19日《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》)。

從根本上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的困境有其歷史淵源。改革開放以來，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)了多元化發(fā)展趨勢(shì)，但以官本位為核心的行政垂直控制體系還沒有根本改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)向上承接政府機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)有關(guān)指令，向下承擔(dān)幾乎一切農(nóng)村公共事務(wù)管理任務(wù)，甚至還介入了農(nóng)村社會(huì)的私人事務(wù)。國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。

在承接上級(jí)行政指令時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)幾乎沒有獨(dú)立性可言，其中政府資金的撥付方式是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素。面向農(nóng)村的各項(xiàng)專用資金是通過條條關(guān)系下?lián)艿?，上?jí)官員對(duì)資金的撥付有很大的自由裁量權(quán)。一項(xiàng)資金能不能撥付給某一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以有很多冠冕堂皇的理由，但從以往的經(jīng)驗(yàn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)中是否設(shè)置對(duì)應(yīng)上級(jí)撥款單位的機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，是上級(jí)官員考慮資金撥付的重要因素。鑒于這種情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)為了擴(kuò)大資金來源，維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不建廟招和尚，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)難以消腫。在管理農(nóng)村公共事務(wù)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了過多的職能。過去，要糧、要錢、要命(計(jì)生)被看做鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的中心工作，通過多年的改革，這些職能已經(jīng)大大減弱了，但鄉(xiāng)村社會(huì)的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)頭上。維持鄉(xiāng)村社會(huì)治安，發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)解民間糾紛，發(fā)展各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)村政治活動(dòng)等等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)躲不開的任務(wù)。如果我們的社會(huì)是一個(gè)權(quán)力分散的扁平化的社會(huì)，這樣一些公共事務(wù)可以部分地由民間組織來承擔(dān)，公共事務(wù)管理的成本由此可以大大降低。顯然，在我們社會(huì)還沒有完成轉(zhuǎn)型的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不會(huì)一帆風(fēng)順。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，完成這個(gè)任務(wù)必須通過全社會(huì)的系統(tǒng)性改革。要在全國(guó)范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財(cái)政制度。任何財(cái)政資金的使用方案必須由相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)決定，并形成全國(guó)性的或地方性的法律，以減少行政官員對(duì)資金使用的自由裁量權(quán)。通過這樣的制度，將減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員為爭(zhēng)取資金而發(fā)生的跑部錢進(jìn)的現(xiàn)象，增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在使用資金上的自主權(quán)。

要擴(kuò)大鄉(xiāng)村民主政治，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員的任免權(quán)力真正交給農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)某些上級(jí)部門的錯(cuò)誤指令不敢抵制，說到底還是自己的烏紗帽攥在上級(jí)手里，如果由老百姓直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與上級(jí)的關(guān)系由法律來規(guī)范，情況就會(huì)大不相同。最近，總書記在詮釋和諧社會(huì)時(shí)，把民主法制作為和諧社會(huì)的首要特征。有了這樣一種關(guān)于和諧社會(huì)的新的治國(guó)理念，進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)村民主選舉的日子也不會(huì)太遙遠(yuǎn)了。

要積極發(fā)育農(nóng)村民間組織，包括農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，由這些組織承擔(dān)一部分公共管理工作。中國(guó)歷史上就有類似志愿者服務(wù)活動(dòng)，不下縣的官員依靠他們對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行管理。甚至一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理和經(jīng)營(yíng)也可以完全依靠農(nóng)民自己的組織來實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在的一些發(fā)達(dá)國(guó)家也大量依靠民間組織來處理農(nóng)村公共事務(wù)。有了民間組織的介入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能就可以大大簡(jiǎn)化，其工作人員也就可以大大減少。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革當(dāng)然還需要做一些其他工作，但最根本的是上述幾個(gè)方面。最近兩年，中國(guó)又一次進(jìn)入農(nóng)村改革的大好時(shí)機(jī)，相信我們能攻克鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革這個(gè)難關(guān)。