[論文關(guān)鍵詞]績效管理；公眾參與；行政過程；行政關(guān)系

[論文摘要]現(xiàn)有的行政關(guān)系有陷于失序的隱患，應(yīng)該引起關(guān)注。研究者針對(duì)行政關(guān)系調(diào)整所提出的不同思路，平衡論更切合中國的實(shí)際。但是，平衡論忽視了績效管理的功能。參與式績效管理對(duì)行政主體和相對(duì)方都是兼具控制和激勵(lì)作用，而且有助于形成行政共識(shí)。

行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對(duì)方之間的互動(dòng)。這種互動(dòng)關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導(dǎo)、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過程中表現(xiàn)為相對(duì)平衡與絕對(duì)失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)行政過程的動(dòng)態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實(shí)維護(hù)公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問題。

一、警惕行政關(guān)系的失序

經(jīng)過30多年的改革開放，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時(shí)期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時(shí)，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。

(一)失序與失衡

公共管理論文

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立和各項(xiàng)法律法規(guī)的日益完備，企業(yè)在經(jīng)營、管理活動(dòng)中涉及法律的事務(wù)越來越多，企業(yè)法律事務(wù)工作也日顯重要。因此，一些有遠(yuǎn)見的企業(yè)和企業(yè)家對(duì)企業(yè)的法律事務(wù)工作也格外重視。他們不僅聘請(qǐng)專業(yè)律師擔(dān)任企業(yè)的法律顧問，甚至還成立專門的法律事務(wù)部門，聘用專業(yè)法律人員處理企業(yè)的法律事務(wù)，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。

法律與企業(yè)經(jīng)營、管理的關(guān)系

企業(yè)經(jīng)營、管理等活動(dòng)與國家法律有著十分密切的關(guān)系，主要體現(xiàn)在：

一、依法治國已經(jīng)作為國家的基本方針寫進(jìn)了《憲法》。在現(xiàn)代法制社會(huì)，國家對(duì)社會(huì)的管理主要通過各種法律法規(guī)的實(shí)施來實(shí)現(xiàn)。企業(yè)作為國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本主體，必然也在國家法律法規(guī)調(diào)整的范圍之列，受國家法律法規(guī)的約束。企業(yè)的經(jīng)營、管理活動(dòng)，必須在國家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在各經(jīng)濟(jì)主體相互平等的基礎(chǔ)上的。各平等經(jīng)濟(jì)主體之間相互關(guān)系的調(diào)整，主要依靠國家的法律法規(guī)，所以說所謂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也即法制經(jīng)濟(jì)。參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)，如果不知法，不懂法，就有可能在不知不覺之間因違法而受到法律的制裁，同時(shí)在企業(yè)的合法權(quán)益受到不法侵害時(shí)，也往往會(huì)由于不懂法而錯(cuò)失依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的機(jī)會(huì)。而知法守法的企業(yè)，則完全可以依法維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，使之免受任何不法侵害。

行政管理論文 我國國有企業(yè)改革在本世紀(jì)末有限的幾年中,如何有效地推進(jìn)改革進(jìn)程,關(guān)系到建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的績效評(píng)價(jià),也是下一步改革的焦點(diǎn).我國國有企業(yè)改革主要是一種自上而下的、由政府推動(dòng)的企業(yè)制度創(chuàng)新.這種改革方式日益顯現(xiàn)政府推動(dòng)、企業(yè)消極等待的特征:一方面,各級(jí)政府及有關(guān)經(jīng)濟(jì)部門經(jīng)常慣用行政手段去推進(jìn)國有企業(yè)改革;另一方面,國有企業(yè)面對(duì)各種不可回避的矛盾產(chǎn)生觀望、等待心理,對(duì)政府的依賴度增強(qiáng).這種政企難解難分狀況的持續(xù)只能使國有企業(yè)改革離法人實(shí)體與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的目標(biāo)越來越遠(yuǎn).從我國國有企業(yè)改革的實(shí)際出發(fā),按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總要求,明確國有企業(yè)改革中政府與企業(yè)的職責(zé),即明確政府應(yīng)做什么、不應(yīng)做什么.國有企業(yè)應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任、剝離哪些不該由企業(yè)承擔(dān)的職責(zé),涉及下一步國有企業(yè)改革方式的路徑選擇.對(duì)國有企業(yè)改革能否在本世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)具有決定性的影響。改革的實(shí)踐表明：為加快國有企業(yè)改革,使其成為法人實(shí)體與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體,必須對(duì)國有企業(yè)改革的方式進(jìn)行改革

一、我國國有企業(yè)改革目前出現(xiàn)的企業(yè)依賴政府現(xiàn)象值得注意近幾年來,我國國有企業(yè)的改革與發(fā)展取得了初步的成效.但毋庸諱言,國有企業(yè)改革至今已顯露出諸多問題,面臨許多困難,突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面,而這兩個(gè)方面又無一不強(qiáng)化了企業(yè)對(duì)政府解困的依賴：

一是國有企業(yè)虧損面繼續(xù)擴(kuò)大,1996年,國有企業(yè)虧損面已達(dá)44%以上,就是狀況一直較好的廣東省,國有企業(yè)虧損面也已由1995年的20%增加到40%。大面積的虧損導(dǎo)致許多企業(yè)停產(chǎn)、停薪.目前,因發(fā)不出工資涉及到的困難職工已有1500多萬.占職工總數(shù)的10%,其中880多萬職工已生活在貧困線以下。

二是資產(chǎn)負(fù)債率越來越高.資產(chǎn)負(fù)債率即負(fù)債與企業(yè)資產(chǎn)之比.在西方,一般認(rèn)為企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率不應(yīng)超過50%,否則會(huì)使企業(yè)的潛在投資人對(duì)其投資與債權(quán)安全性產(chǎn)生疑慮而裹足不前.50%的資產(chǎn)負(fù)債率也被認(rèn)為是衡量企業(yè)是否過度負(fù)債的警戒線。根據(jù)我國學(xué)者的計(jì)算,若將固有企業(yè)列支于成本的利息與稅后利潤除以國有總資產(chǎn)(利息+稅后利潤/國有總資產(chǎn))計(jì)算所得的資產(chǎn)盈利率估計(jì)不超過6%.而銀行平均貸款利率為12%,國有企業(yè)平均資產(chǎn)盈利僅是銀行平均貸款利率的1/2.由此,我們一方面可以局部透視銀行呆帳損失與貸款壞帳的成因,另一方面可以認(rèn)為,在目前條件下,只有把國有企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率降低到50%以下,整個(gè)國有資產(chǎn)才能盈虧相抵,否則負(fù)債率越高,固有企業(yè)虧損越多。這是就平均水平而言,實(shí)際上影響不同產(chǎn)業(yè)、同一產(chǎn)業(yè)的不同國有企業(yè)負(fù)債率水平的因素很多,存在很大差異。由于企業(yè)的虧損面擴(kuò)大,國有企業(yè)的負(fù)債率有繼續(xù)攀升的勢(shì)頭,其中的不良債務(wù)比例還可能繼續(xù)增大。

就大面積虧損的成因看,雖然在一定程度上與國有企業(yè)初臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尚缺乏足夠的適應(yīng)性有關(guān),但更主要還在于長期以來國有企業(yè)的預(yù)算約束一直沒有硬起來,只能負(fù)盈''''不能負(fù)虧,盈利了企業(yè)所得不多,虧損了由政府兜著.致使虧損額與虧損面不斷擴(kuò)大。當(dāng)企業(yè)虧損額上升、虧損面擴(kuò)大到危及簡單再生產(chǎn)甚至工人工資都開不出的時(shí)候,不是考慮如何"練好內(nèi)功,,扭虧為盈,而是要求國家財(cái)政"輸血"支持企業(yè)扭虧為盈,甚至由政府擔(dān)保貸款給工人發(fā)工資。那么,國家財(cái)政是否具有幫助國有企業(yè)扭虧為盈的支撐能力呢?從1978年到1994年,國家財(cái)政收入占GNP的比重已由31.2%降低到11.8%,不僅低于發(fā)達(dá)國家,而且低于發(fā)展中國家的平均水平,如果不采取措施,到2000年有可能降低到8~9%.由于政府財(cái)政力量被削弱,1994年預(yù)算內(nèi)投資僅占全社會(huì)投資的7.32%靠財(cái)政投入支持企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造、產(chǎn)品開發(fā)、幫助企業(yè)扭虧為盈是不現(xiàn)實(shí)的。

就高額、過度負(fù)債的成因看,雖然國有企業(yè)債務(wù)的形成存在著與體制沿革相關(guān)的歷史的原因,但主要與國有企業(yè)的預(yù)算約束軟化有關(guān)。因?yàn)閷?duì)于國有企業(yè)而言,企業(yè)是國家的,銀行也是國家的〈在銀行沒有商業(yè)化之前,不過是國家財(cái)政的出納機(jī)構(gòu)〉,企業(yè)的資本,銀行的資本,說到底都是國有資本。國有企業(yè)行為一個(gè)明顯的特征就是敢于負(fù)債、樂于負(fù)債。貸款既可以用于生產(chǎn)經(jīng)營,也可以用于福利、甚至發(fā)工資、發(fā)獎(jiǎng)金及公款消費(fèi)。對(duì)于許多固有企業(yè)來說,可能從借款的那一刻開始就已經(jīng)注定要形成呆帳、死帳、壞帳。當(dāng)企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與銀行、甚至銀行與銀行之間被拖進(jìn)打不開的債務(wù)鏈不能自拔以后,許多固有企業(yè)試圖依賴于政府的幫助賴掉(沖銷)死帳、呆帳和壞帳,從而卸去債務(wù)包袱。這種要求當(dāng)然有其合理的成分(我們后面再做分析),但依靠政府減免債務(wù).完全用"抹帳"的辦法來解決是不合理的,也是不現(xiàn)實(shí)的。因此,背負(fù)巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)的國有企業(yè)又轉(zhuǎn)而去依賴國有商業(yè)銀行,希望銀行幫助卸掉債務(wù)包袱。由于到目前為止國有商業(yè)銀行是以整個(gè)國有財(cái)產(chǎn)作擔(dān)保,以國家財(cái)政為后盾的,所以對(duì)國有銀行的依賴在某種意義上也可以視為對(duì)政府的依賴。那么國有商業(yè)銀行能否支撐國有企業(yè)的"賴債"呢?到1995年末,居民儲(chǔ)蓄金額已達(dá)29,700億元。這近3萬億的居民儲(chǔ)蓄足以買下全部經(jīng)營性國有資產(chǎn),銀行已成了最大的"楊白勞"。銀行對(duì)企業(yè)流動(dòng)資金貸款的年利率是12.06%,而一年期存款利率已高達(dá)10.98%,三年、五年期則更高。銀行只能在1%左右的利率差中謀求利潤.還要開支業(yè)務(wù)及各種費(fèi)用支出,稍一松手就會(huì)出現(xiàn)虧損。如果銀行不良債權(quán)增多,貸出的很多是壞帳、死帳、呆帳,就無法支付儲(chǔ)戶存款,一旦發(fā)生儲(chǔ)戶擠兌銀行,后果不堪設(shè)想。另據(jù)有關(guān)資料,國有銀行自有資金與各項(xiàng)存款余額的比率已從1979年的31.9%下降到1995年初的7.02%.負(fù)債比例過寓,風(fēng)險(xiǎn)增大。按照國際公認(rèn)的"巴塞爾協(xié)定",即銀行資本充足率不得小于8%的標(biāo)準(zhǔn),我國國有銀行的負(fù)債率也已超過了安全警戒線。依賴固有銀行減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)已是緣木求魚。

行政法理論基礎(chǔ)是行政法據(jù)以存在的觀念和思想前提。它既是一國現(xiàn)行行政法律的理論總結(jié)，又對(duì)一國的行政法治實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。在某種程度上甚至可以說，對(duì)行政法理論的深入研究決定著我國特色的行政法學(xué)體系的建立和我國行政法治建設(shè)的方向。近年來，行政法理論基礎(chǔ)的研究相當(dāng)活躍，出現(xiàn)了各種主張和觀點(diǎn)。但是，在行政法學(xué)界尚未形成占支配性地位的主流觀點(diǎn)。對(duì)各種不同的行政法理論觀點(diǎn)如何認(rèn)識(shí)，以及理論界開展對(duì)此問題的討論本身有何意義，筆者想就此問題談一下自己的看法。

一、行政法理論基礎(chǔ)的不同觀點(diǎn)

1.平衡論。平衡論是北京大學(xué)羅豪才教授等1993年在其論文《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)平衡》一文中提出的。之后，贊同該理論的學(xué)者又從不同角度、不同層面對(duì)這一觀點(diǎn)進(jìn)行了論證，并且平衡論的觀點(diǎn)解釋我國現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的行政法律關(guān)系，一定程度豐富了平衡論的理論內(nèi)涵。平衡論的基本含義是在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系中權(quán)利義務(wù)在總體上是平衡的。它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利的平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方義務(wù)的平衡；既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自身權(quán)利義務(wù)的平衡，也表現(xiàn)為相對(duì)一方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。平衡論可稱之為‘兼顧論’，即兼顧國家利益、公共利益與個(gè)人利益的一致。（注：羅豪才：《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)—論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的平衡》，載《中國法學(xué)》1993（1）。）持這一觀點(diǎn)的學(xué)者其后在《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)》一文中又指出：“平衡論既不是‘折衷論’也不是‘調(diào)和論’。由于行政機(jī)關(guān)以國家強(qiáng)制力和強(qiáng)大的人力、物力為后盾，總是居于強(qiáng)者的地位，而相對(duì)一方無論是個(gè)人還是組織均居于‘弱者’地位；因此，正是考慮到這種‘力量對(duì)比’，‘平衡論’總是將監(jiān)督行政權(quán)、保障公民權(quán)、以及為相對(duì)一方設(shè)置更多的權(quán)利保障措施放在更為突出的地位?！保ㄗⅲ毫_豪才：《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)—論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的平衡》，載《中國法學(xué)》1993（1）。）它主要由以下幾方面組成。其一，就行政法律關(guān)系中雙方的地位而言，平衡論認(rèn)為雙方的權(quán)利義務(wù)總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的；其二，就平衡論所實(shí)現(xiàn)的目的而言，它是“兼顧論”，兼顧國家利益、公共利益和個(gè)人利益三者之間的一致；其三，實(shí)現(xiàn)平衡的手段是對(duì)行政權(quán)設(shè)定相應(yīng)的控制手段從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的總體平衡；（注：王錫鋅：《再論行政法的平衡精神》，載《法商研究》1995（2）。）其四，鑒于我國目前行政權(quán)的現(xiàn)狀及本身的特點(diǎn)，平衡論的重心是實(shí)現(xiàn)對(duì)國家行政權(quán)的控制。平衡論是目前我國行政法學(xué)界最有爭(zhēng)議的觀點(diǎn)，許多學(xué)者對(duì)其是與非開展討論。筆者認(rèn)為，若從行政法的作用和功能上看，平衡論者堅(jiān)持和主張的自有它的道理。但如果把它定位為行政法的理論基礎(chǔ)，似嫌勉強(qiáng)（關(guān)于這一問題，后面還有論述）。

2.控權(quán)論。該觀點(diǎn)將“控制行政權(quán)力”作為行政法理論基礎(chǔ)和核心。（注：張尚＠①：《走出低谷的中國行政法學(xué)——中國行政法學(xué)研究綜述》，695頁。中國政法大學(xué)出版社，1991。）控權(quán)論認(rèn)為行政法是對(duì)行政權(quán)力控制的法。該理論從防止行政權(quán)力的擴(kuò)張性和侵害可能性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)必須對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制。它的主要觀點(diǎn)包括兩個(gè)方面：第一，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)享有權(quán)力和進(jìn)行管理是一個(gè)事實(shí)問題，而非法律問題，授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力不是行政法所能決定的。行政法所能規(guī)范的是權(quán)力行使的后果，是由于享有權(quán)力、運(yùn)用權(quán)力所帶來的法律問題。第二，認(rèn)為行政權(quán)的行使無須法律保障，行政法就是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制的法。這一觀點(diǎn)較多地借鑒了西方行政法作用的理論。

3.管理論。管理論認(rèn)為行政法既是管理行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的法，又是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理的法。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，行政法既有保障行政權(quán)有效行使的作用，又有保障公民和組織合法權(quán)益的作用。但是，他們并沒有就此認(rèn)為行政法的理論基礎(chǔ)就是管理論。管理論主要是從行政法的作用來認(rèn)識(shí)的，沒有對(duì)其理論進(jìn)行過多的分析、論證。

4.服務(wù)論。該論認(rèn)為現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上是服務(wù)行政法。它兼具服務(wù)與受益的功能，服務(wù)論為行政法的理論基礎(chǔ)。它的主要內(nèi)容是要求“政府不應(yīng)以管理者的身份自居，而應(yīng)以服務(wù)者的身份去為作為主人的人民提供各種服務(wù)”。它較多地從行政的功能上概括行政法的本質(zhì)，并將服務(wù)論作為其理論基礎(chǔ)。

平衡論是集體智慧的結(jié)晶。我們之所以要研究平衡論，主要針對(duì)的是中國行政法的結(jié)構(gòu)性失衡，旨在實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡。平衡論第一次比較系統(tǒng)和完整的闡述，是我與袁曙宏、李文棟合作的一篇文章，發(fā)表在《中國法學(xué)》1993年第1期上，題目叫做“現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)：論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)平衡”。經(jīng)過近二十年的研究，平衡論已經(jīng)形成了比較成熟的理論框架，包含的內(nèi)容也比較豐富。

到現(xiàn)在為止，平衡論的研究已經(jīng)有了一系列的學(xué)術(shù)成果，發(fā)表了百多篇學(xué)術(shù)論文，出版了十余部著作。當(dāng)然，平衡論是一個(gè)開放的體系，目前還面臨著許多新的課題，仍然處于討論和發(fā)展當(dāng)中。

平衡論提出的背景

社會(huì)背景：平衡論最重要的背景是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型和公共治理的興起。

□改革開放與社會(huì)轉(zhuǎn)型

在“”之后，包括行政法學(xué)在內(nèi)的中國現(xiàn)代法學(xué)開始復(fù)興。由于建國之初30年的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，這次轉(zhuǎn)型為中國行政法探索自己的道路提供了重要的契機(jī)。