摘要：經濟全球化已經對世界各國的公共行政提出了嚴峻的挑戰(zhàn)和全新的要求。全球化進程中的行政改革與行政發(fā)展問題也日益為各國政府所密切關注。

關鍵詞：經濟全球化；政府管理；管理變革

Abstract:Theeconomicglobalizationalreadypresentedthesternchallengeandthebrand-newrequesttovariouscountries''''publicadministration.Intheglobalizedadvancement''''sadministrativereformandtheadministrativedevelopmentquestionalsodaybydaymakestheattentionforvariouscountries''''government.

keyword:Economicglobalization;Governmentmanagement;Management

transformation

一、經濟全球化對政府職能轉變的新要求

當前關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革思路的探討，我認為主要存在三個方面的不足：一是將研究的視野局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（層次）本身，忽視了上下級政府間的體制性因素的影響作用；二是鮮有從歷史的角度來分析當下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，因故難以認清當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的歷史根源；三是在方法論上，沒有突破“國家－社會”的分析框架，要么將鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡單地視為國家（機器）的一個部分，不能認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上任何一級政府組織都大相迥異的特性；要么從所謂的“鄉(xiāng)村自治”的歷史傳統(tǒng)來推斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)“應有的”民間屬性，以此來規(guī)劃未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革前途[1].如果不能克服前述三個方面的不足，我們提出的有關改革意見就難免會流于偏頗，甚至是有害的。

本文將首先擺出困擾我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題，并嘗試從政府間體制上進行分析，找出它們的體制性原因；然后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史發(fā)展軌跡進行簡單的梳理，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的發(fā)展規(guī)律；文章還試圖從“國家”與“民間社會”之外的“第三領域”（thirdrealm）[2]維度來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨特屬性。在這些分析中，還將穿插對當前的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路的評論。在這樣的基礎上，作者會提出自己的改革思路和具體的政策建議。

一、困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎是因為農民負擔、村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務等問題才成為近年來社會和各級政府關注的一個焦點，其實，它自80年代初重建以來[3]，就一直被一些問題所困擾著。最初主要是“條塊分割”問題，隨后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹問題，以及村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權威的挑戰(zhàn)問題，接下來是加重農民負擔問題，與之相隨的是農村稅費改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境等問題[4].這些問題的相繼出現(xiàn)，實際上亦從另一個方面說明，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何建設（或改革）至今都沒有找到一條切實可行的路徑。

（一）“條塊分割”問題。所謂“條塊分割”問題，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的“管理”關系不順的問題。盡管在不同的時期設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所名稱、形式、數(shù)量不盡相同，但基本上都是這樣的，即：有利可圖的站所一般都是由縣直部門直接管理或者以其為主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視為“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)。例如，財政、工商、稅務、公安、司法、土地、水電、信用社、交通等站所基本上由“條條”管理；文化、廣播、衛(wèi)生院、中小學、農技等事業(yè)單位基本上下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理[5].如此一來，那些設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當程度上瓜分和肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分權能，同時，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪鄉(xiāng)村資源特別是財稅資源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權、能、利”三個方面皆不能成為一級完備、統(tǒng)一、效能的政府，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效領導和管理本區(qū)域內政治、經濟、教育、科學、文化和社會等各項事業(yè)。[6]

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的膨脹，主要發(fā)生在1980年代中后期。隨著農村家庭責任制的推行以及體制的瓦解，那時候的村級組織趨于癱瘓和半癱瘓，習慣于行政控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，為了因應鄉(xiāng)村基層組織的這一變化，以及出于實際的社會管理、征收稅費、計劃生產和實施家庭計劃生育的需要，最初的反映（無論是自覺或者不自覺的）幾乎無一例外是增加人員、擴充機構。在這種情況下，這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了機構和人員的膨脹現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從最初“政社分開”時的黨委、政府“兩套班子”很快擴大為“五套班子”甚至六套班子，它們分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大（主席團）、紀委、人武部和一些地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)（聯(lián)絡組），以及一些經濟發(fā)達地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟組織。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的一些部門助理員設置到此時也分別演化為相應的專門機構，它們要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內設機構，即專職辦公室（如民政、計生、企業(yè)辦公室等）、委員會（如農經委、教委等）或站、所（如統(tǒng)計站、經管站、財政所等），要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，屬于所謂的“七站八所”之類機構（如公安派出所、司法所、土管所、稅務所、工商所、城建所、電管站、計劃生育服務站等站所），改由上級主管部門管理[7]，這些新設的機構不少為自收自支單位，其工作人員也相應增加，大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行聘用（非國家編制人員）。據國家統(tǒng)計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內設機構為16個，其人員平均158人，超過正常編制的2-3倍；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，其人員達290余人，嚴重超編。依靠收費度日或直接向農民攤派、榨取，往往是確保這些新增機構日常運轉的主要手段。

一、進行行政審批制度改革的客觀要求

1.全面落實科學發(fā)展觀，入世后市場經濟發(fā)展的迫切需要

為了完善社會主義市場經濟，全面落實科學發(fā)展觀，推動社會主義和諧社會建設，必須進行行政審批制度的改革。政府在管理經濟與社會的時候，需要通過審批才能實現(xiàn)政府在社會資源配置中的積極作用。市場經濟要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府不能再盲目地對經濟和社會實行直接干預。實行社會主義市場經濟，要求我們必須按經濟規(guī)律辦事，減少政府過多的、不規(guī)范的行政干預，最大限度地發(fā)揮市場機制的作用，調節(jié)經濟運行，提高社會經濟的運行效率。我國傳統(tǒng)的行政審批制度，給予審批者直接支配社會資源的權力、自由裁量的空間較大，加之審批標準不公開、審批程序不規(guī)范，隨意性大，透明度較低。筆者認為過去的行政審批制度與WTO的依法行政、依法管理、平等競爭、開放市場、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離，不適應WTO的有關規(guī)則。WTO的基本原則及各項規(guī)定、協(xié)議都是基于市場導向基礎之上的，內在要求各成員政府創(chuàng)造開放、統(tǒng)一、公平的市場競爭環(huán)境，變過多的行政干預管制之抑制功能為一視同仁的服務保障功能。

由此可見，為了全面落實科學發(fā)展觀，適應入世后市場經濟發(fā)展的迫切需要，我國行政機關的行政活動應符合WTO的要求，與國際社會接軌，應按經濟規(guī)律辦事，減少政府過多的行政干預，充分發(fā)揮市場機制的作用，應以統(tǒng)一、客觀、公正和合理的方式實施相關的法令、條例、判決和決定或從事管理活動，增強可預測性和透明度。所以，傳統(tǒng)的行政審批制度必須按照WTO規(guī)則和中國的市場經濟規(guī)律，有計劃地依法進行改革。

2.依法公開、公平、公正行政的必然要求

目前政府審批事項過多、范圍過廣，再加上審批過程的過暗、過亂,行政審批制度存在諸多問題。比如，審批手續(xù)繁雜，存在多頭、重復、層層審批現(xiàn)象，導致審批時間無限延長，群眾和企業(yè)辦成一件事往往要跑幾十個部門，蓋幾十、上百甚至更多的圖章，這就使得一些部門和個人很容易利用所掌握的審批大權謀取私利,進行錢權交易，助長了一些職能部門和有關人員利用手中權力以權謀私、索賄受賄。另外，大量的腐敗現(xiàn)象由搞“暗箱操作”而滋生，審批人員根據經驗、習慣、感覺甚至關系來決定是否批準，帶有較大的隨意性，損害政府應有的公正性和客觀性。重審批輕管理、重收費輕服務現(xiàn)象普遍。審批責任不明確，很多審批部門和審批人員的審批行為缺乏嚴格的監(jiān)督制約機制，對審批后的執(zhí)行情況也缺乏必要的后續(xù)監(jiān)督，往往導致行政行為管理失控和市場秩序混亂。

摘要：我國目前正處在突發(fā)公共危機事件的高發(fā)時期，各類公共危機事件期待著政府建立一套完善的科學的突發(fā)公共事件危機管理機制，制定有效的公共政策進行危機管理。我國現(xiàn)有的政府危機管理系統(tǒng)主要依賴于各級政府的現(xiàn)行行政機構，危機爆發(fā)時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關部門設立臨時機構。這種臨時性機構不能對危機準確預測和預警，加之缺乏政府危機管理專業(yè)人員以及缺乏對危機事件的處理經驗，嚴重影響了危機的處理效率。

關鍵詞：政府危機管理；公共政策；制度

春節(jié)前，一場近半個世紀以來罕見的冰雪災害襲擊了我國中南部地區(qū)，不僅給中國經濟社會造成了巨大損失，也暴露出政府部門在危機管理中存在的問題，考驗了中國政府處理危機的執(zhí)政能力。政府作為公共事務管理者，如何科學有效地進行危機管理，制定相應的公共政策，已直接關系到政府的威望和效率，也影響著國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

一、政府危機管理與公共政策概述

（一）政府危機管理?！罢C管理是指在政府管理國家事務中，針對突然發(fā)生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大影響的事件，組織相關力量在監(jiān)測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施?！盵1]危機管理不僅強調對危機反應的管理，還包括對事前預防和事后恢復的管理。它是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，是針對潛在的或當前的危機，在發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預防、處理和消除危機。

（二）公共政策。公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會的政治、經濟和文化目標，所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例等的總稱。公共政策是目的性很強的活動，它是為解決某一具體政策問題而制定的，必須付諸實施。

摘要：中國的外債管理體制從改革開放以來一直在發(fā)展，雖然取得一定成效，但還不健全。隨著中國外債規(guī)模的不斷擴大，中國政府必須要不斷完善外債管理體制，加強對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設中發(fā)揮最大價值。

關鍵詞：外債；體制；現(xiàn)狀；對策

外債是指境內機構對非居民承擔的以外幣表示的債務。按債務償還責任，外債可分為主權外債和非主權外債；按照債務類型劃分，外債分為外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。其中，主權外債，是指由國務院授權機構代表國家舉借的、以國家信用保證對外償還的外債，也稱政府外債，如果進一步按償債責任劃分，政府外債可分為政府統(tǒng)借自還的外債和政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債。

發(fā)展中國家在經濟起步階段，資金因素是制約經濟發(fā)展的首要因素，借用外債是解決資金短缺重要途徑。但不合理利用政府外債，將加大財政負擔，產生財政風險，影響財政職能的發(fā)揮，甚至導致社會再生產不能正常運行，危及到社會穩(wěn)定。自1992年始，中國連續(xù)5年成為世界銀行第一大借款國，1994年成為亞洲開發(fā)銀行第一大借款國，1995年成為發(fā)展中國家僅次于墨西哥和巴西的第三大債務國。隨著外債規(guī)模的不斷擴大，我國政府必須要完善自己的外債管理體制，加強對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設中發(fā)揮最大價值。

一、我國政府外債管理體制的發(fā)展及現(xiàn)狀

改革開放后，隨著我國間接引進外資工作的逐步開展，為進一步規(guī)范管理，1986年8月，國務院下發(fā)了《國務院批轉國家計委關于利用國外貸款工作分工意見的通知》，對外債實行分工負責、歸口管理的體制。1988年9月，財政部下發(fā)了《財政部關于地方財政部門做好世界銀行貸款工作幾點意見的函》，明確提出地方財政部門在世界銀行貸款管理工作方面應擁有統(tǒng)一權能。